地方政府债务的形成原因

刘 昊

地方政府债务的形成原因

刘 昊

1.经济体制转轨所带来的改革成本或历史欠账。改革成本和历史欠账包括:(1)国有企业改革造成的下岗职工生活费和再就业支出，地方政府对国有企业破产兜底，分离国有企业办社会职能机构及企业养老金等方面的支出。(2)粮食与棉花流通体制价格倒挂形成的亏损挂账。(3)1996年后，中央对城市信用社、农村基金会、信托投资公司等地方金融机构清理整顿，地方金融机构的不良资产与负债转化为地方政府债务。(4)乡村企业的泛滥以致破产，对农村教育投入的匮乏是造成20世纪90年代以来农村债务不断增长的原因。

2.财政分权体制下“事权与财权的不对称”。分税制改革后政府间事权与支出责任划分不明晰，地方政府承担了大部分支出职能;地方政府财政收入的主要来源不足，难以满足履行支出职责的需要;均等化转移支付制度的实施规模偏小，造成欠发达地区财政债务严重。

3.政治集权下的地方政府间竞争。在现行以GDP为核心的政绩考核指标体系下，地方官员为了政治上的晋升，展开了进行激烈的GDP竞赛。通过政府投资拉动GDP增长，成为地方政府间博弈的当然选择。马骏和刘亚平构建了一个“逆向软预算约束”理论框架，认为在行政集权下的财政分权、官员晋升激励和缺乏有效约束机制下，经济增长和地方政绩是以财政风险的不断增加为代价的。

4.政府投融资制度缺失，公共投资面临软预算约束。我国政府投融资体制改革进程缓慢，时至今日，尚未建立起完整规范的政府投资管理制度，以致我国地方政府投资缺乏科学规划、民主决策程序与有效监督，形成诸多形象工程与政绩工程;地方政府投资决策散布于各部门，决策主体、偿债主体与责任主体不明确，偿债意识淡薄，债务管理制度严重缺失。

政府投融资制度的缺失，使得我国地方政府投资面临软预算约束。类承曜指出我国地方政府债务的市场约束机制、选民约束机制以及中央政府的行政控制机制尚付阙如，地方政府债务的代理成本和外部性更大。莫兰琼和陶凌云将软预算约束概括为三个方面，中央政府对地方政府的软约束，金融体系对地方政府的软约束及地方人大对政府监督的软约束。

5.积极财政政策的实施。1998～2002年为应对东南亚金融危机，治理通货紧缩，国家实行积极的财政政策，4年间发行2万多亿元国债，大规模进行基础设施建设。这其中需要大量的银行及地方财政资金配套，而配套资金基本成为地方政府债务。如出一辙，2008年金融危机爆发后，我国地方政府债务规模的急剧膨胀，也是源于扩张性财政政策在中央与地方的错配。

(夏摘自《经济理论与经济管理》2013年第11期《地方政府债务理论:国内外研究比较与国内研究展望》)