关于完善生态补偿体系建设的探讨

刘晓佳/黑龙江省科学院自然与生态研究所

关于完善生态补偿体系建设的探讨

刘晓佳/黑龙江省科学院自然与生态研究所

随着工业化进程的深入，物质文明的高度发达，人类在获得经济极大满足的同时也带来了危害人类生存的生态危机。而生态补偿机制是经济不断发展与资源环境有限之间矛盾运动的必然产物。为了协调环境与经济、社会的和谐发展，极有必要全面构建生态补偿机制。

一、我国构建生态补偿体系中面临的问题

1.法律规范不健全。到目前为止，我国还缺乏统一的生态补偿法，而现行的生态补偿制度都散见于不同的法律规范之中，相互之间缺乏联系，标准不一。加之部门间不同的经济利益的博弈，导致我国生态补偿制度停留在学者的文章之中，不具备可操作性。

2.补偿数额难以量化。不同的时期和区域对生态补偿的力度要求不一。最重要的是生态资源难以量化，生态环境产权界定矛盾突出，很难找到与生态资源相关的参照物来确定其价格，导致了补偿数额量化难的问题。

3.行政管理者意识不统一。当生态保护与经济发展（特别是近期经济发展）

发生冲突时，高层政府往往偏向于前者，而基层政府以及地方居民往往倾向于后者。这种生态保护不同利益主体的错位，造成地方政府对生态保护政策的“阳奉阴违”，从而导致生态环境恶化愈演愈烈。

4.生态补偿观念淡薄。经济建设是中国当前的时代主题，但是往往忽视了环境成本。地方领导的政绩很大一部分是要靠经济数据来衡量，这必然导致生态环境问题更加严峻，从而拖累经济的可持续发展。党的十七大明确指出“建立生态文明，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。因此，判断一个地方发展的快慢不仅要看它的经济指标，还要考察当地的生态环境因子。

5.补偿对象不明确。生态补偿的对象难以确定，例如：水利部门一般认为，下游地区应该补偿上游地区，因为为了保持整个流域的清洁上游牺牲了不少既得利益。但是下游地区认为流域的水体污染是由上游造成的，上游则应该补偿下游地区等。

二、完善生态补偿体系建设的对策

（一）解决生态补偿体系建设中的核心问题

1.谁补偿谁。其实里面包含了复杂的社会和法律关系。在解决这个问题时必然会触及到生态环境产权界定的问题。产权的界定是生态补偿机制的前提，只有生态环境的产权明晰了，才能确定谁补偿谁。但在资源和环境领域的产权界定是一个非常复杂的问题，许多生态环境的产权在我国法律中的表达往往是比较模糊的。无论是从以前的《民法通则》还是最新的《物权法》，都很难准确找到关于生态资源产权界定的表述。在理顺生态环境产权的前提下，可以把内部关系细分为：补偿者和被补偿者。补偿者包括：①国家。环境保护问题的社会性和公益性决定了国家是补偿机制的补偿者。生态资源是公共性资源，属于无主物，国家受人民的委托来行使生态资源的管理权，在这里国家扮演管理人的角色。②生态自然资源受益人和使用人。在这里的使用人和受益人不仅包括自然人也包括法人和其他组织。“污染者付费，利用者补偿，开发者保护，破坏者恢复”的环境资源基本法原则，生态自然资源受益人和使用人应该成为补偿主体。被补偿者包括：①生态资源的供给者。森林、草原等这些物品产生的生态资源和生态效益都具有公共性的特征。但是一部分生态资源具有供给者，比如生态公益林的营造者等。每个人在免费享用生态资源的时候就会导致供给者的收益外泄。收益外泄是指在生态系统过程中增殖了许多自然生态资源，改善了自然环境，但没有在系统的经济核算中得到体现，也没有得到相应的经济利益。所以要给生态资源的供给者相应补偿来激励他们的积极性。②生态资源的管理者和生态破坏中的受损者。当前生态资源的管理者大多数的驱动力应归属于道德和良知，它的力度会在整个社会发展中被冲淡。其重要原因是长期缺乏一种现实的经济驱动力；生态破坏中的受损者，由于政府行为或其他受益者的行为，使生态资源遭受到破坏，其中产生了受害者，按照经济原理和道德要求都应该对他们进行补偿。③对减少

生态破坏者给与补偿。生态环境资源主要分布在山区，林区、大江大河的源头等。这些地方经济落后，条件艰苦。当地人迫于生计破坏生态资源，政府应该给与这些人一定的经济补偿和技能扶持，帮助脱贫。我国在退耕还林过程中，就采取过以粮代赈的方式，让农牧民减少对森林、草原的破坏。

2.补偿力度。这是整个生态补偿机制构建的难点。要建立健全科学、合理的生态环境补偿机制就必须对生态环境保护和重建的投入成本及效益进行科学的计算。生态资源的公共性决定了它无法像社会其它物品一样可以用货币指示出它的具体的价格。因此在不能把价值用货币完全表达出来时，人们只能强行地利用法律和经济手段来规范其价格。可以尝试引进国民经济核算体系，该体系认为生态环境、资源，不仅要有存量资本的核算，亦须有流量资本的核算；不仅有实物形态的核算，亦必须完善价值形态的核算；不仅须有生态资源分类的核算，亦须有经济社会、环境资源的综合核算。

3.补偿资金的来源。

（1）建立国家生态补偿金制度：生态补偿金应作为公共财政的重要组成部分，在中央和省级政府设立生态建设专项资金列入财政预算，地方财政也要加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度。按照生态补偿机制的实际需要，进一步完善财政支付结构，把边远山林区、重要公益林保护地区、水系源头地区和土地沙化地区作为生态补偿资金倾斜的重点。目前，我国已经建立了森林生态补偿金制度。

（2）建立市场化生态补偿金制度：构建资源市场，客观体现出资源的有偿使用。使生态资源资本化，并搭建资源使用权、排污权交易的有效平台，达到节约资源和保护环境的双赢效果。探索建立区域内污染物排放指标有偿分配机制，逐步推行政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，提高治污率。引导社会各方参与环境保护和生态建设，鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商，实现合理的生态补偿。

（3）建立生态法人机构：主要目的是接受并管理社会和国际捐赠资金和募集社会资金对我国生态资源的保护。也可以吸引社会公益资金投入到生态补偿建设方面来，这就要求国家在权属关系和交易途径方面作些调整。社会资金的注入将会大大减轻国家负担。

（二）生态补偿方式可以多样性

1.政策补偿。中央政府对生态补偿地区制定一系列的优先权和优惠待遇措施，使受补偿者在政策授权范围内促进发展并筹集资金。利用制度资源和政策资源进行补偿是非常重要的，尤其是在资金相对贫乏，经济十分薄弱的情形中显得更为重要。

2.项目补偿。也叫“内动力”补偿，是政府和补偿者为受补偿者提供项目，将补偿资金转化成为技术项目和产品，帮助受补偿地区建立起替代产业。补偿项目有利于加快落后地区生产力的发展，提高当地人民的生活水平。但是，提供的项目一定是无污染、环保型项目。

3.现金补偿。现金补偿是最快捷、最实惠也是最急需的补偿方式。资金补偿常见的方式有：补偿金、赠款、减免税收、信用担保的贷款、补贴、财政转移支付等。

4.培训补偿。对受补偿者无偿提供技术培训和指导，提高其生产技能和管理组织水平，使他们掌握更多的生存本领，彻底改变贫穷的现状。这也是最适用的一种方式，也称为“造血式”补偿。

5.实物补偿。实物补偿不仅可以为受补偿者提供生活资料，而且也可以为其补偿生产资料，如：补偿土地。解决受补偿者部分的生产要素和生活要素，增加改善受补偿者的生活状况，增强生产能力。该种补偿措施在退耕还林、还草过程中用得比较广泛。

6.道德补偿。道德补偿是一种保护生态环境理念的教育和树立在公民心中的道德要求。国家要求每个公民建立保护生态环境的意识，把这种认识要上升到道德和思想的层面。保护生态环境、补偿生态资源是每个公民的义务。法律仅仅是手段，形成保护生态环境的理念，进行自觉补偿才是目的。

三、结论

综上所述，为了从根本上解决生态环境与经济，发展的矛盾，只有构建具有实践意义的生态补偿措施，有效地发挥制度的规范优势，从而实现产业与生态利益在地区间的合理分配，进而达到人与自然以及整个社会的和谐。

[1]陈丹红.构建生态补偿机制实现可持续发展[J].绿色经济，2006（8）.

[2]王成.浅议生态补偿方式[J].环境污染技术，2005（18）.

[3]戚道孟.我国生态保护补偿法律机制问题的探讨[J].中国发展，2003（3）.

本文感谢“黑龙江省重点项目：”黑龙江省生态资源价值核算技术及生态补偿策略研究“（ZR201301）”课题资助。