我国高速公路管理体制现状研究略见

王洪华 胥俊鹏 武 萍

（济南市公路管理局 济南 250014）

近年来我国公路发展迅速，尤其是高速公路，以平均每年1 000多km的速度递增，是今后我国交通公路事业发展的重点。“十二五”规划今后10年内，国家继续加强交通公路等基础设施建设，要实现我国“十二五”规划提出的公路建设的宏伟目标，就必须有一支精干高效的公路建设管理队伍和运转顺畅的公路管理体制作保证。与国外先进的高速公路管理国家相比，我们必须改变现有管理体制的一些弊端。因此，深化高速公路管理体制和运行机制改革，既是加快公路建设的动力，又是交通公路事业健康发展的必要条件。

1 国外高速公路管理体制

1.1 美国高速公路管理体制

（1）高度重视公路立法，公路的管理体制与其投资体制密切相关。由于美国的公路建设大多都得到联邦政府的资助，所以政府在公路管理中担任着重要的角色。联邦政府的立法、行政、执法三大机构都参与公路的管理，公路管理是联邦政府的一个重要职能。美国公路的管理，在宏观上通过立法得以实现。纵观美国的公路立法，20世纪50年代通过征收汽油及其他汽车配件的使用税，成立联邦公路信托基金，补助州政府兴建了41 000英里的美国州际及国防公路系统；70年代突出能源开发，环保方面的要求，重点发展公共交通系统；90年代的 “冰茶”法案主要是要求维持及扩充现有的运输系统，保证运输系统能支持国家与大众的安全，并强调要追求运输科技及专业性的进步。这些交通政策的拟定都是以法案方式通过国会来执行。以立法形式来管理公路，是美国公路管理的最突出特点，其管理效果也较为显著。

（2）“一路一公司（机构）”的独特管理方式。美国公路的管理，在实施过程中是通过自上而下多次行政机构具体实现的。美国国家设立联邦运输部，下设联邦公路总署 （FHWA）。在每个州政府，设有专门的公路管理部门。州政府的公路管理部门是国家公路建设的关键部门，它对项目建设具有选择权，行使规划、设计、建造、运营、维护和管理的权力，负责州际公路的管理。

对收费高速公路，美国主要采用“一路一公司（机构）”方式来管理。在美国，每个州政府都有一个高速公路管理局。它们各自管理一条高速公路，本身是由州政府通过立法成立，是一个非营利机构，隶属于政府。但是作为公路企业，又具有很强的独立性。每个州所管理的高速公路，州政府不投资，企业靠发债券修建高速公路，然后以路费收入和服务设施收费偿还债券本息。州政府虽不投资，但支持其债券发行。由于这些企业评级一直比较好，企业信誉高，如新泽西州公路管理局从1984年开始，标准普尔评为AA级，因而发债成本低，再加上非营利机构发行债券，利息可以免税，所以所发行的债券供不应求，因而建设、发展等所需资金的来源有所保障。从其年度报告分析，每年基本上收支平衡，略有盈余，符合法律所规定的非营利标准。

1.2 意大利国家高速管理体制

意大利政府管理公路的最高机构是公共工程部下设的国家公路管理局（ANAS），它对全国高速公路建设进行宏观管理。

（1）特许经营的高速公路融资管理模式。特许经营作为一种管理行为，要由国家政府通过发布经由议会批准的行政命令，向特许经营公司委托，在一定时期内建设和管理一条或多条高速公路的任务。委托期结束后，公路设施将移交给国家。国家政府与高速公路公司之间的特许经营关系，由国家公路管理局与特许经营公司签署的合同来约束，国家公路管理局是代表国家授予公路特许经营权的机构。

在特许经营合同的基础上，将开立一个贷款账户为建设高速公路项目进行筹资，贷款利用收费收入逐步偿还。因此，在确定高速公路使用者应支付的通行费价格时，不仅要考虑高速公路运营和养护支出费用，还要考虑分期偿还贷款本金和利息。所有这些做法都是基于这样的逻辑假设：高速公路的建设和运营费用必须由高速公路的使用者来承担，而不是由整个社会通过纳税方式来承担。

（2）特许经营方式下的高速公路管理组织关系。①公共工程部。为全国公路主管机关，负责编制规划和部门计划，制定道路和高速公路发展战略和政策，并执行国家议会批准的行政法令；②国家公路管理局。由公共工程部长领导，在与高速公路特许经营公司的关系中代表国家。它首先要确定资金来源，然后授予特许经营权，并按照项目指标和标准（该机构同时也负责完成对这些指标和标准的认可）监督项目实施过程。对项目实施情况进行评价，并批准建设中项目的修改或对现有设施进行的任何改造，认可价格调整。

1.3 国外发达国家高速公路管理体制共性

从上述国外高速公路管理模式及其特征中可见：①各国政府均在高速公路建设和管理中发挥着主导作用；②各种模式都有相对应的资金来源与使用制度；③在高速公路的规划、投融资、建设、运营、收益和监督管理方面，都有一套较完整和成熟的法律法规作保障。

2 国内高速公路管理体制现状

我国高速管理目前尚未有国家统一明确的管理模式，基本上由各省（直辖市）政府制定各自的运行管理部门和运行机制。所以，当前的高速公路管理部门相当混乱，名称不尽相同，职责职权界定更是模糊。大致有集中管理型、分片管理型和专线管理型这3种管理模式。

2.1 集中管理型模式

集中管理型是指设置省级高速公路专门机构实行统一管理。将管理重心放在资金技术和管理力度比较强的省一级。这种体制实际上是“条条管理”，实行人、财、物由省级统一管理，统筹协调。目前，陕西省、辽宁省、湖南省、安徽省等均采用这种体制。我国的这些省份在省交通厅领导下，成立了专门从事高速公路管理的高速（或高等级）公路管理局（或公司），初步形成了高速公路的集中统一管理。

2.2 分片管理型模式

在省级交通厅统一领导下，按高速公路的不同片区（市级）设立专门的管理机构。各片区的管理机构是相互独立的，有关的矛盾需要由省级交通主管部门来协调解决。目前，河南省、山东省、浙江省等采用这种体制。

2.3 专线管理型模式

在省交通厅直接领导下，按高速公路的不同项目分别成立专门的管理机构，每个项目的管理机构间是相互独立的。目前，江苏、广东、河北、北京、上海、天津等省、直辖市均采用这种体制。例如，首都机场高速公路由首都高速公路发展公司负责管理。

3 我国现有高速公路管理体制缺陷

（1）体制落后。高速公路管理企业化的公司本应按现代企业制度的要求，办成自主经营、自负盈亏的经济实体。但目前绝大部分省的高速公路管理局或公司都具有行政职能，在经营管理上还是事业性质，大锅饭、高投入、低产出，没有竞争机制，缺乏活力；在养护管理上，又专设一套人马，队伍庞大，设备闲置浪费，影响了高速公路效益的发挥。

（2）效率低下。公路管理机构重复设置、名称混乱的问题比较突出，致使在一个行政区域内出现了几个公路管理机构，形成政出多门，多头管理，职能交叉，工作上相互扯皮，互相推诿，政令不通。近年来，由于这些原因，公路系统的人员急剧增加，机构庞大，人浮于事，挤占了大量的养护经费。据统计，全国每年小修保养经费中人工费和其他费用的支出约占60%，有的仅能满足人头费，有的甚至连职工工资都难以保证。职工有工不出、出工不出力的现象比较普遍，生产效率极其低下。

因此，深化公路管理体制和运行机制改革，切实加强管理，努力构筑一个科学合理的公路管理队伍，逐步建立符合社会主义市场经济体制要求的公路管理体制和运行机制，已成为当前公路部门一项重要而紧迫的任务。

4 完善我国高速公路管理体制的建议

（1）公路管理要法制化。虽然国家已颁布了《公路法》及《公路安保条例》，但就其完备性和可操作性来看，还远远不够。实际上，从规划、投资、建造、营运和管理，政府都应提供法律上的支持和保障，通过立法加以规范，才能避免投资效果差及公路“三乱”等现象。以立法形式对高速公路给予优惠政策，从建设资金、投资审批、建设用地、征地拆迁、收费标准等方面大力扶持，促使高速公路企业达到投资—建设—发展的良性循环。因此，可根据本地区高速公路发展形势和法制化进程，首先通过地方人大提案讨论通过，建立地方性高速公路法规，使高速公路管理体制、运行机制建立在较完备的法律基础上，逐步实现科学化管理，促进高速公路健康发展。

（2）建立适应现代化管理体制的公路管理运营机制。公路管理体制改革涉及面广，工作量大，需考虑的因素多。各地公路主管部门应当本着“精简机构，理顺关系，转变机制，事企分开，消除弊端，加强管理，限编减员，提高效率”的原则，努力构筑一个科学合理的公路管理队伍，逐步建立符合社会主义市场经济体制要求的公路管理体制和运行机制。

首先，必须明确各级政府在公路管理上的职责和权力。从我国的实际情况和资金渠道来看，应该逐步按照“统一领导，分级管理”的原则，明确划分各级政府在公路管理中的职权：国省干线公路应由省级政府负责，具体工作由省级交通主管部门和省级公路管理机构全面负责；县道、乡道的养护和管理及其机构的设置，由县级人民政府决定。其次，作为政府职能部门的各级交通主管部门，应当合理设置公路管理机构，科学划分职能，改变目前机构重叠、职能交叉的现状。按照《公路法》规定，公路管理机构从中央到地方分级设置，在各级政府交通主管部门的领导下，行使本辖区内公路的规划、建设、养护、路政和收费公路等有关行政管理职责。其三，事企分开，转变机制，生产与管理剥离，建立效率高、机制灵的新型公路养护生产运行机制。尽管近几年来各地都进行了较大的改革，但与整个国家的改革步伐相比，还有一定的差距。因此，各级公路管理机构需要加大改革力度，实行招投标，促进养护工程市场的发育；事企分开，将公路管理机构所属的各类站、场、队、所推向市场，自负盈亏、自主经营，参与市场竞争；提高公路管理机构的管理水平和技术手段，精简管理人员，逐步建立办事高效、人员精干、技术先进、面向社会的新型公路管理机构。

（3）建立适合我国国情的高速公路管理组织模式。根据目前我国行政体制和当前经济发展现状，笔者建议一省设一个总公司对全省高速公路进行管理，即一条路或几条路设分公司，对分管的路段进行垂直管理，实行养护管理型的组织模式。这种公司在省级政府的授权下（具体管理为省交通运输主管部门）应当担负起高速公路的筹资贷款、建设施工、收费还贷、养护以及经营管理等直接责任，实现滚动发展。高速公路公司应精干高效，养护生产应实行组织管理型的模式，推行招投标制，决不能再另立人马，造成人力、物力的浪费。省高速公路公司应加强对收费公路的统一管理，避免各自为政，应采用高技术手段，在不同路段和不同经营公司之间按照“统一收费、按比例分成”的原则，合理设置收费站，尽量减少主线收费站，以提高高速公路的服务水平，充分发挥高速公路的效益。但是所有高速公路的路政管理由省级和各地市公路管理机构按照属地派出机构进行路政管理。

对目前各省份已设立的“高速公路管理局”或“高等级公路管理局”，应加快向公司制转轨的步伐。对于已授予的部分行政管理职能，可由各地市公路管理机构负责，真正实现政企分开，理顺管理体制，提高我国高速公路的管理水平。

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