社会治理视野下的“余庆经验”

金韬/中共遵义市委党校

社会治理视野下的“余庆经验”

金韬/中共遵义市委党校

“余庆经验”就是基层党委政府因地制宜、创新社会治理模式的一个新范本。如同“枫桥经验”一样，它既是基层社会治理地方化的产物，又有着推广更大范围内学习借鉴的因素，以地方特色体现了党的十八届三中全会对于创新社会治理的要求。“余庆经验”体现了社会治理与经济社会发展相结合、社会治理与提升执政能力相结合、社会治理伴随矛盾纠纷的全过程。这些做法值得中西部欠发达地区进一步的推广和借鉴。

社会治理；创新；基层；余庆

近年来，随着地方经济社会的发展、社会流动的增强以及群众的权利意识不断提升，以往同质化的农村不复存在，群众觉醒的利益诉求--无论合法不合法的诉求--给农村的社会治理带来了难题。很多地区基层的极端行为、上访事件和群体性事件有了明显的增多，而地方党委政府进行治理的手段还是停留在“堵”这个阶段，这就造成了矛盾越来越大、问题越来越多的恶性怪圈。在此背景下，“余庆经验”作为基层社会治理的一个突出案例，它有效的将地方实际与社会治理的理论联系起来，成为地方社会治理创新的范本之一。

一、

余庆是遵义市下属的县，位于遵义市东部，与黔南、黔东南、铜仁三市州接壤，国土面积1623.7平方公里，辖9镇1民族乡，人口约30万（其中农村人口近26万），为遵义市所辖县区市中人口最少的县，是一个没有区位优势和交通优势的山区农业县，生产总值、人均生产总值、人均收入均处于遵义市中游，改革发展稳定任务艰巨繁重。进入21世纪以来，余庆发展迅速，并结合自己地域特色，总结发展出了很多经验，并在全市全省甚至全国范围内进行推广，其中“四在农家”的新农村建设、“服务型党组织”建设均得到了中央领导的点评，成为全国学习的样板。

“余庆经验”是继前两者之后的又一大基层创新，是指“小事不出村、大事不出镇、难事不出县、矛盾不上交”为核心内涵的社会治理经验。该经验发源于2008年，2008年11月，省综治委在余庆县召开全省基层平安建设经验交流现场会，总结、确定、推广“余庆经验”；2009年8月14日，省委常委会在听取全省综治工作汇报时对“余庆经验”给予了充分肯定，并向全省发出了“远学枫桥、近学余庆”的号召；近两年来，“余庆经验”多次受到省委、省政府主要负责同志的肯定，强调要大力推广“余庆经验”。2012年4月省综治委在余庆-瓮安召开了社会管理创新推进会，余庆被省综治委确定为全省社会管理创新的示范点。2012年7月，余庆向全县30万人民发出了创建“中国和谐社会示范县”的号召。2012年11月，中央政法委书记孟建柱同志对“余庆经验”作出肯定与批示，2012年12月，中央综治办（中综办[2012]73号）行文向全国推广。在2013年获得了全国社会管理综合治理最高荣誉--“长安杯”。

“余庆经验”能获得中央省市各级领导部门的推广，是与其成功化解基层矛盾，赢得群众口碑分不开的。长期以来，余庆县委、县政府高度重视平安余庆建设，公众安全感和治安满意度测评位居全省前列，全面提升人民群众的幸福指数，全县群众安全感始终保持在95%左右，社会矛盾化解率达到98%以上。该县按照“重基层、重基础、重创新”的工作思路，坚持用群众工作统揽信访工作，探索出“人往基层走，物往基层用，钱往基层花，劲往基层使”的“一线工作法”，全县共创建“平安村寨”852个、“平安家庭”6万余户，建立综治工作站69个、综治工作点482个。因此，基层社会治理的“余庆模式”已为全省县区一级开展“同步小康”创建、构建和谐县市区提供了示范样本。

二、

社会治理是各级党委政府近年来所关注的问题。党的十八届三中全会强调了创新社会治理体制，尤其是改进社会治理方式的重要性，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。”有学者将其与国家治理体系和治理能力现代化联系起来，认为“社会治理创新是党在治国理政理念升华后对社会建设提出的基本要求，是确保社会既充满活力又和谐有序的必然要求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。”[1]

“余庆经验”就是基层党委政府因地制宜、创新社会治理模式的一个新范本。如同“枫桥经验”一样，它实现了很多学者所呼吁的将社会治理模式契合于地方的社会结构[2]，既是基层社会治理地方化的产物，又有着推广更大范围内学习借鉴的因素，以地方特色体现了党的十八届三中全会对于创新社会治理的要求。

首先，“余庆经验”体现了余庆县党委政府的高度重视。“余庆经验”在系统治理、依法治理、源头治理等治理方式上有重要突破，这和党委政府的重视分不开。这些年，由于经济社会的发展，各地的基层矛盾都有大幅增多的趋势，如果不及时治理，就很容易激化矛盾，由此引发恶性的刑事案件、上访或群体性事件。余庆县党委政府充分注意到这一点，“三不出一不上交”的要求就是要重视将矛盾解决在萌芽之中，甚至避免让矛盾发生。为此，余庆县出台了多项规定，以基层党组织建设为抓手，坚持基层在先、重心下移，发挥政策机制的导向作用，人、财、物的分配都向着基层倾斜，下派机关干部去基层一线工作，平均每个村（社区）国家干部近四人。并一直要求机关干部认真学习和落实“群众工作九法”，使党委、政府各项工作，尤其是维护社会稳定工作在基层全面落实，有效保障了矛盾第一时间能得到化解。

其次，“余庆经验”采用“四级网络”作为制度保障。制度是化解矛盾的长效保障，缺乏了有效的制度建设，社会治理就只能从个案抓起，也就无法形成能适用于更广范围的创新。因此，余庆的基层社会治理从一开始就在制度建设上进行完善。在这方面，余庆充分调动县乡村组矛盾纠纷排查调处的力量，形成联动的“四级网络”机制，明确各级处理矛盾的职责，立足抓早、抓小、抓苗头。如村民组内建立“一长五员”的制度，行政村居整合各种队伍实行“一周一排查”和“四定”接待调处机制，在县一级成立县群众工作部，建立县级矛盾调解中心，在相关部门成立各种行业性调解组织等等。这些机制可以进一步分为社会矛盾纠纷源头预防机制、社会矛盾纠纷大调解机制以及突发事件及群体性事件应急处置机制。这样就形成了无论矛盾纠纷处于哪个阶段，都有相应的机制

明确各级各部门的职责，防止其进一步的激化，有效的塑造了化解矛盾的灭火器和防火墙。

再次，“余庆经验”注重政府防控与社会自我调节相结合。现代社会治理的理论认为，当代中国社会必须是多元主体协同治理的统一，“只有实行多元主体管理，才能减轻责任，分散风险，激发活力，提高民主”[3]。“余庆经验”作为全国全省学习的先进典型，也在基层的矛盾纠纷处理期间充分实现了这一点。余庆的社会治理非常注重调解的作用，也正是调解将上述的两者实现了互补融合。由于社会矛盾的产生大都是在基层，所以“四级网络”机制中，基层（村和组）非常重要，任务和责任都比较繁重，这就需要这些自治组织充分发挥其自我调节的功能。无论是村（社区、企业）的人民调解委员会和群众说事室，还是村民组（小区）的群众说事点和调解工作室，都广泛利用“老乡亲”、“老面子”、“和事佬”角色做工作，第一时间调解邻里、家庭等纠纷，在“熟人社会”中，这也是最能实现自我调节的纠纷解决方式。而当矛盾上升到镇县两级时，也就是所说的大事和难事，这些问题很难由自我调节机制彻底解决，因此就必须发挥党委政府的作用，根据不同的问题由不同的职能部门进行调解或解决。在这一层面上，县成立矛盾调解中心、专业调解组织、诉前调解中心，乡镇建立人民调解中心、派出所警民联调室，这些机制既搭建了与群众诉求沟通的“民心网”，又不推卸党委政府应该履行的职责。

最后，“余庆经验”运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。依法治国是我国基本的治国理政方式，任何地方和任何创新都不能背离。党的十八届三中全会对社会治理因此也提出了法治的要求，“只要实现社会治理与法治二者的均衡，社会治理必然走向法治化，并最终构建起一个科学理性的社会治理体制”[4]。余庆县在社会治理过程中，以法律为依托进行矛盾纠纷的排查和处理，突出法治惠民，保障公民合法权益。针对该县执法办案、征地拆迁、教育收费、环境保护、知识产权保护、社会保障、市场监管、安全生产等八个方面矛盾纠纷相对突出的状况，强化这些领域相关执法人员的法律意识和法治思维，确保执法人员不激化矛盾，多年来，全县一直没有发生因执法不当、方法欠妥、失职渎职而导致矛盾激化升级的事件。在确保民众得到相关法律咨询和法律救助方面，2013年所有乡镇政府均有律师或基层法律服务工作者担任法律顾问，所有的社区均建立法律服务工作室，在2015年内实现全县所有乡村（社区）法律顾问覆盖率达到100%。同时强化普法教育、严厉打击犯罪行为，有效的将法律贯穿于社会治理的全过程，让群众感觉到公平公正。

三、

余庆是一个经济欠发达的地区，但由于其社会治理经验充分体现了中央对于创新社会治理的新要求，又紧扣住当今基层矛盾突发、多发的特点，打造了多层次多主体的治理机制。经过多年的完善，“余庆经验”已经比较成熟，值得中西部欠发达地区进一步的借鉴。但是任何学习借鉴都必须是相关模式契合于地方实践的产物，在此过程中，必须注意以下几点。

社会治理与经济社会发展相结合。随着地方经济社会的发展，社会矛盾和冲突也开始不断增多，很多地方单纯的将其视为一个不可调和的悖论。这种思维导致了党委政府用“堵”的手段来应对，这种“堵”的方式带来了官民的严重对立，进一步恶化了社会环境，增加治理成本。“余庆经验”就很好的解开了这个难题，将改善民生纳入社会治理的范畴。在地方党委政府对“余庆经验”的各项总结报告之中，我们都可以看到对民生项目的强调。余庆是“四在农家”新农村建设的发源地，较早开始就对惠民富民非常重视。新时期的社会治理就与“四在农家”、“五心教育”等已有载体有机的结合起来，打牢基层尤其是农村的社会生活基础，从源头上预防和减少矛盾纠纷。一是加大对农业特色化、生产规模化、经营集约化的支持，提高基层尤其是农民的收入水平。二是通过改善民众衣食住行的条件，以新农村建设为抓手，改变欠发达地区的农村风貌。三是加大社会建设的投入，尤其是向农村倾斜的教育医疗投入，改变了以往忽视农村社会建设的状况。四是完善社会救助体系，解决了空巢老人、留守妇女、留守儿童以及其他弱势群体的后顾之忧。五是丰富农村文化生活，构筑农村的“精神高地”。

社会治理与提升执政能力相结合。党的十八大提出，应对“四大考验”和“四种危险”，中国共产党必须加强自身的执政能力建设，以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。余庆作为“服务型党组织”的发端地，这些年一直致力转变执政的理念和方式，赢得人民群众的拥护。这也为社会治理模式由“堵”变“疏”，由一元主体变成多元主体创造了良好的平台。一方面，余庆的基层党组织始终将平安建设和矛盾纠纷排查调处列入重要日程，确定不同级别不同部门的干部的治理职责，将党建、发展和稳定的各项工作同步协调开展，在促进和谐方面起到了主心骨作用。另一方面，机关干部积极回应群众需求，拓展民意诉求渠道，采取发放调查问卷、设置群众意见箱、与群众座谈交流等形式，倾听群众呼声，体察群众疾苦，了解社情民意，增进与群众的感情。与此同时，还建立调解的群众参与机制，各级层面上的调解过程都纳入了亲戚、邻里等最有效化解矛盾纠纷的资源，使社会治理呈现出多元共治的良性格局。

社会治理伴随矛盾纠纷的全过程。矛盾纠纷都是从无到有、由小变大的，这是一条不变的规律。新型的社会治理手段也必须紧扣这条规律来实现社会和谐，“由临时无备处置突发事件向建立社会预警体系转变”[5]，既要注重源头治理，也需要控制已有矛盾，并根据矛盾纠纷的程度进行分类治理。“余庆经验”正是将治理机制建立在每个过程，才能长期实现“小事不出村、大事不出镇、难事不出县、矛盾不上交”。一方面加强法治和道德教育，从思想根源和民风氛围上避免矛盾纠纷，在依法治理的基础上，通过抓党风带政风促民风，全县形成了崇德尚法、政风清明、民风淳朴的良好社会风尚。另一方面，建立健全风险评估机制、排查整治机制、“三线”化解机制、多元调解机制、应急处置机制，根据矛盾纠纷的轻重缓急，采用不同的机制和相应的制度进行化解。这就使得社会治理的各种机制有针对性的适用于矛盾纠纷的不同程度和不同阶段，覆盖了矛盾纠纷可能的全过程。

[1]江必新，李沫。论社会治理创新[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2014,（2）。

[2]肖文涛。社会治理创新：面临挑战与政策选择[J].中国行政管理，2007,（10）。[3]卢芳霞。中国农村社会管理创新之路径与模式初探--以“枫桥经验”为例[J].中国杭州市委党校学报，2011,（5）。

[4]陈荣卓，颜慧娟。法治视域下的社会治理：区域实践与创新路径（J）。江汉论坛，2013,（12）。

[5]覃正爱。加强社会治理创新与构建和谐社会[A].见：唐铁汉，袁曙宏。社会治理创新：第二届中欧政府管理高层论坛论文集 [C].北京：国家行政学院出版社，2006:62.