国内外保障性住房研究述评

蔡琦

（广西大学商学院，广西 南宁 530004）

国内外保障性住房研究述评

蔡琦

（广西大学商学院，广西 南宁 530004）

当前我国中低收入者住房问题严重，如何保障其住房权益成为广大学者研究探讨的热点问题。本文全面梳理国外保障性住房的相关理论和实证研究成果，对国内保障性住房现状、问题和有效对策等一系列研究成果予以综述，以期能为保障性住房的后续研究有所作用。

保障性住房；住房问题；中低收入

一、引言

住房是居民重要的生活资料，是实现小康生活的必需品。但由于我国经济发展不平衡、法律体系不完备等诸多原因，现阶段还有大量居民为住房问题苦恼。为此，我国保障房制度建设正紧锣密鼓地展开，许多学者也对此进行了大量研究。鉴于我国保障房制度建设不断发展，综合分析前人研究成果并提出新的理解，对于改善民生、解决中低收入者住房问题有重要意义。

二、国外保障性住房相关研究

中低收入者住房问题也是国外广大学者的研究重点。发达国家保障房起步较早，已有大量全面、深入的研究成果，而发展中国家则依托自身情况，积极探索有效解决中低收入住房问题的具体措施。

（一）传统经济理论对保障性住房的阐述

旧福利经济学公平分配理论认为，国民收入不变的前提下，收入分配越均等，社会福利越大。新福利经济学出现后，以奥肯为代表的学者认为应当协调效率与公平的关系。住房是人类最重要的生活必需品，国家有责任和义务为中低收入群体提供基本的住房保障，加大对保障性住房的资金投入，实现住有所居，是维护社会公平与经济社会可持续发展的必然要求。

凯恩斯有效需求理论认为，当有效需求不足时，社会总供给和社会总需求难以自动实现均衡，就会产生市场失灵。当市场无法满足人人有房住这个目标时，政府介入调控市场就显得尤为必要。保障性住房建设需要耗费大量人力、物力、财力，但盈利性不高甚至没有，在私人投资不足的情况下，只有政府依靠公共投资弥补私人投资不足。保障性住房涉及人数多、范围广，也只有依靠政府才能实现信息对称。

公共物品理论认为，准公共物品是在消费方面有巨大外部性的物品，表现为一个人对准公共物品的消费会减少其他人对该物品的消费，并且只有按价付款者才能享受。保障性住房是一种准公共物品，具有拥挤效应。商品住宅价格上涨越快，中低收入群体对保障性住房需求越强烈。因此，政府需要投资保障性住房，为社会提供准公共物品。

住房过滤理论是斯维尼1970年创立的，描述住房在整个生命周期内的全部使用过程。在住房一、二级市场联动的背景下，高收入者为了追求更好的居住条件，放弃现有住房，购买新住房，而低收入者则继续使用遗留下来的住房。住房过滤的主体是住房，而不是不同收入阶层，过滤的根本原因是住房市场价值的变化。住房过滤理论从住房供求的结构性方面切入，为不同收入阶层提供不同结构的住房提供理论依据。

（二）近年国外学者对保障性住房的研究

1.后危机时代发达国家保障房研究。基于2008年金融危机视角，施瓦茨（Schwartz，2011）对比美国与英国住房保障体系。从应对危机的反应速度来看，英国模式的反应速度更快。从保障体系的持续发展角度来看，美国模式的持续发展能力较强。

为应对2007—2009年的全球金融危机，各国政府均开展经济刺激计划。英国较早对房地产开发商实行救助——政府购买开发商已完工或者部分完工的住宅作为社会公众住房。麦德度（Madeddu，2012）通过分析政府对开发商救助计划中的成功与失败案例，认为政府应吸收质量较好的住宅作为公共住房，同时注重协调与附近居民的关系。与此同时，澳大利亚政府提出了重点致力于公共住房建设的“国家建设经济刺激计划”，将大量资金投入公共住房建设。如明（Ruming，2013）以澳大利亚新南威尔士州为例，分析新南威尔士州如何在澳大利亚联邦政府的引导下制定公共住房建设时间表和预算表，探讨中央政府和地方政府在公共住房建设过程中的协调问题。

艾度（Appeaning Addo，2013）从定性和定量两方面分析研究美国大克拉克市5个低收入社区的家庭生活状况，研究发现，由于缺乏社会与资本优势，上述地区的居住条件、社会治安状况较差，并提出政府应促进私人企业和个人参与城市保障房建设的建议。研究认为在保障房建设、使用过程中，一方面需要减少低收入家庭的信贷负担，为保障房社区提供生活便利，另一方面要杜绝利用保障房谋利以及防止保障房滋生懒惰现象的问题。

2.发展中国家探索符合国情的保障房研究。由于受到城市化进程加快、人口增长、经济快速发展等因素的影响，发展中国家住房缺口不断增大，因此，发展中国家不少学者进行了大量保障房建设研究。

伊本（Ibem，2011）分析近年来被引入尼日利亚住房保障体系中的公私合作（PPP）方式，认为在此计划中中高收入者获益较多，低收入者住房问题依然严峻。政府应该在保证住房质量的基础上降低开发成本，建造低收入者能够接受的住房。

莫沙（Mosha，2012）以发展中国家博茨瓦纳为例分析低收入国家的住房问题，他认为由于城市化进程的快速发展使得发展中国家住房问题尖锐。虽然部分发展中国家为解决城市中低收入者住房问题出台了相应政策，但由于申请条件严格、程序繁多、耗时较长，使得优惠政策效果有限。政策的连续性问题，成为制约发展中国家保障房计划的另一大因素。克鲁格、鲁宾和托德（Klug、Rubin和Todes，2013）研究南非约翰内斯堡包容性住房计划时发现由于制度法律不完善、贫富差距大，住房计划通常由于受到居民抵制而面临困境。

弗伦奇和利兰（French和Lalande，2013）认为发展中国家进行保障房建设的同时要吸取发达国家的教训，合理规划，使用环保材料，建造绿色住房，减少对环境的破坏与污染，提高居住的舒适度。

三、国内保障性住房相关研究

（一）保障性住房内涵界定研究

社会保障性住房是我国城镇住宅建设中具有特殊性的一种住宅，通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房。易宪容认为，广义上保障性住房体系主要是指现代文明社会，现代政府有责任来保证每一个居民的基本居住权，但从狭义上，国内尚无明确界定。1999年出台的《城镇廉租住房管理办法》规定，城镇廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。廉租房第一个被纳入保障性住房的范畴。之后，经济适用房、公共租赁房也被纳入保障性住房的范畴。如今，在保障性住房名义下，不断地添加“限价房”、“棚户区改造房”，甚至“小产权房”、“定向安置房”、“安居商品房”、“两限商品房”等也挤进保障性住房的行列，使保障性住房概念淡化。任志强认为，保障性住房定义需明确，否则将倒回福利分房阶段。

马黎明（2009）从保障性住房产生的原因进行定义，保障性住房就是指政府为无法通过市场方式来解决住房问题的居民直接提供的最低保障水平以上的住房。仲崇喆（2012）认为，保障性住房是为实现社会公平，满足中低收入居民基本居住权，由政府出资建造或收购，以较低价格或租金向中低收入家庭出售或出租的住房。卢媛、刘黎明（2013）将保障性住房定义为政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。

就国内大部分学者而言，目前我国保障性住房主要可分为限价商品房、经济适用房、廉租房和公租房，保障房制度结构按照收入高低大体为“廉租房、公租房——经济适用房——限价房”模式。但也有小部分学者意见相左。例如巴曙松（2011）认为，经济适用房和限价房市场化性质浓厚，应将其排除在保障性住房的定义之外。张改平（2012）认为保障房一般由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。

（二）保障性住房相关问题研究

1.保障性住房融资问题研究。从资金来源上看，可将保障性住房建设资金分为中央补助、地方补助、企业个人筹集资金和金融机构资金四大类。经济较为发达地区企业及个人具有较强的经济实力，金融机构较发达，能够为保障性住房提供部分经济支持。而在经济欠发达地区，大多要靠中央和地方补助进行保障房建设。

高笛（2012）认为我国保障性住房尤其是公租房融资困难主要是因为地方财政支持力度不够大、金融机构积极性不高、资金市场化融资受困三方面原因。公租房融资困难是当前公租房发展进程缓慢的重要原因。

以何元斌、王雪青（2013）为代表的一部分学者认为当前我国保障房融资瓶颈的根本原因是我国累积了过多的中低收入群体住房需求。由于长期以来中低收入群体住房问题得不到解决，导致我国保障性住房建设资金需求量大。

众所周知，国外保障房建设的一个重要资金来源是廉租房、公租房的租金收益。而在我国当前，廉租房、公租房租金水平低、房源有限，利用租金收益反哺保障房建设的“滚雪球”机制尚未形成。另外，截至目前，我国商业银行用于廉租房建设的信贷投放尚未纳入授信计划启动范围，这也是导致保障房融资困难的直接原因之一。

2.住房公积金制度研究。李远舟、董意凤（2011）认为我国现阶段住房公积金制度中委托代理问题突出，在“公积金缴存者——政府——公积金管理中心——商业银行”这样的委托代理链条下，上一环节的代理人是下一环节的委托人，容易造成住房公积金制度偏离设计初衷，导致“济富不济贫”现象发生。姜学军、葛婷婷（2012）则从住房公积金制度规定角度分析住房公积金“济富不济贫”现象的发生，认为在我国居民收入差距绝对值不断扩大的背景下，住房公积金制度中配比缴存、缴存免税、低存低贷、贷款以余额倍数计算等原则和普惠措施容易造成贫富差距拉大。同时，目前我国住房公积金使用率和运用率较低，沉淀资金较多，无法为保障性住房建设提供应有的资金支持。

薛燕（2011）分析目前我国住房公积金缴存情况发现，住房公积金缴存单位主要集中在行政事业单位和国有企业等，民营企业和私营企业等非公有制企业缴存较少，部分企业甚至存在恶意欠缴的行为。住房公积金管理中心面对恶意欠缴的行为往往一筹莫展，申请法院强制执行往往成本高、周期长、效率低，最后大多不了了之，中低收入者住房公积金缴存得不到切实保障。

此外不少学者关注农民工住房公积金问题。随着我国城市化进程的不断加快，城市农民工人数不断增加。他们积极参与城市建设，但却因为户籍等体制原因无法缴纳住房公积金，住房困难得不到解决。郑小晴、胡章林（2008）认为目前城市农民工大多是无资金、无学历、无技术的“三无农民”，被企业聘用时，不了解自己应有的权利。更多的情况是，由于农民工人力资源市场是买方市场，农民工处于弱势地位，许多用人单位不与农民工签订劳务用工合同，使得农民工丧失享受住房公积金的机会。

3.法律规章问题研究。施琳琳（2008）认为由于长期实行依靠“土地财政”的土地出让金和房地产税费，我国部分地方政府对保障性住房建设缺乏积极性，对中央房地产调控政策实施力度有限。邵永凤（2010）从我国现有制度的角度分析保障性住房尤其是经济适用房发展存在的问题。长期以来，我国住房体制改革是“摸着石头过河”，经济适用房自出台以来一直面临“僧多粥少”的问题，导致经济适用房分配上的不公平现象出现，滋生腐败行为，引发社会矛盾。韦祖焜（2011）认为我国目前保障性住房建设的法规滞后，主要表现在现行政策大多以规范性文件形式发布，细则、通知、规定等虽有一定法律效力，但未真正形成法律制度约束。徐琴（2013）则从城市居民权利角度讨论影响我国保障性住房发展的障碍。现阶段我国城市居民“同城不同权”，居民的各项民生权利与房屋产权相捆绑，导致中低收入民众宁愿降低生活质量放弃租房，一辈子做“房奴”也要买一套房，最典型的就是教育资源的使用，也是造成学区房房价居高不下的原因。

（三）完善我国保障性住房的具体对策研究

1.财政资源配置视角。中央和地方财政资源必须有效安排，并且加强与其他部门之间的协调、配合与兼容，将财政资源运用到最为需要之处。葛欣荣（2011）建议，地方政府应提高土地出让收益用于保障房建设的比例。我国部分地区已经开始实行此类政策，如吉林省规定不低于20%的土地出让收益用于保障房建设，重庆市规定需保障5%的土地毛收入用于保障房建设，截至目前，上述地区政策均取得不错的效果。肖建武（2012）认为我国养老基金具有来源稳定、周期长、结余资金数量巨大的特点，同时我国养老基金面临资金贬值缩水的巨大压力，因此可吸纳养老基金投资于保障房建设。但目前养老基金投资保障房建设并无相关规章可循，因此建议出台养老基金投资保障房的相关规定，既做到养老基金增值保障，又解决保障房建设资金不足问题。吴敬琏（2013）认为应加快国有经济体制改革，实现国有资本有进有退，同时构建地方政府出售国有股股权平台，将获取资金用于保障房投资建设。

2.政策性住房金融视角。李琨（2009）认为我国构建政策性住房金融体系应具备两个基本功能：一是有利于政府对房贷和住房市场情况的全面掌控，以此实施相应政策防范住房金融风险；二是有利于政府运用财政金融手段调节不同收入社会群体的住房需求，使中低收入者有屋可居，抑制高收入者住房需求，促进全社会的住房公平。

方亦凡、董意凤（2009）通过分析我国中低收入者住房运作机理，认为明确我国政策性住房金融机构的功能定位是建立完善我国政策性住房金融体系关键的第一步。我国政策性住房金融体系应区分多个层次。首先，可新设国家住房发展银行统筹住房政策性金融，主要职能为投入资金扩大住房资金供给量，重点扶持中低收入者，实现住房公平分配。其次，加强住房公积金管理中心市场化运作，对中低收入者则采取优惠的存贷利率，在提高整体参与率的情况下向中低收入群体倾斜。再次，建设城市住房合作社，针对不同城市发展状况建立相对应的住房金融支持，加强住房政策信息交流沟通，为中低收入者提供贷款担保。最后，参照德国模式发展住房储蓄银行，对于本行储户实行优惠存贷利率，降低由信息不对称带来的住房金融风险。

张宇、刘洪玉（2008）分析了美国住房金融体系以及次贷危机的影响，认为我国发展住房金融尤其是公共住房金融时要注重房地产金融风险，我国目前缺乏分散住房抵押贷款信用风险和市场风险的二级市场，政策性住房金融体系长期持续高效率运作离不开政府监管。

3.金融市场视角。闫芳、周中明和赵希林（2011）认为金融创新是推动保障性住房建设的重要措施。保障房建设金融创新的落脚点主要体现在创新融资模式、拓宽融资渠道、搭建融资平台、完善配套政策，其中天津市通过金融创新吸引了大量金融机构参与保障房项目建设，取得了重大成绩。

张玉梅、王子柱和王青（2011）建议利用债权融资方式支持保障房建设。他们基于保障房建设的特点，建议发行中长期固定利率债券，既能维持保障房建设现金流稳定，又能锁定融资成本。同时以政府信誉为担保，可满足中低风险投资者的风险偏好，市场前景看好。2011年6月，发改委发布《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》，地方政府和企业发行债券融资已有规可循。

然而部分学者对债券融资支持保障房建设存有异议。主要原因是，目前我国M2投放量过大，地方政府负债率过高，若再进行债券融资，在目前CPI居高的情况下容易造成通货膨胀预期，影响经济正常运行。我国关于特定目的债券融资监管法律不健全，资金核查渠道基本上空白，地方政府资金运作效率不高都是制约我国债券融资支持保障房建设的重要原因。

王剑超（2012）主张引进保险资金投资保障房建设。保障性住房的投资期限较长，与寿险资金周期较长的特点相匹配，可以有效实现对接。同时保障房建设有政府出面担保，可有效降低保险资金投资风险。从现实情况来看，将保险资金引入保障房建设得到了较快推进，成为保障房融资建设的典范。孙哲峰（2012）从资本化、信托化、证券化角度分析利用金融市场创新保障房融资的路径，主张以“政府主导产业基金+商业信托计划”实现保障房开发融资。在此过程中，组建保障房建设项目权益信托，吸纳社会资金，解决资产有限的施工单位缺乏抵押物、贷款困难的问题。同时，采取以利补息，主要方式为“将建设总包单位对开发商的利润折扣（让利）补贴给信托计划的利息支出”。这种做法的好处在于可以降低融资成本，在吸纳社会资金参与保障房建设的同时不降低保障房项目的利润。

保障房金融创新还需积极吸取国外经验。目前国外将反向抵押贷款与保障性住房相结合，前期签订反向抵押贷款协议，确保老人晚年生活资金充裕，后期收取老人住房作为保障性住房使用，一方面解决居民养老问题，另一方面提供保障性住房房源。

4.公积金制度视角。公积金制度在我国的发展已形成较为规范的模式，健全完善公积金制度对于支撑保障房建设作用良多。周威、叶剑平（2009）建议应设立住房公积金制度与政策性住房供给制度双向联动机制，引入“住房保障”职能，确立住房公积金缴存与政府住房保障之间的对等关系，明确住房公积金制度的基础。

徐进（2011）认为住房公积金投资建设公租房意义重大。住房公积金实行强制储蓄、定向使用、存贷挂钩政策，造成越是高收入者越有机会受益，中低收入者长期“低存不贷”，无法享受公积金贷款的利率优惠，不能进行购房消费提取，互助作用难以体现。而住房公积金投资建设公租房，由于土地通常是政府无偿划拨，税费相应减免，建设成本大大低于市场价格。相对于银行低息存款，住房公积金投资公租房既可获取租金收益，加上房屋产权价值看涨，住房公积金可以实现较好的保值增值，同时也可以解决我国保障性住房建设资金不足问题，一举两得。赵秀梅（2011）认为应强化住房公积金运行管理，通过审计、财政、建设、监察以及司法等部门进行监督，制定住房公积金营运流程与操作规范，对住房公积金管理不当的行为追究相关部门、人员的责任。周雯琚、袁志忠（2012）从博弈论角度进行可行性分析发现，住房公积金应拓宽投资渠道，增加公积金增值收益，使广大缴存职工获得更多的回报。

（四）区域性保障性住房探索性实践研究

黄静、胡昊和屠梅曾（2009）运用江苏常州市数据分析我国住房公积金制度的公平性，认为我国住房公积金存在因覆盖率低而导致制度内机会不公的问题，因覆盖面较窄导致制度外机会不公，因住房公积金用途单一和使用受限造成规则不公，从而引发住房结果不公。田浩（2010）分析天津市中低收入者住房公积金缴存状况时发现，大约有88万住房公积金缴存者月收入低于2000元，大多数没有购房能力，但社会又不能为其提供相对稳定的住房来源，尤其是工作的中低收入者，一方面中低收入者住房公积金闲置，另一方面需要承担高额租金。王西枘、汪梦（2010）以成都市为例分析住房公积金制度的管理绩效发现，成都市住房公积金委托管理弊端突出，住房公积金管理中心无法替代银行在管理过程中的金融职能，不能真正意义上满足住房公积金缴存者的需求。曾珍（2010）分析重庆市公租房状况时发现，重庆破除申请公租房的本地城市户口限制，并且在建设规模和建设位置上给予租房者便利，不同收入群体混合居住，有效打破可能由政策引发的人为隔离而造成的贫民窟与社会治安混乱的现象。杨运春（2011）介绍了湖北省黄石市政府如何搭建住房保障投融资平台的经验。他认为，保障性住房建设应以创新的运行机制为动力，保障房投资建设与城市棚户区改造、危旧房改造、城中村改造相结合，吸引企业、社会和个人参与投资保障房建设。2009年末，河南新乡市率先试水廉租房租售并举制度。卫素娟（2011）认为短期内这一政策或许存在争议，但从长远看，廉租房租售并举是一种有益的探索，一方面可以回笼保障房建设资金，另一方面可以更好地实现城镇居民“住有所居”。

综上所述，我国现行体制对保障性住房界定不清晰，规范不明确，法律不完善，使得保障性住房的发展受限。有效破除制度障碍，完善我国保障性住房，仍将是广大学者不懈研究的重大课题。

[1]马黎明.住房保障的内涵及相关理论探析[J].中共济南市委党校学报，2009，（4）.

[2]仲崇喆.社会保障视野下的保障房制度的法律构建[J].经济研究导刊，2012，（8）.

[3]巴曙松.保障房制度基本框架亟待明确[J].资本市场，2011，（11）.

[4]高笛.公共租赁房融资难问题的思考[J].西南金融，2012，（5）.

[5]周威，叶剑平.住房公积金制度及其改革方案建议[J].江西社会科学，2009，（4）.

[6]周雯琚，袁志忠.拓宽中国住房公积金投资渠道的博弈分析[J].经济与管理，2012，（2）.

（责任编辑 刘西顺；校对 XQ，XS）

Currently，the housing problem faced by the low-andmiddle income class is very serious.How to protect their housing rights has become a hot issue formany scholars to study.This paper thoroughly reviews the relevant theoriesand empirical research resultson affordable housing in other countries，and reviewsa seriesof research results on the statusquo，problems and effective strategies of the domestic affordable housing，so as to provide reference for the follow ing research on affordablehousing.

affordable housing，housing problem，low andmiddle income class

F830

A

1674-2265（2014）01-0019-05

2013-12-15

蔡琦，女，广西南宁人，广西大学商学院金融学院，研究方向为房地产金融。