农村以房养老改革的问题及出路

耿相魁 郭鹏飞

一、引言

第六次全国人口普查数据显示，全国总人口为1370536875人，60岁及以上人口为177648705人，占全国总人口的13.26%，65岁及以上人口为118831709人，占8.87%。据联合国统计标准，一个国家或地区60岁以上人口占总人口的10%或者65岁以上人口占总人口的7%，即称这个国家或地区进入了人口老龄化社会。［1］普查数据说明，我国人口老龄化已然相当严重。作为全球唯一老年人数量超亿的发展中大国，日益严峻的人口老龄化形势昭示着现在和未来很长一段时间内养老问题将成为经济社会发展的重大问题。根据“我国农村老龄问题研究”课题组的研究报告，农村老年人口规模是城市的1.69倍（城市老年人口比重为7.97%），其比重已超过18.3%。70%的老年人居住在农村，农村老人总数超过1.2亿，因此养老问题的重点与难点都在农村。

养老问题是当前经济社会发展中亟待解决的热点难点问题。2013年9月，国务院印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出：“到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务业持续健康发展。”“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”，即现实中我们所说的“以房养老”。随着人口平均寿命的延长，老年人口比重的进一步提高，养老问题将更加突出。而长期以来我国推行的是“低保障、窄覆盖”的保障措施，短时期内要想实现全社会养老非常困难；“421”甚或“8421”的家庭结构，使传统的依靠子女养老又难有作为，这样养老不求人的“自助养老”就被寄予厚望。“倒按揭”模式的“以房养老”也就在这种情势下被正式提出。

“以房养老”又称为“住房反向抵押贷款”或“倒按揭”，是指老人将自己的产权房抵押给金融机构，以定期取得一定数额养老金或接受老年公寓服务的一种养老方式。［2］历经十年，国家出台指导意见支持鼓励“以房养老”，意味着这一模式将从地方探索正式上升为国家推动。城市“以房养老”已经引发广泛关注和讨论，北京、南京、上海等城市也进行过“以房养老”模式的尝试，但由于受现有土地制度的制约，农村“以房养老”的推行步履维艰，困难重重，确实需要在新的历史条件下突破原有的限制，使“以房养老”成为农村现有养老模式的有效补充和重要保障。

二、当前农村养老存在的主要问题

改革开放30多年来，农村经济社会得到了较大的发展，农民生活水平也有较大提升。但是计划生育政策的推行和全面改革的不断深化，新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的快速推进，农村经济发展水平虽提高较快，但农村劳动力向城市转移，致使广大农村“空巢老人”家庭数量急剧增加，引发出农村老龄化、少儿化、女性化“三化”并存的局面（也就是人们常说的“386199”部队）。尤其是农村养老问题与农村经济社会发展极不协调，问题尤多。

（一）农村人口老龄化严重，老年人口贫困化现象突出

据全国老龄委办公室提供的数据，目前我国城乡60岁及60岁以上的贫困老年人约有1010万人，其中城镇150万人，农村860万人，城镇老年人贫困发生率约为2.5%，农村约为8.5%，农村老年人贫困发生率相当于城镇3倍以上。人口老龄化速度加快，老龄化程度高于城镇的现象将一直持续到2040年左右。

（二）土地国有制度限制了农民，土地保障养老功能较难实现

作为农业生产中最重要的生产资料，土地在老年人的生活中起到重要作用。但土地的养老保障功能受到各种因素的影响，土地数量、肥沃程度、老人健康状况、农产品价格好坏、国家对农村的政策等都影响土地收入，以土地作为老年人生活来源的可行性受到很大制约。一部分农业用地转移到工业、服务业和城市建设用地，一些拥有土地所有权或使用权的农民从土地上分离出来，产生一批失地的农民。农民失去土地就是失去了生产资料，失去了生活来源。研究发现，大多数地区对失地农民采取一次性货币补偿。这种方式对农民的老年生活难以起到长期保障作用。失地老人缺乏从失地到保障的长效补偿与对接转换机制，容易陷入困境。

（三）单身与丁克家庭增多，家庭养老功能严重弱化

上个世纪70年代末以来实施严厉的计划生育政策，家庭户规模相对较低，“两人户”、“三人户”已经成为多数农村家庭户的主体。据分析，家庭户规模的缩小，既受计划生育政策、迁移流动人口增加的影响，也与年轻人婚后独立居住、单身与丁克家庭增多、空巢老人增加等因素有关。独生子女家庭增多，家庭结构更加不合理，独生子女家庭养老任务更加繁重，传统家庭赡养功能弱化，使传统家庭养老模式面临严峻挑战。一方面是经济供养问题。子女经济状况的好坏通常会影响老人的养老质量。部分家庭收入较少，经济条件差，不能赡养老人。部分老人晚年生活没有保障，虽然儿女多，但在老人的赡养费上相互推诿，老人在生活和精神上都过得非常忧虑。另一方面过去村庄对农民的道德伦理和行为逻辑有规范能力。不孝顺父母会受舆论谴责和社区边缘化。但在农民流动性加剧的状态下，“村将不村”，大部分村庄近乎于“空壳村”，已逐步丧失其规范能力，原来那种报答父母养育之恩的逻辑发生变化，减少了家庭对老人的照料。再一方面，城镇化和农村劳动力转移降低了家庭的凝聚力，相当一部分家庭青壮年劳动力外出打工，整个家庭的负担完全落到了老年人身上。随着老人年龄增加，责任田难以耕种，难以维持生计。

（四）社会养老保险体系不完善，老龄农民参保率较低

目前，适龄农民的参保率只有11%左右，离全覆盖的要求还有较大差距。［3］现行养老保障覆盖面窄、缺乏应有的社会性和福利性致使保障水平较低，不能满足农民老年养老基本生活的需要。一方面，全国仍然缺乏统一的社会保障立法。地方政府在新农保的参保对象、参保范围、各级政府的责任、财政拨款的比例、农村社会养老保险机构设置、基金的筹集和管理、养老金的发放等政策方面找不到比较有力的立法依据，只好各自为政，从而缺乏政策衔接性与连续性。另一方面，管理体制未完全理顺。不少地方管理工作断档和监督失控，直接影响队伍的稳定、档案的管理、保费的收缴、养老金的发放和基金的安全。第三，筹资机制和监督管理政策不完善。基金增值渠道单一，基金保值增值难，存在较大的贬值风险。基金管理运营层次低，绝大部分基金的管理、运营集中在县级，由于监管手段缺乏，难以防止基金违规，基金管理运营效率普遍偏低。第四，当前大部分的农村老人还很难从新农保中获益，尤其是子女不愿意或无能力交纳新农保费用的老人。

三、当前农村推行“以房养老”的制约因素

国家推出以房养老这项举措，农村“以房养老”作为其重要组成部分，具有重要的现实意义。“以房养老”是一种新兴的金融工具，［4］是市场行为，是一种自愿的、可选择的养老方式。通过市场手段使农村房屋获取新的收益，增加养老金的绝对值，让“养老”多了一种选择途径。但是，结合农村经济社会发展现状，“以房养老”要想在广大农村真正铺开还具有相当的难度。

（一）农村土地制度制约

我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定了农村土地归农民集体所有。现行农村宅基地管理办法中规定：“农村村民宅基地的所有权属于村民集体所有，村民只有使用权，没有所有权，禁止擅自买卖或非法转让”。［5］而且根据农村土地流转法相关规定，农村土地只能在本村集体内村民之间依法流转。目前土地制度的最大问题在于，农民的产权得不到保障，农村集体土地不能进入城市建设，必须经过征地变为国有土地。而低价从农民手中征地再高价卖出成为很多地方政府重要的收入来源，是为“土地财政”。这种土地二元结构导致农民享受不到土地增值带来的益处。农村宅基地上已建成的房屋是否可以转让，国家现行法律、法规没有明确的禁止性规定，但也没有明确允许转让的规定。从目前法律实践来看，各地政府对农民房屋的转让控制在受让人必须是房屋所在地乡镇范围内。当前农民房屋的转让行为并不都受现行法律保护，大多属于私下流转。农房抵押存在限制和法律隐患，即使房屋建造得再豪华，也很难作为“以房养老”的“抵押物”。在“我国实行以房养老有哪些困难”的民调中发现，“农村房屋无法抵押变现”以21.1%的比率，仅次于“房子产权年限问题”（30.8%）。可见，民众受土地法律制约使他们对在农村实行以房养老政策的信心明显不足。

（二）农村经济水平较低

农村物质基础较为薄弱，农民收入增速缓慢。多数农村老人仅能维持正常生活开支，并无多少结余，甚至没有独立的住房。从地价来看，一些农村房子的价值不高。假设农村房子具备流动性可以自由入市，要在农村普遍推行“以房养老”，也很可能会遭遇一个非常尴尬的困境——房子能否顺利地被“抵押”或“倒按揭”出去。房子要足够值钱，才可以顺利地入市，并高价出售给年轻一代。但现实情况是老年人越来越多，年轻人越来越少，房价长期维持“上行”的可能性较低。这诚如银监局指出的，“如果是房价上行期，以房养老问题不大，可如果是房价下行期，有可能遇到问题”。假设老人有独立住房，但农村住房的财产价值较低，如果是偏僻地区的房子，价值就更低了，抵押这些房子在银行贷到款的可能性不大。

（三）农村养老观念顽固落后

一是受传统文化因素影响我国农村养儿防老的观念还根深蒂固，大多数人还是依赖养儿防老。二是农村老人更愿意将房产留给后代，有房却不留给子女者往往遭受街坊邻居的世俗非议。“以房养老”，意味着儿女们将不再有老人房产的继承权，老人与儿女之间的代沟将不可避免的出现。三是中国人对于家的概念非常重视，房子是家的载体，是一种精神寄托，将自己居住多年的房产抵押给养老院，许多老人和年轻人在情感上还难以接受。四是“以房养老”在农村缺乏必要的政策约束，缺乏公信力。卖房后涉及的诸如户口、银行违约、无法定期取得养老金等多方面的问题都是农村老人的后顾之忧。

（四）房产评估以及社会信用体系不健全

从我国目前的实际状况来看，农房评估难是个难题。一方面房产的评估体系发展的时间较短，还不是很健全，管理方面比较混乱；另一方面农村房屋大多为村民自建房，未经过相关部门统一规划设计，房屋建造价格难以准确估算，办理抵押贷款时难以对抵押物价格作出准确判断；三是评估机构的规程及评估手段各异，评估能力较低；四是缺乏专业人才，例如缺少保险人才、精算人才、法律人才等来办理具体业务，这也是我国发展以房养老所欠缺的。同时，诚实信用问题也是一个比较突出的问题，人与人之间，整个社会都缺乏信用，很多人对于以房养老的信任度较低。

（五）法律政策不完善

目前农村以房养老业务的开展缺乏法律层面的支持，我国没有相关的法律法规做支撑，甚至就连政府也没有相关的政策条例可以遵循，没有部门来对以房养老业务的各个方面进行规范。在开展以房养老过程中，要对房屋价值进行评估，对老人预期寿命进行合理测算，对房屋的价格波动进行预测，这一系列的操作都需要复杂的计算及合理的预测，充满了各种各样的风险，如何有效规避这些风险，是一项十分复杂的工程。同时，目前房产市场泡沫严重，房价走势不稳定。当前房价普遍较高，但未来房屋的价值会如何变化、变化幅度有多大、是否在可控范围内、是否在银行及金融机构可以承受的范围内，都是目前我国发展以房养老亟需考虑的问题。尤其需要指出的是，“以房养老”涉及的监管与执行部门众多，如何将多个不同部门组织协调好并无明确政策法规。另外，如何保证相关行业、部门公平、公正地经营、管理和执法，在当前法治不健全的条件下，尤其对农村是个极大的挑战。

四、推行农村“以房养老”的政策与路径建议

国务院印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出了“以房养老”，并将这一方法作为解决农村养老问题的一种新的主要养老模式。要让“以房养老”更好地融入农村社会，作为农村现有养老方式的有效补充和重要形式，政府必须发挥主导作用，尤其应该积极地在宏观政策上对涉及到的热点和难点问题加强研究，实现顶层制度设计的突破和创新。

（一）在农村土地制度上实现新的重大突破

目前我国相关法律还有待完善，如农村宅基地不能抵押、农村住宅为小产权房、农村住房是否可以参与以房养老等问题，都是需要相关的法律法规来加以解决的。一些地方政府曾尝试突破政策限制，如杭州市出台《关于加快推进农村多层住宅建设的若干意见》，对农村多层住宅办理三证，保障农民物权，使余杭区西苑村80户农户于2006年成为首批获得“三证”的农民；江苏泰州银监分局出台《泰州市银行业“三农”金融服务指导意见》，在全省率先推行农村房屋抵押贷款试点，使农村住房也可抵押贷款；厦门市出台《关于厦门市农村房屋抵押融资试点工作总体方案》，明确提出，试点农村镇街的村民申请贷款时，可用房屋作为抵押物。实际上，这些关于农村宅基地改革的讨论从来没有停止过。国务院发展研究中心于2013年10月底向社会公开了其为十八届三中全会提交的“383”改革方案，土地制度改革成为八个重点改革领域之一。建议在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。在现有土地权属基础上，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权。对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入。对被政府征收土地，改原用途补偿为公平补偿，农民房屋按市价补偿，被征地农民纳入城镇社保体系。如果这次土地制度改革能够顺利实施，农村集体土地或将直接入市，农民的土地小产权房或将转正，即像城市商品房一样具有流通性，可以买卖、租让和抵押，或将使农村以房养老具备合法性和政策可行性。

（二）进一步完善农村社会养老保障体系

解决中国人的养老问题，首先应健全基本社会养老保险体系，尽快改变养老“双轨制”。“以房养老”模式只能是养老金保障养老制度的一种补充。我国的养老保障制度涉及多方面的内容，但当前最紧迫、最重要的任务，就是要着力解决好农村老年人最需要解决的养老问题，支持和鼓励商业养老保险参与完善社会保障体系，把农村养老保险等保障制度真正建立健全起来，切实解决好农村养老保障制度覆盖面窄等问题，让农村老年人真正共享社会发展的成果。

（三）强化并努力完善“以房养老”的相关法律政策支持

即使农村房屋得到确权，在具备法律可行性的基础上，以房养老仍需要相关政府加大支持力度，加快农村房产交易流通市场建设。首先，政府应尽快建立政府监管、行业自律和社会监督相结合的行业管理模式。完善房产估价行业监管制度、建设诚实信用评估体系以维护房产估价市场秩序、保障房产估价活动当事人合法权益；完善金融、质押担保、法律等专业人才要素市场建设，大力培养相关人才以提高房产评估机构的评估能力。其次，只有控制“以房养老”过程中存在的各类风险，才能提高以房养老业务的社会公信力、提高农民及相关金融机构的参与积极性。一方面对于银行等金融机构而言，风险控制依然是其最关心的问题。正是由于我国房产市场的不稳定因素，使得“倒按揭”的实施过程中加大了保险公司的经营风险。［6］可参照厦门试点农村以房养老的方案：对出现农村房屋抵押贷款无法履行债务的情形，由政府出资设立专项资金，按金融机构抵押贷款在具体个案中本金最终损失的50%进行补偿。这种由政府“埋单”，来分担风险的补偿政策能够提高金融机构开发此类产品的积极性。另一方面可以尝试建立村镇银行等新型农村金融机构。所谓村镇银行，就是指经银行业监管部门批准，专为当地农民、涉农企业、农民专业合作社企业提供服务的银行机构。积极引进市外银行资本、本地产业资本和民间资本等各类资本，到农村地区发起设立村镇银行等新型农村金融机构，惠及农民。再一方面还可以考虑增加房价波动险这一保险品种来消除农民的顾虑，促进农村以房养老的推进。

（四）提供发展农村经济实现“集体以房养老”

大力发展农村经济，是在农村推行各种养老模式，尤其是以房养老模式的必要前提。国家应继续加大惠农补贴资金的投入力度，大力发展农村公益福利事业，改善农村农民居住环境和生存条件。进一步加大惠农资金补贴力度，提高各种粮食补贴标准，扶持农民增收，增加养老保障。在我国当前“农村土地归集体所有”的大环境下，要想在农村推行“以房养老”，可以跳出单一房屋产权抵押的局限，逐步探索更加适合农村的“集体以房养老”或者“集体以土地养老”。就是以村委会为单位，老人将空置房屋或闲置的宅基地，委托村委会用于集中开发，获得的收益，可以用于建设、改善养老机构，改善基础设施，从而使本村的老人集中在一起，享受更多的养老服务，获得更多养老资源，安心居家养老。

（五）通过宣传引导努力转变传统养老观念

从理论上说，要使农村“以房养老”成为可行的和可操作的社会政策，须具备一个基本条件，即住房必须是老年人可以自由支配的。同时，政府要加强宣传引导，改变思想观念落后问题。不仅要老人改变传统观念，更要年轻人转变思想观念。上海民政部一项调查显示，高达90%的老人拟将房产留给子孙，愿意倒按揭的不到10%。因此，要加大宣传引导力度，改变社会上“养儿防老”的传统观念，形成自我养老、自我发展的理念。

五、结论

农村养老是一个宏观的制度体系，首先应健全基本社会养老保险体系，强化由政府承担的公共养老保险的普惠性。“以房养老”只是养老制度的一种补充。作为一种新型养老模式，在农村推行 “以房养老”还面临诸多制约因素，但是随着土地制度改革的深入推进，政府相关政策支持和监管的完善，金融等要素市场的进步，房产交易流通体系的健全，人们观念的进步更新，“以房养老”完全有必要，也有条件成为一种十分重要的补充养老模式。

［1］ 孙玄.关于退休年龄问题的探析与前瞻［D］.首都经济贸易大学，2005.

［2］ 张仁枫.“以房养老”的困境与破解新道［J］.石家庄经济学院学报，2012，02：109－112.

［3］ 王章华.关于新型农村社会养老保险模式的思考［J］.南昌大学学报（人文社会科学版），2009，02：90－94＋136.

［4］ 胡耀祺.“以房养老”需求的影响因素分析［D］.复旦大学，2008.

［5］ 崔建远.物权法.中国人民大学出版社，2009：344～345.

［6］ 李昕蔚.以房养老——一种有效的养老保障补充方式［J］.改革与开放，2010，22：187－188.