从中非农业合作看维护国家粮食安全

外交部国际经济司 高 伟

国务院发展研究中心 孟 春

农业部规划司 赵彩云

国家安全关乎国家盛衰兴亡、人民安居乐业，不可忽视。习近平总书记强调:中国是一个大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误。国家粮食安全，是关系国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题，粮食产业尽管比较效益很低，却是保障国家安全的首要筹码。维护国家粮食安全既要立足国内现实，又要适应经济全球化新形势，推进对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合。从中非农业合作的实践，我们可以更好地理解这其中的深刻含义。

一、调研体会

笔者曾经到过几个非洲的中国农场调研，其中的莫桑比克湖北农场给我们留下了深刻印象。

1.中莫关系传统友好，合作基础较好。中华人民共和国与莫桑比克共和国于1975年6月25日建交。建交以来，两国关系发展顺利。中方共承担了经济住房、国家体育场等23个成套项目、农业技术示范中心等18个技术合作项目、3个考察项目。2012年，中莫双边贸易额为13.4亿美元，同比增长40.4%，其中中方出口9.4亿美元，进口4亿美元，同比分别增长34.4%和56.6%。在莫桑比克首都马普托有条毛泽东大道。当年，莫桑比克人民解放军崇拜毛主席，学习毛主席著作。解放阵线是莫桑比克第一大党，追求建立科学社会主义。

2.农业是莫桑比克国民经济的支柱和人民收入来源的主要渠道，但粮食危机严重，不能自给。根据世界银行公布的数据，2010年，农业生产总值达26.47亿美元，占GDP的31.85%，年增长率8.48%。全国80%左右的农村家庭收入来自农业，约有70%左右人口的经济来源主要依赖农业。①依赖农业生产作为主要经济来源的人口比重数据引自《2011-2019年农业发展战略规划》，有其他数据来源提到的是80%，应以最新普查数据为主。但总体看粮食消费不能自给，需从国外进口部分粮食来满足国内消费的需要。2010～2011年度，莫桑比克全国谷物总需求量385.2万吨，进口需求量达91.9万吨，其中，玉米、稻米和小麦进口需求分别约17.3万吨、38.6万吨和36万吨，缺口很大，所以莫桑比克希望同中国合作、向中国学习。

3.中国湖北农场在莫桑比克开发农业具备资源、技术、资金、政策等多方面优势，与当地实现了互补，发展前景较好。湖北农场坐落在马普托往北200公里的加扎省。该农场是湖北省襄阳市襄州区万宝粮油公司在莫桑比克开发的友谊农场。农业投资莫桑比克土地使用费每年每公顷0.25～1美元，使用期限50年，到期可续延50年。2011年6月，万宝承接友谊农场土地开发和种植等项目，租了2万公顷土地，50年的土地使用权，土地是黑土，很肥沃，撒个稻种粗放经营，亩产就近千斤。我国黑龙江和吉林，那里的黑土地退化严重，原来60～70厘米，现在还有20厘米，有些已丧失农业生产能力，与莫桑比克的没法比。

到2011年年底，万宝就完成了5000亩样板田的开发建设，样板田的单产是550公斤/亩，创造了非洲奇迹。莫桑比克总统格布扎很高兴，吃上自己国家生产的大米，他说:“如果能搞10个中国农场，莫桑比克的粮食问题就解决了。”他特意将万宝生产的大米命名为“好味道”。莫桑比克政府决定将另外10万亩土地并入加扎友谊农场连片开发。

我国农民专业水平高，到了非洲，都是农业技术专家。农场进口了很多拖拉机、收割机等大型农机具，都是国内生产的。中国农业规模化经营的能力不弱，只是缺少施展手脚的地盘!听老乡说，这些农机具在国内还是落后的，生产能力也过剩了，但在非洲有市场。我国对农机具补贴高，合作组织舍得投入，非洲国家做不到。在非洲的部分中国农场也面临一些困难，比如农机具维修，当地连个螺母都不能生产，维修零件要从国内进口。农场越搞越成功，就开始制定规划，搞基建、修路、建仓库、盖房子，还建大米生产线。这些都需要从国内进口，仅各类机械就几百台套，全部用集装箱海运，很多生活用品也从中国运。这是很大的市场需求。

农场雇佣当地农民打工，经常向当地农户赠送大米和红酒，当地居民高兴。我们在湖北农场吃饭，感觉那里的米饭和国内不一样，口感松不好吃。老乡告诉我们:这种大米在当地受欢迎，运回中国没市场，最好卖给当地，当地政府也高兴。我们在非洲开发农业，生产的粮食即便运不回来，都卖给非洲，就能大大降低非洲的粮食进口量，拉低国际粮食市场的需求和价格，这本身就是一种贡献，更是一种粮食安全战略。

万宝在非洲发展，金融发挥了很大助推作用。2012年，国开行湖北分行向万宝非洲公司发放了2000万美元的贷款，解决了万宝的资金瓶颈，在莫桑累计带动投资5000万美元。一年多时间，万宝非洲的经营规模就从800亩发展到10万亩。国开行金融扶持万宝的做法值得总结。金融服务实体经济不能光盯着国内，还要服务“走出去”。随着中国发展，农业“走出去”的规模将越来越大，潜力无限。

二、非洲农业开发潜力巨大

1.地理位置和区位优势明显。非洲大陆地处南纬35°和北纬37°之间，赤道横贯中央，75%的土地处于南、北回归线以内，热带和亚热带气候占绝对优势，年平均温度在20℃以上。非洲南部地区全年平均日照时数为2400～3200小时，非常适合多种农作物生长。森林覆盖率为21%，草场约9亿公顷。坐在小飞机上看那些野生动物园，一望无际，郁郁葱葱，很壮观。

2.农业资源丰富，开发潜力很大。非洲拥有世界上最多的尚未开垦的土地，可耕地为8亿多公顷，已耕地为2亿多公顷，尚有75%的耕地未开垦。比如苏丹分裂前，拥有的土地和中国差不多;分裂后，南苏丹分走了3/4的石油储备和1/3的收入，所以苏丹高度重视农业，希望实现国家的“绿色振兴”。在非洲已耕地中，还有大量的闲置，实际利用的土地只占1/4。即使不增加单产，仅仅通过提高可耕地的利用率，就能缓解非洲的粮食紧张局面。此外，非洲的农业种质资源也极其丰富。世界上几乎所有的粮食、蔬菜、果树都可以在非洲种植。绝大部分地区可一年两熟或三熟。

3.水系资源丰富，渔业发展潜力大。非洲河流众多、农田灌溉水源丰富，拥有尼罗河、刚果河、尼日尔河、赞比西河等，水量充沛，但目前开发有限。非洲海岸线3万多公里，海域辽阔，渔业资源丰富。非洲人不喜欢吃海鲜，所以海鲜很便宜。我们在坦桑尼亚的一个中餐馆吃饭，一盘普通蔬菜折合人民币80元，一盘螃蟹是80元，一锅海参粥也是80元。

三、中非农业合作可实现优势互补

1.非洲自然资源条件富足，但技术、人力等资源明显缺乏。非洲优越的自然条件和巨大的发展潜力是农业开发的坚实基础。大部分地区气候条件较好，类型丰富，主要可以分为热带雨林、热带草原、热带沙漠和地中海式气候四个类型，沿海地区湿热，高原气候温和;自然资源和农作物品种丰富，土地资源丰富富饶。但由于技术落后、基础设施缺乏、劳动力素质不高、政策支持不够等多种原因，农业以自给、半自给的小农经济为主，粮食不能自给。自1980年起，非洲成为农产品净进口洲。除玉米能基本满足地区需求外，45%小麦和80%大米依赖进口。世界粮食计划署公布的《2010粮食安全风险指数报告》显示，在10个面临极端粮食安全风险的国家中，9个来自非洲;在50个存在较大粮食安全风险的国家中，非洲占36个。

2.中国自然资源条件约束日益加剧，但技术、资金、人力等条件相对成熟。中国用全世界7%的土地养活全世界20%的人口，非洲国家很叹服。中国的农业技术、机械、政策体系等相对较为成熟完善，是非洲需要的。都是发展中国家，中国模式是非洲兄弟可以借鉴的。但从我国自身看，几千年的精耕细作，使土地过度开发，很贫瘠，农业发展受资源环境约束日益加强，资源可开发空间几乎为零。悉尼大学的研究发现，中国的土地流失速度比自然补充速度高57倍，在欧洲这个比例是17倍，美国是10倍，澳大利亚是5倍。

这样用非洲的资源优势弥补我国的资源约束问题，用我国较先进的技术、装备等优势弥补非洲的农业生产方式原始、落后问题，达到取长补短、优势互补。一些国际金融机构、发达国家，比如世界银行、美国、英国等，也希望借助我国的农业发展经验，共同帮助非洲国家提高农业生产水平。这为我国对外输出农业技术、理念和标准提供了机遇。我国农副产品、农业劳动力、农技人员、农业生产资料及相关装备等，也需要拓展发展新空间。

此外，中非关系历来友好。当年，毛主席曾动情地说:是非洲黑人兄弟将我们抬进联合国。坦赞铁路更是中非友谊的象征。近年来，中非合作出现过不和谐的音符，虽是个别现象，但要重视。在中非农业合作中鲜有不愉快的案例，表明中非农业合作受欢迎、阻力小。

从长远看，维护粮食安全需要内外结合、优势互补、资源共享。中非农业合作不仅必要而且可行!

四、赴非开发农业的风险和困难

(一)存在各类安全风险隐患。

1.政治风险。包括战乱、政府更迭、国家征收、政府政策变化，还有恐怖主义。我们去非洲农场调研，当地政府很重视，派人陪同，在前面和后面的车上，有时还架着机关枪，虽然场面显得很威风，但毕竟不是一件令人愉快自在的事情。我们在非洲还听说过一个顺口溜:穿衣一块布，吃饭一棵树;发展靠援助，说话不算数。因为一些国家的政局变动太快，制约着农业长期投资。

2.社会风险。包括刑事犯罪、劳资纠纷、疾病等。工会在非洲比较活跃，一旦出现劳资纠纷，工会一般都介入。疟疾、艾滋病等发病率较高。疟疾还好，一位老大使告诉我们，他本来有糖尿病，到非洲常驻得了疟疾，一天出几场大汗，回国后糖尿病居然好了。说起来好笑，听起来很“冷”。艾滋病就更可怕了，一些国家艾滋病发病率约10%，那里的人均寿命也就30多岁。

3.市场风险。非洲大多为不发达国家。政府对经济调控不力，经济改革进展迟缓，通货膨胀率较高、失业率较高，如肯尼亚，高达25%，而且这些国家除农业、制造业、服务业外，无其他支柱性产业，对外贸易一直处于逆差，且逆差有逐年扩大趋势。出口产品多为初级产品，价格低廉，以农产品等初级产品出口为导向的经济极易受国际市场价格波动的影响。同时大部分非洲国家政府负债高、财政实力弱、贫困率高，典型的表现是一旦外援没有达到预算，国家财政连基本工资都发不出来，一旦灾害来临只能坐等国际援助，无财政自救能力。例如肯尼亚，2009年度政府国内外总债务约150亿美元，属高度负债国;财政赤字1678.88亿肯尼亚先令(约合20.99亿美元)，占本年GDP的7.39%;贫困率约50%。另外，农产品缺少正规的抵御市场和价格风险的机制。在生产的农产品很难运送回国内的情况下，非洲内销也会成为问题，经营风险较高。

(二)承受国际压力较大。

现在很多国家对非洲的投资热情高涨，加大了我国企业的投资压力。美国公布的《美国对撒哈拉以南非洲地区的战略》中，把非洲定义为“充满机遇和活力的地区”，甚至认为非洲将成为“下一个亚洲”。2002～2011年，马来西亚对非投资193亿美元，占马来西亚对外总投资的24%。印度对非洲投资也很多，在地理和语言上也有优势。在南非，有很多印度人后裔。

我国农业走出去才刚起步，就有人“抹黑”，说什么“新殖民主义”。这种说法完全站不住脚!我国企业赴非农业投资，遵循国际通行的商业模式，主要是提供农业技术援助，产品主要供应当地，充实了非洲老百姓的“粮袋子”和“菜篮子”，做到了“互利双赢”。值得关注的是，日本在海外屯田1200万公顷，是其国内耕地的3倍多;森林覆盖率高达70%，却尽量不砍伐，而是从亚非等发展中国家大量进口木材。

(三)前期投资准备不足。

许多企业在非洲投资之前，缺少对当地政府政策、合作伙伴的全面、细致调查，容易导致对投资地政策、市场、文化等方面了解不足，增加投资风险。例如，非洲农业基建落后，配套不足，有些国家基本是“靠天吃饭”。如果投资企业缺少对基础设施条件的全盘考虑，盲目地投资一些农业项目，短期看似成本低，但后续投入大，附加成本高。次外，投资非洲的劳工来源也需要全面考虑。非洲的劳工保护比较严格，大部分当地工人比较懒散。中国人勤劳，不仅要把自己这辈子过好了，还要管好儿子、孙子。与此不同的是，非洲的女人勤劳顾家，男人则不同。可能是受信仰影响，他们只管当世，把自己的日子过好就行了，不太顾及后代。在一些中资企业，有些非洲男工人一发工资就跑了，出去挥霍，钱花得差不多了，再回来上班。

(四)个体缺乏长远打算。

我们的小伙子在非洲很受欢迎，娶非洲媳妇的不少，但真正能在当地扎根的不多。有些农民到非洲后封闭在小圈子里，就等着“赚一票”赶快回国，追求短期效益的居多。中国人有落叶归根的传统，与西方不同。西方的传教士走到哪里，就在那里建教堂，把教堂当成自己的家，去世后就埋在教堂。

五、赴非开发农业的建议

(一)对国家的建议。

一是加强国家对赴非农业开发的宏观指导。加快国家相关体制改革，尽快构建国家海外发展的统一的平台和协调机构，尽早制定国家层面统一的“走出去”战略规划，改变现在多头领导、重复工作，群龙无首的局面。首先，建立政府主管部门、行业组织、科研机构和农业企业间的协调机制，加强信息沟通，规划引导中国和非洲农业合作有序开展，统筹兼顾，形成合力，有计划有步骤的深入发展。其次，强化国家层面的外交手段服务，建议将赴非农业“走出去”项目纳入国家与非洲国家双边或多边经贸谈判框架中，就存在的双重征税、人员签证期限过短、劳务人员限制、入境生产资料关税过高、产品返销国内时征税过高等问题通过多层次的外交手段解决。

二是完善赴非农业开发政策支持体系。建立补贴制度，在财政预算中，设立赴非农业开发专项发展经费，用于企业开拓国际市场的各种补贴、贴息和紧急援助等。放宽融资条件，针对农业“走出去”企业的特点，修改担保标准，创新担保形式，帮助涉外农业企业解决融资困难;允许和鼓励具备条件的企业，在境外发行股票、债券，直接进行国际资本市场融资。建立和完善保险体系，设立专门针对农业对外投资的保险险种，主要承保企业在境外农业投资的非常风险;将农产品出口特别险的承保环节从出口报关阶段延伸到生产养殖阶段，扩大承保范围，加大保费补贴比例。完善税收优惠政策，避免双重征税，境外农业投资企业在投资国已缴纳法人税、所得税的，在国内应当免除;调整农产品出口退税机制，建议由中央财政全部承担出口退税;对国内供需缺口较大的战略性、资源性农产品，在返销国内时，免征进口环节税费，享受与国内产品同等待遇。对赴非农业开发项目所需国内生产资料、设备等，提供通关便利，减免出口环节税费。

三是完善政府的管理与服务。规范劳务输出市场，培养熟悉跨国经营管理、外语和农业专业知识的复合型人才;采取多种途径加快培养具有跨国能力的专业技术人才;严格规范对外劳务的招聘和管理。加快培育国际投资领域的行业协会，组建我国农产品出口行业协会、农业对外投资行业协会、劳务输出行业协会和海外农业企业行业协会，加强行业协会在行业自律、价格协调、应对贸易纠纷、抵御海外风险等方面的作用，为企业“走出去”保驾护航。加强信息服务能力建设，设立专门研究机构，密切跟踪投资国相关法律法规的调整，做好农产品市场信息的收集、分析和预测;建立农业涉外项目主体库和联系制度;建立完善的农业投资、技术合作和农产品出口摩擦报告机制和农产品争端应诉机制。建立和完善规范有序的法律法规，尽快完善鼓励各类主体参与农业“走出去”的法律法规，如信用担保、海外农业直接投资、保险及法律援助等制度，切实保护“走出去”主体的合法权益，为涉外企业创造规范有序的制度环境。

(二)对投资主体的建议。

一是做好充分的调研和前期准备工作。赴非洲投资农业，一定要重视前期调研，了解市场需求，在调研中可以发现许多商机。我们在南非德班认识一个老板，福建人，他告诉我们，在德班福建人很多，大多从事商贸。我们问他什么卖得最火，他告诉我们是毛毯。因为德班气候宜人，不冷不热，一年到头，有一条毛毯就够了。南非人买了毛毯不仅自己盖，还作为礼物，结婚生孩子，甚至参加宴会，都可以送毛毯，不仅实用还有面子。如果能在当地发展畜牧业并投资建厂，生产非洲特色的毛毯，肯定更有市场。

二是入乡随俗，遵纪守法。一些非洲国家曾经是英国殖民地，培养了公民的法律意识，有的国家经济执法很严格，甚至比刑事执法还严。我们的企业在非洲投资要守法经营，依法办事，学会与执法人员打交道。一些企业习惯国内做法，忽视当地法律法规的重要性，风险很大，出了问题很棘手。

三是合理安排和利用非洲当地劳工。非洲国家的失业率高，有的高达25%，青年人的失业率高达50%以上，农村就业不足的农民高达90%。企业赴非农业投资，要尽量雇佣当地人。在坦桑尼亚，一个剑麻农场的老乡告诉我，中国人和当地人的比例1∶5比较合适。尽管非洲劳动力资源充足，劳务价格较低，但劳工素质普遍不高，缺乏农业基础知识和生产技术，劳动效率极低。如何促使农民愿意使用新技术，进而提高他们的农业生产管理水平是开发农业的首要问题。

四是加强生产监管，注意防范各种风险。赴非农业投资首先要注意人身安全。其次加强农业生产监管，防治偷盗、自然灾害等风险。有的地方小偷小摸比较严重。在坦桑尼亚，我们去过一个中坦农技合作中心，有上千亩地，种了很多粮食作物和蔬菜。什么都好，就是偷盗防不胜防。玉米最容易被偷，偷走用火烤烤就是一顿美食。

五是创新农业“走出去”PPP融资模式。非洲国家大部分是不发达国家和发展中国家，其通胀比较严重，10%是平常事;金融货币体系不成熟。现在我国力推PPP模式，也就是公私合营。农业赴非投资，PPP模式值得借鉴，尤其是大型项目，融资很重要，建议通过设立SPV，利用国际债券市场发行人民币债券，吸引国际金融机构、项目东道国机构参与，降低融资成本，分散汇率等风险。赚钱的事要大家一块干，利益共享、风险共担。在国际市场上开展业务，千万不能搞“赢者通吃”，要有长远眼光，懂得“舍得”，多做公益事业，让利于当地，树立良好形象。

六是加强沟通和协调，力争和平友好共处。和非洲兄弟交往要放低身段。由于国力不对称，他们在一些事情上可能表现得很着急，怕吃亏。这可以理解，我们要照顾对方的感受，中国人历来讲究和气生财。日本人在非洲投资很会做样子，让非洲人很受用。赴非农业投资需加强沟通和协调，避免一哄而上、恶性竞争，切不可“老乡见老乡，两眼露凶光”。

此外，要提升农业“走出去”层次，增加科技含量。多兴办农场和各种企业，如养鸡场、农产品加工厂、饲料加工厂等，增加技术含量和附加值;加强农业技术合作培训，开展农作物育种、栽培研究和畜牧技术合作;在一些干旱国家，多兴修灌溉设施，开展旱作农业和节水灌溉等。积极寻求与国际组织、国际金融机构以及地区性组织之间合作的可能性，积极争取获得国际企业或国际机构在对非农业项目及农业开发和科研等领域的合作。