我国地方政府债券的风险管理及法律规制研究

韩伟丽

（中央财经大学 法学院，北京 100081）

我国地方政府债券的风险管理及法律规制研究

韩伟丽

（中央财经大学 法学院，北京 100081）

随着改革的推进以及新型城镇化建设的需要，地方政府日益加重的财政负担使得地方政府债务问题凸显。尽管学者们提出通过发行地方政府债券来解决地方债务，但是由于我国地方政府债券相关法律法规的缺失、风险监管不健全导致该制度存在法律风险、信用风险、偿债风险等诸多问题。因此，需要设计一套完善的地方政府债券风险管理和法律规范制度。

地方政府债券；风险管理；法律规制

一、地方公债制度在我国的探索

地方公债制度在我国并不陌生，只不过在不同的历史时期，不同的时代背景下，对它的认识存在一定差别。新中国成立之初，为恢复国民经济、筹措生产建设资金而允许地方政府发行债券，如东北人民政府发行的“东北生产建设折实公债”。1959年，中央允许省、自治区、直辖市在必要时发行地方建设公债。但1985年，为抑制地方政府的投资冲动，决定暂停发行地方债。此后，《预算法》第28条对地方公债的发行作出法律上的限制，明确指出“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。随着社会发展，该规定受到了现实冲击，实践中出现了应对该限制的一系列举措。如：为应对1997年亚洲金融危机，1998年中央政府通过发行国债并转贷给地方政府的方式，用于地方建设和应对危机；2008年底，面对金融危机的影响，国务院批准由财政部代发2000亿元地方政府债券，但要列入省级预算。2010年至2012年连续三年由财政部代发地方政府债券来减轻地方政府财政压力。突破最大的是，2011年下半年，国务院批准在地方财政实力较强的上海市、浙江省、广东省、深圳市等四地启动地方政府自行发债试点。2013年试点省市又进一步扩大，江苏、山东两省纳入试点中。地方政府的发债方式由2009年的“中央政府代理发债”到2011年的“地方政府自行发债试点”，表明我国在探索地方公债制度的道路上又迈出了一大步。

自行发债实行两年来，试点地区都实现了成功发债，我国在地方公债制度探索上开启良好开端。但是，“自行发债”在发债规模、资金用途、本息偿还等方面需要由中央统一分配和实施，而真正意义上的地方公债即地方政府在法律允许的范围内能自主决定发债规模、资金用途等。鉴于目前我国相关制度的不健全，“自行发债试点”是我们渐进实现地方自主发行公债的必经阶段。为确保此次试点改革顺利进行，需要我们厘清地方政府债券发行中的各种风险并提出相应的风险防范对策。

二、我国发行地方政府债券存在的风险

1.法律风险

地方公债制度必须基于法制化之上。法律是理性设计的产物，地方公债制度经过立法过程，其制度设计中的不合理能最大限度地被排除。有学者从地方债具有公债属性，应当适用公法原理进行调整的角度出发认为地方债必须以宪法规范为基础。[1]目前我国存在的地方政府各种举债方式，由于缺乏宪法和法律依据，不但形式上不具合法性，实质上也对私人财产权构成巨大威胁。

我国现行法律框架中能够为地方政府发行债券提供合法依据的只是一些规范性法律文件。《预算法》规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。可见禁止发行地方政府债券的例外情形是法律和国务院另有规定。而如果将《试点办法》等规范性文件作为允许地方发行债券的依据，其效力层级未免有点低，且政策性强，缺少稳定性，容易侵犯公民的私人财产权。地方公债作为一项重要的财政制度，需要完善的法律体系予以调整，而宪法和法律依据上的缺失导致地方公债在我国的发行不具备完全的合法性。

2.偿债风险

（1）地方债务规模基数大

近年来，地方政府债务规模增长较快，根据国家审计署发布的数据，2012年底36个地区政府债务余额已接近3.85万亿元，比2010年增长了12.94%，有4个省和8个省会城市本级增长率超过20%。按照增速推算，2012年底，地方债总额为12.08万亿元，这看起来似乎并不多，仅占2011年全国GDP的23%。但是，地方债本来就是一笔糊涂账，很多隐性债务难以估算，实际地方政府负债规模应该远超过官方数据。

（2）偿债来源不稳定

由于地方政府债券主要投资于收益水平较低、回收期长的基础设施和公共事业建设，这些项目效益低下，投资收益往往难以偿还债务本息。自1994年分税制改革以来，地方政府一直深陷财政困境，“营改增”后地方政府的收入来源又缩减了。在财政困难的背景下发行地方债券，可能会无人购买，即使有人购买，地方政府也可能面临着还本付息的风险。地方政府无法偿还债务时，往往举新还旧。审计署2013年抽查的36个地方政府中，5个省会城市本级政府2012年借新还旧律超过20%，最高达38.01%。借新还旧，就像滚雪球一样，偿债压力会越来越大。[2]

3.信用风险

地方公债是以政府信用作担保的。在地方债务问题上，政府违约问题并不鲜见。据统计，2012年政府负有担保责任的债务和其他相关债务的逾期债务率分别为0.59%和0.75%，分别比2010年上升了0.16和0.48个百分点。[3]地方财政信息不透明，投资者处于信息劣势地位，无法判断政府债券的质量如何，也不清楚地方政府债务规模有多少，出于对人民政府的信任，可能会购买这种风险较小于股票、收益大于国债的“银边证券”。在当前地方政府债务偿债压力大的形势下，如果到期不能偿还本息，必然会降低政府信用，地方公债的继续发行便会遇到阻碍。另外，地方公债的去向不透明，会影响资金的利用率。虽然按法律规定，地方政府债务资金要用于公益性项目建设，但是缺少有效的监督制约和严厉的责任追究，仍然存在一些地方政府挪用债务资金进行违规建设，如投向资本市场或房地产市场，修建楼堂馆所，投向高耗能、高污染、产能过剩项目，低水平重复建设项目。这样一来，政府信用也会大大降低。

4.影响中央的宏观调控

有观点认为发行地方公债可能会影响国债宏观调控功能的实现。公债市场上同时存在国债和地方公债时，市场更多投资于地方公债则不免会分流国债的购买，影响中央宏观调控的效果。这便是地方公债的“溢出效应”。[4]地方公债的发行一定程度上会加大不同地区政府间的财力差距。地方公债作为债券市场的一种产品，必然要遵循市场竞争规律。在市场化选择下，经济发展水平较高且信用好的地方政府债券会受到投资者的热捧，而经济发展比较落后负债水平较高的地方政府债券则会遭到冷落。[5]这在一定程度上加大了不同地区政府间的财力差距，进而加剧了地区间经济发展的不平衡。而且，市场化下，可能会存在争夺债券收入的恶性竞争，这将影响中央宏观调控措施的实施。

三、对地方政府债券的风险监管

1.中央加强对地方举债权统一管理

中央加强对地方举债权统一管理，是防范地方债务风险的首要前提。地方政府发行公债一般应受中央政府监督，以免导致财政破产。[6]从各国情况来看，总体上都尊重地方自主性，同时又加以一定程度的法律控制。结合我国国情，可以采取以下举措：首先，为实现地方自主权，地方政府是否举债以及举债额度、用途、利息等问题，应由省级人大批准决定，除具备法定事由中央不得改变或撤销，且中央的变权和撤销权应由全国人大及其常委会行使。其次，中央对地方政府举债草案进行法律监督。具体体现为国务院对地方举债草案的监督权、质询权、建议权、否决权。如果地方政府对国务院的否决不服，经本级人大常委会2/3以上多数同意，并向全国人大及其常委会提出申诉，全国人大及其常委会经1/2以上多数通过，可以撤销国务院的否决决定，此时地方政府有权将草案交本级人民代表大会进行表决。[1]

2.建立和完善地方政府债券的法律体系

针对当前地方政府自行发债合法性不足的问题，坚持法律先行，为地方公债的发行提供合法性支撑。首先是修订《预算法》，该法第28条已经成为阻碍现行条件下地方政府发行公债的法律障碍。当前中国经济正处于转轨时期，各种体制问题已经显露，试点地方政府已成功发债，即使新修改的预算法草案仍规定地方不得自行发债，其法律意义也不大，与其形同虚设，不如认可地方政府自主发债，顺应实践发展需要。其次，从长远考虑应建立发行地方政府债券的专项法律，确保地方政府发行公债有法可依。随着财政体制改革的深入和相应条件的成熟，应尽快考虑制定《地方公债法》，对地方公债的发行、承销、担保、登记与托管、信息披露以及罚则作出相应的规定，使地方公债的发行运作有法可依。同时，修改《证券法》等相关法律，补充对地方政府债券的发行、上市交易、信息披露等问题，完善我国地方公债制度的法律体系。

3.硬预算约束制度的建立

我国地方政府目前存在大量隐性债务，它们不被纳入地方财政预算，这正是地方政府债务不透明、肆意扩大的一个重要原因。美国的硬预算约束在解决这一问题上可以为我们提供借鉴。美国法律规定预算必须平衡，具体包括每个财年的期初和期末都要保持预算平衡；预算平衡的法律层次要上升到宪法层面，如要打赤字必须由立法机构绝大多数（如2/3）表决通过；要有政治上独立的法院或监管机构监督政府执行预算平衡规定等方面。[7]我国预算法虽然也规定预算平衡，但是预算约束相对软化，各个环节都不够细致、透明，预算监督缺失。将来在对我国地方公债的管理中，我们首先要贯彻预算完整性原则，将地方公债纳入预算审批范围。其次，我们要建立预算实质审查制度，赋予人大预算修正权，人大代表不仅有权对预算草案提出质询、建议，对于其中不合理的内容还有权主动提出修正案。

4.完善分税制改革

统观世界各国的地方公债制度，都是建立在地方政府独立的财权和规范的财政体制基础之上。我国自1994年实行分税制改革以来，在提高中央宏观调控能力和财政能力的同时，也造成了中央与地方之间事权和财权的不对称，地方政府面临越来越多的公共支出，却无财力保证，如果发行公债，会加重偿债风险。

允许地方发行公债，首先应深化分税制改革。第一，通过法律明确界定中央与地方的财权与事权。借鉴发达国家经验，应在宪法和法律中明确规定各级地方政府的事权范围，严格遵循受益范围原则和效率原则以明确各级地方政府的职能和支出范围。第二，扩大地方政府的财权范围。适当提高地方在共享税方面比例，地方主体税种在法律中明确列出。另外，加大政府间的转移支付。科学设置一般性转移支付和专项转移支付的比重，逐步建立起以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅的结构体系。[8]对一般性转移支付要严格预算审查监督和执行监督，对于专项转移支付，应当建立项目执行报告制度，检查专项转移支付资金是否完全得到落实。通过转移支付制度的完善可以促进区域间的财政均衡，减轻地方公债发行造成的地区差距拉大。

四、地方政府债券的法律制度设计

结合当前地方政府自行发债试点办法以及发行地方公债可能存在的风险，制定一部专门法律来规范地方公债制度是我们需要重点考虑的。具体应围绕地方公债的发行、流通、使用、偿还、监管、法律责任等几个环节来设计。

1.举债主体

根据“一级预算、一级财政”原则，各级地方政府都应具有发债权。从世界范围来看，美国的州、县、市和其他地方政府，大部分有权发行地方公债；日本也规定都、道、府、县和市、町、村也都有权发行地方公债。[9]156我国作为单一制国家，地域辽阔，人口众多，地方管理难度大。考虑到我国目前地方债务状况混乱，且相关法律制度不完善，举债权不宜一放到底，可以先保留在省一级政府，待条件成熟后再适当下移。省级政府的信誉仅次于中央政府，从财政收入情况看，也完全能承担起作为发债主体应该承担的责任。在此基础上，再设定具体发债主体的资格准入条件，例如，地方经常性预算至少三年没有出现财政赤字，有良好的资信度，不存在拖欠债务且累计债务小于一定比例等。

2.债券利率的确定

市场经济体制下，地方公债利率的确定应坚持市场化的导向。主要考虑以下几个要素：一是同期银行存款利率。在我国银行储蓄几乎没有风险，地方公债的利率应略高于同期银行存款利率，否则难以发行。二是同期国债利率。一般来说，国债信誉度高于地方公债，地方公债的风险要大于国债，根据风险与收益成正比，地方公债的利率理应高于国债利率。三是地方财政的宽裕程度和公债投资项目的收益情况。如果地方财政一直处于拮据状态，则利率不应定得太高。四是适当考虑通货膨胀。[10]42短期公债可以实现固定的利率，而中长期公债并不适合实行固定利率，应随着物价的浮动有所变化，以减少发行公债的风险，增加投资者信心。

3.资金用途

在试点自行发债的地方已对此作出有益尝试。浙江省泰顺县在加强地方政府债券资金管理中，提出要把好用途关，明确政府性债券资金重点用于中央投资项目配套，以及保障性安居工程、农村卫生教育等社会事业建设项目，优先用于在建项目，严格控制用于新上项目；严格按照专款专用制度使用地方政府债券资金，对资金进行专户管理，实行单独核算，封闭运作。我国发行地方债主要是为了解决由于公共建设支出增加所带来的地方财政压力，因而它只能用于公共建设的需要。在今后的法律制定中，应以列举方式明确规定地方公债的适用范围，在法律规定的用途中，具体用途应以本级人大同意的范围为限，如需改变用途应经本级人大或常委会批准，且改变后的用途不得违反法律规定。

4.偿债准备金

偿债准备金制度的设计可以借鉴国外经验。例如，美国州及州以下地方政府设立了偿债准备金制度。偿债准备金的数额可能与每年所需偿还本息总额相等，可能为每年偿付本息总额的120%，也可能是发行价值的10%。随着债券逐渐被分期偿还，偿债准备金的相对规模也会减小。偿债准备金通常来源于发行溢价收入、发债人提供的资本贡献以及投资项目收益或信用证收益。偿债准备金仅限投资于低风险的联邦政府支持债券，并且所投资的债券期限不能长于偿债剩余期限。[9]94鉴于此，我们可以规定地方各级政府部门通过年度预算安排、财政结余调剂以及债务投资项目收益按一定比例划转等途径，建立财政偿债基金，缴存至专门的偿债基金账户，由专门机构管理，专项用于地方政府公债的偿还。

5.地方公债的监管

（1）信息披露制度。信息披露制度是对证券市场监管的重要法律制度。美国要求地方政府必须定期公布债务状况，以便投资者及时了解地方政府财务状况和债券的收益率。[9]95市政债券存续期内对于城市财政发生的任何重大变化，市政当局都必须及时进行信息披露。我国《政府信息公开条例》对政府的预算信息、财政信息公开作了原则性规定，《地方公债法》可以在此基础上进一步具体化，具体到地方公债发行的目的、发行数量、方式和类型、发行者的债务余额、还本付息的方式及资金来源等各个方面，便于投资者进行监督。

（2）信用评级制度。地方公债以政府信用作担保，在债券市场中唯有高信用的债券才会受到投资者的青睐。投资者由于信息弱势，很难准确了解政府债券的信用如何，难以作出合理投资。引入信用评级制度能有效利用市场竞争机制来促使地方政府提高债券质量。美国在此方面的做法已相当成熟。美国地方政府要发行债券必须同时在两个信用评级机构进行评级。评级机构每次评级后，其名字、诚信度、评级结果会立刻被公布，接受公众投资者监督。所以美国“评级贿买”的现象很少见，对评级机构来说，声誉是最重要的。对比我国信用评级机构缺乏独立性的情况，我们需要加强对信用评级的市场管理，采取招投标方式选出独立、信用好的评级机构。

6.责任追究

“权利—义务—责任”是一个完整的逻辑体系，违反法律义务必定要承担法律责任是法律的内在要求。要规范地方政府的举债行为，关键在于健全责任机制。首先，地方公债具有公法属性。地方政府作为地方公债的发债主体，其发行债券的权力属于公权力的行使，其发债行为属于具体行政行为，应承担的法律责任主要有行政法责任和刑法责任。我们可以借鉴“双罚制”的原理，对政府及其相关部门的一般违法行为要追究其行政责任，对主管人员和直接责任人也要追究其行政责任，严重的要追究刑事责任。[11]其次，对于投资者遭受的损失应该通过国家赔偿责任予以救济。再次，对于债券发行中的债券承销商、债券中介机构、信用评级机构等民事主体的违法行为可能要追究其民事责任。最后，在将来出台具体法律法规时，可以采取“概括加列举的方式”对归责原则、违法行为、责任主体、责任承担方式等作出明确具体的规定。 [参考文献]

[1]王世涛，汤喆峰.中国地方债的宪政机理与法律规制[J].华东政法大学学报，2013，（2）.

[2]地方债的危险在哪里[EB/OL].http：//business.sohu.com/s2013/picture-talk-84/

[3]中国地方债的五大风险在积聚[EB/OL].http：//stock.sohu.com/s2013/localdebt/index.shtml

[4]刘剑文.地方政府发债权的现实可能性[J].法学，2012，（10）.

[5]常飞.地方公债：风险防范与制度完善——基于对上海、浙江等地自行发债的考察[J].福建论坛（人文社会科学版），2012，（5）.

[6]葛克昌.国家学与国家法[M].台北：月旦出版社，1996.

[7]财政部预算司课题组.美国地方政府债务危机处理[J].经济研究参考，2009，（43）.

[8]谢旭人.坚定不移深化财税体制改革[J].求是，2010，（7）.

[9]李萍.地方政府债务管理：国际比较与借鉴[M].北京：中国财政经济出版社，2009.

[10]李新.论地方政府发行公债的问题与法律规制初探[D].南京：南京师范大学，2012.

[11]霍敬裕.我国地方政府举债行为法治化研究[J].学术界，2010，（1）.

[责任编辑：董建军]

D912.2

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1674-3288（2014）04-0091-04

2014-06-20

韩伟丽（1990-），女，山东潍坊人，中央财经大学法学院经济法专业硕士研究生，研究方向：财税法。