从NAFTA到TPP（上）——纪念北美自由贸易协定签订20周年

威廉·库珀

王 宇译

从NAFTA到TPP（上）
——纪念北美自由贸易协定签订20周年

威廉·库珀

王 宇译

1993年12月，克林顿总统正式签署了北美自由贸易协定（NAFTA）的实施法案。由于贸易和投资会受到各种经济变量的影响，因此，目前要对20年来北美自由贸易协定的影响做一整体评估还有难度，但有一点是可以肯定的，即北美自由贸易协定有力地推动了北美地区和整个世界的贸易自由化进程。北美自由贸易协定是最全面的自由贸易协定，提出了一些具有历史意义的条款，成为美国新一代自由贸易协定的模板或范例，并且为乌拉圭回合的多边贸易谈判提供了理论和经验基础。在美国与其他11个国家（包括加拿大和墨西哥）关于跨太平洋伙伴关系协定（TPP）的谈判中，与北美自由贸易协定相关的政策问题仍是美国政府关注的焦点。到目前为止，反对者所担心的情况没有发生，支持者所预言的巨大的经济利益也没有出现，北美自由贸易协议对美国经济的实际影响似乎并不太大。一方面是因为美国与加拿大和墨西哥的进出口贸易占美国国内生产总值的比重较小；另一方面是因为当这三个国家真正实行了更加开放的贸易和投资时，三国之间的企业也随之产生了成本调节机制。

NAFTA；TPP；北美自由贸易；协定；影响

一、导论

1994年1月1日，北美自由贸易协定生效，该协定是由布什总统于1992年12月17日签署的，1993年11月20日，获得美国国会批准。1993年12月8日，克林顿总统签署了北美自由贸易协定的实施法案。加拿大和墨西哥作为美国的重要贸易伙伴国，北美自由贸易协定一直是美国政府关注的焦点。本报告提供了我们对北美贸易自由化及其协定的看法，以及北美自由贸易协定的经济影响等。

奥巴马政府提出，要将TPP作为其最优先考虑的贸易事项之一。美国、加拿大和墨西哥与其他9个国家都参加了TPP谈判。如果TPP谈判进一步深入，可能影响到自北美自由贸易协定生效以来的北美贸易治理规则以及三国政府关于市场准入的承诺。

许多贸易政策专家相信，自由贸易协定会增强国家之间的经济联系、提高生产效率、降低消费成本，以达到提高生活水平、改善工作条件的目的。但是，另外一些经济学家指出，自由贸易协定并不能提高就业率，也不能够改善国际竞争力、提高劳动生产率。

北美自由贸易协定具有历史意义，它成为后来自由贸易协定的范例以及多边谈判的范本。北美自由贸易协定开启了新一代贸易协定谈判的历史，影响了诸如市场准入、原产地规则、知识产权、外国投资、争端解决、劳动者权利和环境保护等方面的谈判条件。目前，美国已经与20个国家签订了自由贸易协定。

二、北美自由贸易协定之前美国市场的开放情况

北美经济一体化并不是在北美自由贸易协定谈判时所提出的新概念。早在1911年，墨西哥总统威廉·塔夫脱与加拿大总理威尔弗雷德·劳瑞尔就签订了贸易互惠协定。1965年，美国与加拿大签订了汽车产品协定，实现了两国汽车、轮胎和汽车零部件等方面的自由贸易。汽车产品协定被认定为是北美汽车领域一体化的先驱。就墨西哥来说，20世纪80年代中叶，在签订北美自由贸易协定之前，就一直在致力于推进包括贸易自由化在内的经济改革，1990年当北美自由贸易协定谈判开始时，墨西哥已经在贸易自由化方面取得进展。

（一）1989年美国与加拿大的自由贸易协定

1987年10月，美国与加拿大签订了自由贸易协定。美国与加拿大的自由贸易协定是美国签订的第一个双边贸易协定。1988年9月由罗纳德·里根总统签署，虽然该协定在美国国内引起争论，但它成为加拿大的转折时刻。1988年12月，加拿大政府通过了自由贸易协定，1989年1月生效。美国与加拿大的自由贸易协定或许是全球贸易谈判的最早、最全面的双边协定，并且包括了一些历史性的条款。该协定的内容包括：

到1998年取消所有关税。当年就取消多数关税，剩余的关税在5—10年内逐步取消。

继续实施1965年生效的美国与加拿大汽车产品协定，收紧原产地规则。

为所涉及的服务供应商提供国民待遇，推进金融服务自由化。

承诺为源自于其他方面的投资提供国民待遇，禁止强加其他执行条件，例如，本地化、进口替代或本地来源要求。

扩大联邦政府采购业务规模，也适用于其他国家供应商的竞标。不包括地方政府采购业务。

建立两国联络小组，以解决因该协定引起的争端（加拿大坚决主张）。

取消对大多数能源产品的进出口限制，包括最低出口价格限制。这是只针对美国与加拿大能源贸易而在北美自由贸易协定中推行的。

上述一些条款被加入到了北美自由贸易协定中，或者在北美自由贸易协定中得到扩充。尽管如此，该协定并不包括北美自由贸易协定中首次出现的问题。包括：

1.知识产权。自由贸易协定不包括知识产权。在北美自由贸易协定中，第一次包括了关于知识产权的规定。

2.文化免税。免除了广播、电影和出版领域的关税，这一点在北美自由贸易协定中得以延续。加拿大能源领域的运输服务和投资在自由贸易协定中是排除在外的，但在北美自由贸易协定中这些排除是有限的。

3.贸易补救措施。无论是自由贸易协定还是北美自由贸易协定都没能终结针对其他协定的贸易补救措施（反倾销、反补贴税或预防措施）的使用，这是加拿大政府的一个重要目的。北美自由贸易协定建立了一个单独的争端解决机制以裁决贸易争端。

4.农产品供应管理。加拿大能够豁免其农产品供应管理系统，尽管它承诺允许少量增加奶制品、家禽和鸡蛋的进口，这些都沿用到了北美自由贸易协定之中。根据自由贸易协定和北美自由贸易协定，美国可以拒绝对某些产品的进口。

（二）在北美自由贸易协定之前，墨西哥关于贸易自由化的努力

早在北美自由贸易协定谈判开始之前，墨西哥政府就开始了针对贸易和投资政策的自由化改革。历史上，墨西哥政府对贸易体制进行严格管制直至20世纪80年代中叶。1983年，为了应对债务危机，墨西哥政府希望通过放开投资政策和解除贸易壁垒来推动对外开放和经济改革。从20世纪80年代中叶开始的贸易自由化，使墨西哥从世界上最保守的国家转变成了最为开放的国家。现在墨西哥拥有12个自由贸易协定，涵盖了44个国家。墨西哥对外开放的第一步是对其进口替代政策的改革。

1986年，墨西哥成为关贸总协定成员，但其改革开放的进程并没有停止。例如，作为成为关贸总协定成员的条件，墨西哥同意将最高关税税率降到50%。之后又进一步将其最高关税税率从50%降到20%。墨西哥的贸易加权平均关税税率从1985年的25%降到1989年的约19%。自1986年以来，尽管墨西哥持续降低对贸易和投资的限制，但针对美国出口的剩余壁垒，在北美自由贸易协定谈判时依然较高。墨西哥对从美国进口的230种商品要求具有进口许可证。在进入关贸总协定之前，墨西哥对所有进口商品都要求具有进口许可证。在进行北美自由贸易协定谈判时，美国向墨西哥出口的农产品大约有60%需要进口许可。墨西哥还有许多其他的非关税壁垒，比如“官方进口价格”。

对墨西哥来说，通过自由贸易协定，可推进市场取向的经济改革，改变以国有经济为主的经济体制。20世纪80年代中期，债务危机、国内低储蓄和比索高估等问题叠加在一起，迫使墨西哥政府不得不启动对外开放和经济改革进程，以促进商品进口和吸引国外资本流入，以期待为墨西哥市场引入更多竞争。自由贸易协定还使墨西哥经济改革进程不可逆转。北美自由贸易协定打破了墨西哥利益集团的贸易保护主义要求。当时，墨西哥政府签订北美自由贸易协定的主要目的是增加投资信心、吸引更多的外国投资者、促进国内经济增长。自北美自由贸易协定生效以来，它成为墨西哥政府与其他国家签订其他自由贸易协定的范例。

对美国来说，北美自由贸易协定为其向南开拓出口市场提供了机会，也为解决美国与墨西哥双边关系提供了机会，有助于美国企业扩大出口。美国政府也承认，从墨西哥进口的可能性要高于从亚洲国家进口的可能性。北美自由贸易协定在为美国企业提供了贸易和投资机会以外，还为墨西哥提供了经济多元化和政治民主化的路径，也有利于推进乌拉圭回合。

三、北美自由贸易协定的主要条款

在北美自由贸易协定正式实施时，美国与加拿大自由贸易协定已经生效，美国对墨西哥多数商品的关税较低。北美自由贸易协定打开了美国的市场，也打开了墨西哥和加拿大的市场，创造了一个拥有4亿人口的单一市场。北美自由贸易协定的主要条款包括关税和非关税贸易自由化、原产地规则、服务贸易、外国投资、知识产权保护、政府采购和争端解决。劳动力和环境条款分别包括在北美自由贸易协定的补充协定里。

（一）取消贸易壁垒

北美自由贸易协定的市场开放条款在协定生效之后的15年期间，逐步取消在北美生产及贸易的所有商品关税壁垒和大多数非关税壁垒。一些关税立即被消除，其他的关税将在5—15年内逐步消除。对于美国的进口敏感领域，比如玻璃器皿类、鞋类和瓷砖类等领域则需要更长的时间。北美自由贸易协定提供了加速关税削减的选项。该协定包括保护性条款，规定进口国家在一定的过渡期内，如果国内生产商因来自其他北美自由贸易协定国家的进口增长而面临伤害，则可以对进口提高关税，或在某些情况下实行配额。该协定到2001年1月为止终止了所有退税项目。

考虑到美国与加拿大自由贸易协定已经生效，对外开放政策消除了美国从墨西哥进口的关税和配额以及墨西哥从美国和加拿大进口的贸易壁垒。在北美自由贸易协定生效时，美国从墨西哥进口商品的40%为免税，剩余的部分实行最高35%的关税税率，贸易加权平均关税税率约为7%。墨西哥对美国农产品的贸易加权关税税率平均为11%。同时，影响美国与墨西哥贸易的是两国的检疫规则、墨西哥的进口许可证制度和美国的市场标准等。

在纺织、服装、汽车和农业等产业中，还发生了一些更加重要的变化：

1.纺织和服装业。在10年时间内，北美自由贸易协定在满足其特定的原产地规则的同时，逐步在北美范围内取消了纺织和服装产品的所有关税。在签订北美自由贸易协定之前，美国从墨西哥进口的65%服装拥有免税和免配额，其余35%拥有17.9%的平均税率。墨西哥对美国纺织和服装产品征收的平均关税税率为16%，其中一些产品的关税高达20%。

2.汽车工业。北美自由贸易协定逐步废除了墨西哥的汽车产品法令，逐步废除了美国从墨西哥进口的所有关税和墨西哥对美国和加拿大产品征收的关税，只要它们满足汽车、发动机和传动装置占到北美原产地62.5%的要求，其他交通工具和汽车零部件占到北美原产地要求的60%即可。一些关税当年就被消除，其他一些关税将在 5—10年内被逐步取消。在北美自由贸易协定签订之前，美国对从墨西哥进口的关税税率进行了评估：汽车为2.5%，轻型卡车为 25%，汽车零部件的贸易加权平均值为3.1%。墨西哥对美国和加拿大汽车产品征收的关税税率：汽车和轻型卡为20%，汽车零部件为10%—20%。

3.农业。北美自由贸易协定建立了农业贸易的双边承诺，包括加拿大与墨西哥之间的双边承诺，以及墨西哥与美国之间的双边承诺。一般情况下，美国与加拿大自由贸易协定条款继续适用于与加拿大的贸易。关于美国与墨西哥的农业贸易，北美自由贸易协定通过其关税配额转化或普通关税从而消除了农业贸易中的大多数非关税壁垒。一些敏感产品，比如食糖和玉米的关税，在15年的时间里被逐渐废除。该协定生效后，美国与墨西哥农业贸易的一半以上成为免税贸易。在北美自由贸易协定签订之前，美国与墨西哥之间农业贸易的平均关税税率非常低，尽管美国对墨西哥的一些出口征收12%的关税税率。然而，美国对墨西哥近四分之一的农业出口（按价值计算），受到墨西哥政府进口许可的限制。

（二）服务贸易自由化

北美自由贸易协定的服务条款，扩展了美国与墨西哥自由贸易协定和多边贸易谈判的乌拉圭回合，建立了服务贸易的国际认证标准。该协定授予服务供应商有关非歧视待遇、跨境销售及报关、投资和信息准入的某些特定权利。尽管如此，每个国家依然存在一定的例外和限制，包括海上运输（美国）、电影和出版（加拿大）、石油和天然气开发（墨西哥）。北美自由贸易协定放宽了对墨西哥服务业，尤其是金融服务的限制，对银行业的影响较大，但对其他领域的影响较小。在通信服务方面，北美自由贸易协定伙伴国同意排除但并非使用基础通信服务的规定。北美自由贸易协定授予通信服务供应商和使用者一项“权利法案”，包括有权使用公共通信服务，连接反映经济成本和适用统一费用定价基础的私人线路，有权选择、购买，或租借最适合其需要的终端设备。不过，北美自由贸易协定并不禁止任何一方维持公共网络或服务的垄断供应商，例如，墨西哥电信公司（TELMEX）。

（三）其他条款

除了取消关税和非关税壁垒之外，北美自由贸易协定还制定了其他相互开放国内市场的条款，包括外国投资、知识产权、争端解决和政府采购等。

1.外国投资。北美自由贸易协定取消了投资壁垒，保障投资者的基本权利，并为投资者与北美自由贸易协定国家提供了争端解决机制。北美自由贸易协定为其成员在其他北美自由贸易协定国家某些领域的投资提供了“非歧视待遇”，包括明确的国家特定自由化承诺和国民待遇的例外。北美自由贸易协定投资条款的例外还包括墨西哥能源领域和加拿大文化产业。

2.知识产权。乌拉圭回合是北美自由贸易协定签订的背景，在乌拉圭回合中，世界贸易组织通过了《与贸易有关的知识产权协定》。因此，北美自由贸易协定还规定了各方就保护著作权、专利权、商标和商业秘密等方面的强制义务。

3.争端解决。北美自由贸易协定的争端预警和解决条款是建立在美国与加拿大自由贸易协定条款的基础上的。北美自由贸易协定创建了一个解决争端的仲裁系统，包括初始磋商、将问题提交北美自由贸易协定贸易委员会，或履行仲裁专门小组诉讼程序，为解决反倾销和反补贴税判定的争端而制定了相应的解决条款。

4.政府采购。北美自由贸易协定明确，每个国家针对来自其他国家的商品和服务供应商，根据非歧视性原则进行联邦政府采购。它还包括对国有企业采购的一些限制性条款。

（四）关于劳工和环境的补充协定

北美自由贸易协定的正文并不包括劳工和环境条款，为此，特别制定了附加条款以解决有关三国关于劳工和环境问题，特别是在墨西哥的问题。一些人认为，由自由贸易协定所带来的经济增长，将使墨西哥增加环境保护和劳工保护所需要的资源。在克林顿总统开始其任期后不久，就在补充协定谈判中提出了关于劳工和环境问题。北美自由贸易协定通过的立法包括与补充协定有关的条款，批准美国参加北美自由贸易协定劳工和环境委员会并为这些活动拨款。《北美劳工合作协定》和《北美环境合作协定》于1994年1月生效，与北美自由贸易协定的生效日为同一天。北美自由贸易协定实施立法还包括两项调整性援助计划，用来减轻与贸易相关的劳动力问题：《北美自由贸易协定过渡期调整援助计划》和《美国社区调整和投资计划》。

劳工和环境补充协定包括了促进劳工和环境问题合作的条款。或许最值得注意的是补充协定中关于争端解决程序，作为最后措施，它可以进行相关评估，并对不能执行其法律的一方做出处理。北美自由贸易协定开创了将劳工和环境条款融入自由贸易协定的先河。这意味着存在就环境和劳工问题进行国际合作的可能性。

除了这两项三方协定之外，美国和墨西哥还加入了北美自由贸易协定有关边境环境合作的双边补充协定。在这个协定中，美国政府和墨西哥政府承诺在沿美国与墨西哥边境发展环境基础设施项目方面进行合作，以解决两国边境因贸易活动增加而造成的环境问题。该协定还建立了两个组织以处理这些问题：“边境环境合作委员会”和“北美开发银行”，二者紧密合作，并与美国和墨西哥的联邦政府、州政府一起，为废水处理、固体垃圾处理和两国边境地区的相关工程等发展、保证和促进融资。这两个组织还在继续努力评估边境地区工程的结果。从1995—2011年，“边境环境合作委员会”核证了189项工程（其中86项在美国，103项在墨西哥），向与环境相关的基础设施投资近43亿美元，使1400万边境居民直接受益。北美开发银行为其中的152项工程提供近13.3亿美元的贷款和补贴。这些工程为边境居民提供了更多饮用水、下水道和废水处理企业。这些工程还包括关于水的保护、空气质量和可再生能源等项目。

From NAFTA to TPP(A)——Commemoration of Signing the NAFTA for 20 Years

William H.Cooper
Translated by Wang Yu

In December of 1993，President Clinton formally signed up the implementation deal of NATFA.As the trade and investment are influenced by all kinds of economic variants，it is hard to make an overall evaluation of the NATFA over the 20 years.However，one thing is for sure that the NATFA has greatly promoted the trade liberalization of the North America and the whole world.The NATFA is the most comprehensive free trade agreement.It proposes some clauses of historic significance，becomes the model or example of US’s new free trade agreement and provides theoretical and empirical basis for the Uruguay Round of Multi-lateral Trade Talks.In the talks about TPP between US and other 11 countries(including Canada and Mexico)，the policy issues related with NAFTA was still the focus of the US government.Up to now，as 20 years passed by，what the opponents worried about has never occurred，while the huge economic interest predicted by the supporters hasn’t occurred either.The real impact of NAFTA on US’s economy seems to be small.On the one hand，the import and export trade among US，Canada and Mexico accounts for a rather small part of US’s GDP.On the other hand，as the three countries truly open their trade and investment，the enterprises among the three countries correspondingly come up with their cost adjustment mechanism.

NAFTA，TPP，NorthAmerica free trade，impact

F830

A

1674-2265（2014）09-0003-05

（责任编辑 王 馨；校对 RR，WX）

2014-8-15

作者威廉·库珀（William H.Cooper）为美国经济学家，贸易和金融专家；译者为中国人民银行研究局研究员王宇博士；根据中文阅读习惯，译者对全文进行了整理，文中标题为译者所加；因本文篇幅较长，将分二次将译文刊出，本期为文章的第一部分。