在转型中强化综合财政监管的思考

●肖 翔 吴湘云

在转型中强化综合财政监管的思考

●肖 翔 吴湘云

为推进财政科学化管理，加强中央基层预算单位财政财务监管，保障财政政策制度有效落实，财政部自2012年起全面推行中央基层预算单位综合财政监管工作。两年多来，财政部监督检查局与各专员办紧紧围绕部党组的工作部署，稳步推进综合财政监管工作，取得了初步的成效。当前，财政改革不断深化，新一轮专员办工作转型方案将专员办定位为财政部职能在地方的延伸，提出要按照 “准确定位，流程再造，合理取舍，先行试点，激励相容”的原则，切实推进专员办工作转型。综合财政监管工作应紧紧围绕专员办工作转型的总体思路，按照工作转型方案的目标和要求，继续强化中央基层预算单位综合财政监管工作，维护财政资金安全，提高财政管理实效。

一、拓宽监管内容，实现全程监管

财政部部长楼继伟指出：“专员办的工作不能游离于财政部主要业务之外，要将工作关口前移，逐步由事后检查向事前事中控制转变”。以往专员办对于中央基层预算单位的监管主要以事后检查为主，缺乏对预算编制、执行和重大项目支出等过程的参与，不能在第一时间对中央基层预算单位存在的问题加以制止与纠正，往往在事后检查发现时已给国家带来损失。因此，重视事前事中的控制，实现动态的全程监管，有利于及时发现问题，降低风险与损失，提高财政资金的使用效率。

（一）建立健全事前监督工作机制

一方面，探索建立健全一套完整的事前审核工作机制，对于中央基层预算单位支出、中央对地方专项转移支付、中央在地方重大支出项目，在预算编制时就要参与介入，通过事前的参与控制，提升预算单位预算编制的科学性。对于中央基层预算单位上报的用款计划、费用开支标准、项目实施方案等，专员办可根据实际情况提出合理化意见及建议，以规范各项财政支出，合理分配财政资金；另一方面，通过收集中央基层预算单位相关财务制度方面的规定，了解中央基层预算单位财务人员设置及岗位职责分配，督促中央基层预算单位完善内部控制制度，提高内部管理水平。

（二）探索建立事中监控评价体系

专员办在对中央基层预算单位预算资产财务管理过程中，应该探索建立事中监控评价体系，完善事中监控制度。如建立预算执行情况分析通报制度，通过对中央基层预算单位各季度预算执行情况进行分析通报，进一步加强对中央基层预算单位预算执行过程的控制与监督，增强预算执行的时效性和均衡性。同时，可以充分利用国库集中支付制度改革成效，探索建立财政资金实时监控系统，随时掌握财政资金的动态情况，对财政资金的分配、使用情况进行事中跟踪监控，强化专员办在财政资金运行中的监督和监控作用。

（三）积极推进事后预算绩效评价管理工作

楼继伟部长指出，要“将绩效观念和绩效要求贯穿于财政管理的各个方面”，因此专员办在对中央基层预算单位实施综合财政监管中，应该按照财政部制定的绩效评价指标、评价标准和方法，有意识地选择一些重点项目支出，开展事后预算绩效评价管理工作，并在不断总结经验的基础上，带动预算绩效评价管理工作的整体推进，切实提高财政资金的使用效益。

二、创新监管方式，丰富监管手段

全面推开中央基层预算单位综合财政监管工作，是深化财政改革要求的一项重大举措，是财政部加强对中央基层预算单位管理的一项创新尝试。专员办应在原有的日常监督、专项检查、调查调研的基础上，创新监管方式，丰富监管手段，提升监管成效。

（一）实行分类监管

中央基层预算单位数量多、分布广，而专员办的人员配备有限，要提升监管成效，在监管过程中就应该有所侧重，进行分类监管。在监管内容方面，应侧重对中央基层预算单位的预算执行、重大项目支出、资产管理以及涉及重大民生问题的支出等方面的监管。在监管对象方面，可以根据各个单位的性质将中央基层预算单位分为不同的类别，如行政参公单位可以列为重点监管对象，其他事业单位列为一般监管对象，在监管过程中更加侧重对重点监管对象的监管，有的放矢，增强监管的针对性和有效性。

（二）突出非现场监管

目前，专员办对于基层预算单位的监管方式仍然以现场检查为主，虽然现场检查在沟通、取证等方面有着较大的优势，但以事后检查为主，且耗费较多的时间和人力，存在明显的局限性，不能做到全覆盖、全过程、持续性的监管，在一定程度上制约了专员办的发展。因此，要积极探索非现场监管手段，通过收集中央基层预算单位相关财务和资产资料，进行非现场分析、审核，发现疑点，确定检查重点，以非现场监管成果为导向，有针对性地进行现场检查，达到事半功倍的效果。

（三）推进电子化监管

推进电子化建设是工作转型的基础。专员办要改变以人工分析为主的监管方式，充分利用现代化信息技术，探索建立电子化监管平台，进一步提升监管效率。第一，建立综合财政监管信息数据库软件。专员办应探索建立统一的综合财政监管信息数据库软件，方便相关资料的整合和调取，数据库的打开格式、报表的统计口径应尽量与被监管单位的财务软件相统一，同时，在数据库中嵌入财务分析软件，设立相应的预警阀值，配备自动的数据整合系统，使财务分析和统计更加智能化，以提高工作效率和数据分析的准确率。第二，建立财政部相关司局与专员办信息共享机制。财政部相关司局将预算指标管理系统、行政事业单位资产管理系统、中央国库管理外围平台等信息系统，通过一定的方式，对相关专员办进行有限制开放，实现专员办与财政部相关司局统一平台，共享信息资源，减少专员办与中央基层预算单位不必要的工作量，切实提高监管实效。第三，探索与中央基层预算单位建立电子联系平台。专员办可以联合各中央基层预算单位，利用先进科学技术，安装保密性和安全性强的工作通讯软件，方便工作上的沟通和日常文件的传输，提升工作效率。

三、推进制度建设，夯实工作基础

（一）健全工作机制

综合财政监管的顺利开展，需要健全的工作机制作为保障。第一，职责明确，分工合理。专员办应合理调整内部职能分工，明确牵头处室及工作职责，根据单位性质和类别确定对口监管处室，根据业务类型安排对应工作人员，定岗定责，明确分工。第二，细化流程，规范操作。专员办应认真研究制定综合财政监管操作规程以及各项业务的实施细则，明确综合财政监管工作流程，规范各项审核审批操作，实现监管程序化。第三，加强内控，防范风险。专员办应加强内部控制，严把资料受理、审核、审批环节，健全审核机制，完善风险防控体系，确保审批审核质量，降低操作风险。

（二）完善人才培养机制

综合财政监管是我国财政监督的一项重大突破，是涉及知识面广、综合性强的工作，需要建立一支适应新时期要求的复合型、专业化的高素质队伍。一方面，专员办要切实加强业务学习和培训，熟悉新的财政政策，学习新的财务制度，提升监管工作人员在财政业务、财政管理、现代信息技术等方面的水平，为综合财政监管工作的顺利开展提供强有力的智力支持。另一方面，专员办要完善考核激励机制，通过领导表扬、评优评先、出差补贴等物质激励与精神激励相结合的方式充分调动监管人员工作的积极性与主动性，从而创造出更大的工作效益与业绩。

（三）建立联动机制

综合财政监管是涉及多方面、全方位的监管工作，专员办应加强纵向联系和横向沟通，建立联动机制，整合有效资源，才能实现更优更高效的监管。第一，加强纵向联系。专员办是财政部的直属派出机构，是财政部职能在地方的延伸。开展综合财政监管工作，可以让财政部更加了解与掌握中央基层预算单位的基本情况和财务状况，以利于更科学合理地分配财政资金。因此，专员办应继续加强与财政部有关司局的纵向联系，第一时间将综合财政监管工作动态、进展情况、方法经验以及预算单位存在的难点、热点、重点等问题向有关部门进行反馈，为财政部制定更加科学合理的财政政策提供依据。第二，增进横向沟通与合作。一方面，专员办应继续加强与各预算单位的双向协调沟通，建立横向沟通机制，争取中央基层预算单位对综合财政监管工作的理解和配合，为开展综合财政监管扫除障碍；另一方面，专员办可以就地联合审计部门、税务部门、人民银行等相关监管单位开展联合监管，加强协作，整合监管资源，提升监管实效。

四、转变监管理念，提升服务质量

开展中央基层预算单位综合财政监管，要寓监管于服务之中，充分发挥专员办的财政业务优势及连接中央财政与中央基层预算单位的桥梁与纽带作用，指导和服务中央基层预算单位。

（一）加强沟通，增进了解

专员办作为财政部在地方的派出机构，在沟通和联系中央基层预算单位方面具有独特的优势，在日常工作中，专员办应通过实地走访、调研、约谈等多种方式收集和关心中央基层预算单位的相关情况和现实需求，在现场核查、专项检查过程中更加注重倾听和了解中央基层预算单位的问题与建议，通过建立QQ群、通讯录、定期组织召开联席工作会议等方式搭建专员办与中央基层预算单位沟通与联系的平台，为促进政令畅通、构建顺畅的沟通与协调机制奠定基础。

（二）发挥纽带作用，帮助解决问题

专员办在开展综合财政监管工作中，对于中央基层预算单位反映的问题与需求、提出的意见与建议要及时向财政部反映并跟踪反馈，充分发挥桥梁与纽带作用。同时，对于在各种检查过程中查出的问题，专员办在严格按照有关财政监督检查工作规程和法律法规依法严肃处理的同时，要帮助解决中央基层预算单位在整改过程中遇到的问题与困难，促进中央基层预算单位更好地纠正与整改。

（三）加强指导与培训，提升中央基层预算单位财务管理水平

专员办应发挥自身的业务优势，积极宣传中央的政策和制度，将财政部最新的精神和要求，传达、落实到各级预算单位。在日常监管过程中，应对中央基层预算单位存在的问题及时地予以指出并加以纠正，对中央基层预算单位提出的疑难与困惑，要积极热情地进行指导与解决。通过开办培训班、举行座谈会、现场指导等方式宣传财务制度、传授财务知识，提升中央基层预算单位财务管理人员业务能力，切实提高中央基层预算单位财政财务管理水平。

（四）加强廉洁自律，巩固服务基础

清正廉洁是财政监督人员应具备的基本素质，也是保证有效监督和服务质量的基础。专员办应加强作风建设，切实提高监管人员的廉洁从政意识，在实地走访、专项检查、各项审核审批过程中杜绝 “吃拿卡要”等违纪违规行为，严格执行廉政建设的各项规定，坚持做到依法行政、秉公用权，树立专员办清正廉洁的良好形象，更好地保持专员办与基层单位的友好关系，提升专员办的服务质量。

综合财政监管工作是一项系统的、复杂的工程，专员办只有充分领会财政管理改革精神，按照专员办转型的要求，克难攻坚，多措并举，并在实践中不断探索和总结，才能构建更加完善的综合财政监管机制，切实发挥综合财政监管的工作效能，全面提高财政科学化管理水平。

（作者单位：财政部驻福建专员办）

（本栏目责任编辑：周菲）