监狱法律援助之困境与对策研究＊

何 珊

（中国政法大学 刑事司法学院，北京 100088）

监狱法律援助制度主要针对在监狱内服刑的罪犯所设立，是保障罪犯人权，促进行刑公正，实现刑罚目的的重要途径，是评判一个国家法治文明水平和人权保障力度的度量衡。

一、在监狱开展法律援助的必然性

作为监狱法律援助制度的主要对象，罪犯所面对的是强大的国家机器，因此，在与公权力对抗的过程中，仅依靠行刑机关的自觉来对其合法权益提供保障是远远不够的，还必须要有国家相关组织及专业人员的帮助。

（一）监狱服刑罪犯的弱势地位决定其需要法律援助

在我国，罪犯是一类被排斥、被边缘化的社会群体，由于其曾经对社会造成危害，多数公众，包括监狱管理人员，往往透过有色眼镜来看待罪犯的合法权益保障问题，因而，从某种意义上来讲，罪犯是一类容易被忽视的弱势群体。事实上，除了被依法剥夺或限制的那部分权利外，罪犯的其他合法权益仍应受到法律的保护和其他公民的尊重，但基于监管和改造的需要，服刑罪犯在行使权利的范围和内容上受到了极大的限制。就我国在押犯的实际情形来看，绝大多数的罪犯文化程度较低，对社会认知能力较差。而对于法律这一专业化较强的领域，普通公民尚且需要律师提供帮助，更罔论对于法律认知水平较浅的在押犯人。因此，构建并完善监狱法律援助制度势在必行。

（二）有助于提高教育改造质量，从而更好地实现刑罚的目的

我国《监狱法》第三条，将监狱工作的宗旨界定为：“对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则，将罪犯改造成为守法公民。”而第四条更进一步明确：“监狱对罪犯应当依法监管，根据改造罪犯的需要，组织罪犯进行生产劳动，对罪犯进行思想教育、文化教育和技术教育。”因此，对罪犯提供法律援助，帮助其解决所遇到的法律问题，例如减刑、假释的条件和期限，以及如何在监狱内行使其对狱外合法财产的使用权等，对监狱工作的开展以及罪犯的思想改造均有良好的促进作用。就刑罚的目的而言，本就以积极的特殊预防，即罪犯的再社会化为其基本任务，因而，通过罪犯与律师等专门化的法律援助人员进行接触，不仅可以充分地了解并行使自己的正当权利，维护其合法权益，而且能使其从侧面受到法制教育，认识到自己行为的社会危害性，从而认罪伏法，并学会遵纪守法，真正从思想上得以改造，实现特殊预防的刑罚目的。

（三）有利于构建良好的行刑关系，是维系监狱安全稳定的内在需求

监狱内的法律关系具有多元化的特点，其中最为突出的一对矛盾即为服刑人员与监狱管理人员之间的行刑关系。由于多数服刑人员文化程度不高，对自身行为的辨控能力较差，因而一旦发生纠纷，就容易产生偏激的想法，后果不堪设想。通过监狱法律援助，一方面，可以促使权利受到侵犯的服刑人员通过正当途径而非暴力方式寻求救济，从而及时地化解矛盾，同时也可使其感受到来自社会的关爱和支持，通过感化的力量消除其与社会对立的负面情绪，维护狱内秩序的和谐稳定；另一方面，监狱法律援助也是对现下某些素质不高的管理人员的再教育，使其认识到罪犯亦有人权，同样需要受到法律的保护，其合法权利不容侵犯。长此以往，监狱环境必然能够得到较大改善，对犯罪人员的改造也将起到事半功倍的效果。

二、实施监狱法律援助之困境

近年来，虽然监狱法律援助制度已在全国范围内得以确立，但却由于种种原因，并未得到较好的实施，究其根源，可归结为以下几点。

（一）监狱法律援助形式单一，受援面较窄

根据2003年9月1日起施行的《中华人民共和国法律援助条例》（以下简称《法律援助条例》）的规定，法律援助不仅包括民事、刑事、行政诉讼代理，而且提供法律咨询、代拟法律文书、公证证明等多种非诉讼法律事务代理也为法律援助的重要形式。但在实务中，法律援助体制不健全，再加上服刑人员本身维权意识不高，因此，法律援助站所接受的案件主要是刑事案件，而有关服刑人员的婚姻家庭、遗产继承、财产纠纷、子女监护等民事、经济纠纷案件，则较少涉及，这就极大地削弱了监狱法律援助制度在服刑人员中以及社会上的公信力，违背了该制度的构建初衷。

此外，《法律援助条例》第一条规定，该制度是“为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务”，但在判断“经济困难”这一标准时，如果仅仅机械地按照通常做法，以其家庭成员的经济收入为准，似乎并不合理，毕竟目前多数罪犯的家庭收入均较低，而在罪犯入狱后，其家人是否愿意牺牲维持生计之所需，为其提供资助以伸张正义，维护该罪犯在狱内的合法权益，以一般理性人的理解，可谓阻力重重。况且，服刑人员在押期间并无经济收入，即便被判处拘役的人员也只是“可以酌量发给报酬”，所以，基于实践中就服刑人员是否“经济困难”尚未有统一的判断标准，理想中的“应援尽援”局面难以实现，真正受到法律援助的罪犯仍然较少。

（二）主体参与意识淡薄

一般意义上，监狱法律援助主体可分为三类：一是法律援助人员，主要由律师组成，提供专门的法律服务，但在实践中，许多法律援助人员对该项工作缺乏热情，有时往往产生“不得不做”或迫于领导的压力才做的思想，故而常常对监狱法律援助工作消极倦怠，极大地影响了工作效率。二是服刑人员，由符合法定条件，可接受免费法律服务的罪犯组成。由于服刑人员法律意识不强，对法律援助的内容和性质认识存有偏差，所以，法律援助诉求率低的局面仍未得到改善。三是监狱工作者，在法律援助工作人员与服刑人员之间起着重要的沟通和润滑作用。作为服刑人员合法权益的第一重保障——狱警人员队伍中，仍有部分人对监狱法律援助工作存在认识误区。例如，有些人始终认为该项工作系人道主义的体现，是一种慈善行为，殊不知获得法律援助是公民的一项基本权利，是国家应尽的责任；还有人认为对罪犯进行法律援助只是一项装饰监狱工作的形象工程，或者只是将其视为对罪犯教育的一种辅助手段，而没有认识到其实质是为刑罚执行工作极为重要的内容之一；更有甚者，部分监狱管理者不认为自己是法律援助的主体，这些对监狱法律援助工作片面的认识，无疑将会大大降低其参与的积极性，使得法律援助工作难以得到有效的展开。

（三）监狱法律援助人员分配不合理

监狱法律援助人员主要包括社会律师和公职律师两种。就前者而言，在全国各地的法律援助站中，社会律师虽然占据多数，但法律援助对其而言并非是专职，且有时难以与其本职工作同时兼顾，因而社会律师并不能成为监狱法律援助的主力军。对于后者来说，公职律师的队伍虽然日渐庞大，但其比例仍然较小，且分配不合理，有的监狱可能有数名公职律师，有的监狱则没有一名公职律师，这就给法律援助工作的开展造成了较大的困难。

（四）监狱法律援助工作缺乏强有力的物质保障

虽然法律援助是义务的，但目前监狱法律援助大多仅局限于普法宣传教育和法律咨询的主要原因之一，是大量的刑事、民事案件因为需要进行异地调查取证和阅卷，特别是某些申诉案件的办理往往要历时弥久，这就需要大量的资金支持。然而，由于经费保障体制不健全，律师的办案补贴不能得到及时落实，因而经费不足问题已经成为监狱法律援助的受益面不宽与法律援助人员工作积极性不高的重要因素。

三、完善监狱法律援助工作之措施

（一）拓宽法律援助的事项，扩大援助的覆盖面

如前所说，服刑罪犯除了要面对刑罚执行过程中所产生的各种问题，还要面临社会、家庭纠纷的繁杂困扰等，因此，法律援助的内容应当延伸到服刑人员改造生活的各个方面。要在监狱开展以普遍咨询为原则、具体案件代理或辩护为重点的法律援助活动，以提升法律援助工作的实际作用和社会影响力。同时，在适用“经济困难”这一标准时，还要兼顾罪犯这一社会群体的个案特殊性，凡是得不到亲友有效资助的罪犯，都应该纳入法律援助的范畴，以真正实现“应援尽援”。

（二）加大宣传力度，提高法律援助主体的参与积极性

首先，要通过宣传《法律援助条例》及其他相关文件，提高法律援助人员自觉履行社会职责的服务意识，促使其积极回应服刑人员的诉求。其次，要加强对监狱工作者，尤其是狱警的教育力度，使其充分认识到对服刑人员的法律援助是保障罪犯人权，以及贯彻公民在法律面前一律平等的宪法原则，促进司法公正的必然要求。再次，要就监狱法律援助制度在服刑人员中进行重点宣传。由于多数罪犯的文化素质较低，寻求法律援助的意识较差，因而，除了要在监狱内广泛普及法律知识外，还要就法律援助的范围、程序、条件及其目的和意义进行重点讲解，使其对该项制度拥有全面的了解。此外，在以传统方式进行宣传的同时，还可以选择更加有效的途径，例如运用墙报、板报、巡回图片展、标语、开辟法律援助专栏等形式宣传《法律援助条例》，还可编印《监狱法律援助手册》，将在法律咨询中发现的监狱服刑人员最为关心的问题进行收集整理，并附上有关法律条文编写成册，分发给服刑人员，使之成为其法律援助申请的指南。

（三）建立以监狱公职律师为主，其他类别律师为补充的援助队伍

“从世界各国的法律援助实践看，如加拿大、荷兰、丹麦、英国等有着几百年法律援助历史的西方国家，无不采用了公职律师进行专职的法律援助模式。”由于常年在监狱工作的公职律师，更能深刻把握监狱对罪犯实施教育改造的工作机制，以及罪犯在服刑中的行为心理规律，因而，由他们对罪犯提供援助有利于促进监狱工作和罪犯改造，提高法律援助的效率。同时，在选拔监狱工作人员时，还可实行具有律师资格或法律职业资格者优先聘用制度，这样一来，便可使法律援助人力资源不足的问题得以解决，而法律援助队伍也会迅速得到充实与壮大。

（四）设立援助基金，落实法律援助的物质保障

任何社会活动均存在成本问题，没有物质保障的监狱法律援助工作亦难以开展。《法律援助条例》明确规定，法律援助经费应纳入地方财政预算，但根据司法部统计，2003年全国各地法律援助财政拨款额为1.52亿元，全国人均仅0.1元钱，平均每件法律援助案件国家支付的费用为60～70元人民币，与每个案件500元的办案补贴标准相去甚远。针对此种情形，笔者呼吁设立专门的监狱法律援助基金。该项基金可以由监狱和地方政府部门共同筹集，每年可从行政经费上提取一定比例的资金作为其主要来源，还可以通过开展公益活动，发动社会力量组织义演、义卖、社会募捐等方式筹集资金，以辅助法律援助事业。此外，对法律援助基金应实行专门列项、专人监督、专款专用制度，以确保其有限的资金能够用到实处，发挥其应有的效益。

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