大陆与澳门“国家安全法”比较研究

吴庆荣

（苏州市职业大学 商学院，江苏 苏州 215104）

为维护国家安全，惩治危害国家安全行为，我国于1993年颁布了《中华人民共和国国家安全法》；澳门是我国享有高度自治权的特别行政区，2009年澳门颁布了《维护国家安全法》。尽管两地国家安全法律制度、立法背景、基本内容等有所差异，但两地国家安全立法的目的是共同的，都是为了维护中华人民共和国国家安全。将两地国家安全法进行比较研究，有助于了解澳门的国家安全法律制度、法律文化，从而对我国正在进行的国家安全法的修改和完善有所启迪。

一、立法背景及过程

根据《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）第23条规定，澳门特别行政区于2009年2月25日通过了《维护国家安全法》法案，并经行政长官签署命令公布，于2009年3月3日起生效。澳门《维护国家安全法》的立法经历了一个较长的时间，早在2000年澳门回归一周年的庆祝大会上，当时的行政长官何厚铧就提出要落实《基本法》第23条的规定，在将来适当的时候立法，以限制分裂国家的行为，保持澳门社会稳定，打击犯罪活动。2002年4月10日，特区政府公布了《短、中期法规草拟及修改计划》，拟落实《基本法》第23条，把立法列入该规划中。2002年10月1日开始草拟落实《基本法》第23条的相关文本，随后在社会各界展开了广泛的咨询和研究工作。2003年以后，特区政府一直将落实《基本法》第23条的立法计划作为施政报告的重要内容之一，并有条不紊地持续进行该立法的相关准备工作。[1]2007年6月27日，特区政府将该立法工作纳入《澳门特别行政区2007～2009年度公共行政改革路线图》中。[2]

在多年的研究过程中，特区政府不仅比较了国际上不同国家有关维护国家安全的法律，而且研究了以往澳门社会各界人士的相关意见和建议，并根据澳门实际情况和法律制度，对如何立法进行了深入的论证，在此基础上草拟了《维护国家安全法草案》，并于2008年10月22日进行公开咨询活动。随后，特区政府又先后开展了咨询和解答疑问等相关工作，在报纸、电视、电台等刊登和播出广告583次，在电台和电视台播出专题节目5个，在报纸上发表5篇说明性文章。[3]在计25场的介绍咨询活动中，出席人数共6 020人，参与的社团有456个，发言人数为234人次。就《维护国家安全法草案》提出意见和建议的人士和团体包括：人大代表、政协委员、立法会议员、市民、公务人员、工商团体、劳工团体、专业团体、街坊组织、宗教组织、教育青年界、文化体育界等，尤其是法律界、传媒界和学术界等对《维护国家安全法草案》给予了更多的关注。[4]在计657份个人意见中，赞成立法的有570份，占86.76%；反对的有17份，占2.59%；未表达倾向性意见的有70份，占10.65%。在127份团体意见中，赞成立法的有123份，占96.85%；反对的有3份，占2.36%；未表达倾向性意见的有1份，占0.79%。[5]以上统计显示，澳门国家安全法充分体现了其立法的公开性、民主性和正当性。

大陆国家安全法制定于20世纪90年代。当时，大陆的经济迅速发展，人民生活水平不断提高，改革开放取得了举世瞩目的成就。1992年初邓小平视察南方时提出，要加快改革开放的步伐，抓住当前有利时期，集中力量把经济搞上去。国民经济进入了一个高速增长的新时期。国家安定和社会稳定是改革开放以及经济建设顺利进行的重要保证。因此，及时有效地防范和惩治危害国家安全和社会稳定的违法犯罪行为，就成为大陆顺利进行改革开放和经济建设的必要前提与重要保障。早在1983年国家安全部成立时，六届全国人大常委会第二次会议就专门作出规定，国家安全机关承担原由公安机关主管的间谍、特务案件的侦查工作，可以行使宪法、法律规定的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权，即“四项权力”[6]。这是我国第一次以法律的形式对国家安全机关行使的职权和案件管辖范围作出的明确规定。但由于受当时立法经验和客观条件的限制，这一规定比较笼统、含糊而且很不科学，“没有准确地说明国家安全机关的性质，也没有完整地反映国家安全机关所应担负任务的全部内涵”[7]，在维护国家安全的工作中并不能起到应有的实际效果。自中华人民共和国成立以来，境外间谍情报机关和各种敌对势力危害我国国家安全的活动从未停止过。隐蔽战线的斗争一直尖锐、复杂，且愈演愈烈。“尤其是在进一步加快改革开放的新形势下，这方面的斗争又出现了一些新的突出情况和复杂问题，过去的某些做法和现有的法律规定已经不能完全适应形势发展的需要，亟须制定维护国家安全的专门的法律。”[8]为适应当时新的情势和隐蔽战线对敌斗争的迫切需要，国家安全部从成立之初即组织力量酝酿研究国家安全的立法问题。1987年正式成立了国家安全法起草小组，在大量调查研究、反复论证，并吸取借鉴了外国一些有益的立法经验的基础上，起草了《中华人民共和国国家安全法草案》。在起草过程中，国家安全部先后多次向全国人大内务司法委员会、人大常委会法制工作委员会和国务院法制局汇报起草情况，得到了他们的指导和帮助。国务院各有关部委也对草案提出了许多很好的修改意见和建议。在此期间还征求了法学界、实务界等一些专家、学者的意见。根据各方面的意见，几经修改，于1990年12月将国家安全法草案的送审稿正式上报国务院。之后，国务院法制局又将国家安全法草案发送各省、自治区、直辖市和中央国家机关各部委、军队以及民主党派等广泛征求意见，并多次召开座谈会，广泛听取有关部门和专家的意见和建议，加以修改和补充。1992年12月，《中华人民共和国国家安全法草案》经国务院第117次常务会议讨论通过后，提请同年12月召开的七届全国人大常委会第二十九次会议审议，1993年2月22日七届全国人大常委会第三十次会议审议通过了《中华人民共和国国家安全法》，并公布施行。大陆国家安全法从实际情况出发，汇集和吸取了各方的意见和建议，总结了我国隐蔽战线长期斗争的经验和教训，充分体现了立法的公开性、民主性和客观性。

二、基本内容

澳门立法委根据《基本法》第71条第（1）项和第23条的规定，为禁止危害国家安全的行为，颁布了《维护国家安全法》。该法无章无节，从法律性质上看属于一部专业性很强的单行刑事法律。全文共15条，基本内容是：第1—7条规定了叛国、分裂国家、颠覆中央人民政府、煽动叛乱、窃取国家机密等危害国家安全的七种犯罪行为及处罚；第8—15条规定了法人的刑事责任、附加刑、适用范围、减轻、修改《刑事诉讼法典》、补充适用及生效时效等。

大陆国家安全法与澳门国家安全法的法律性质不同。大陆国家安全法是一部兼具刑事法律与行政法律双重性质的法律，①有些学者认为，国家安全法属于行政法的范畴，因为它的主要内容是规定国家安全机关的组成，确立国家安全机关的职责和任务，规范国家安全机关的职权行使等。见李竹《国家安全立法研究》，北京大学出版社2006年版，第24页。共5章34条。第一章“总则”（第1—5条），规定了立法的目的依据、国家安全机关的性质、危害国家安全的行为等。第二章“国家安全机关在国家安全工作中的职权”（第6—14条），规定了国家安全机关的职权，即“四项权力”（侦查、拘留、预审和执行逮捕），以及查验权、查阅权、优先权、技术侦察权、免检权、法律保护权和对国家安全工作人员制约等。第三章“公民和组织维护国家安全的义务和权利”（第15—22条），规定了公民和组织的“五项义务”，即教育防范、提供便利、及时报告、如实提供和保守秘密等；“两项禁止性情形”，即不得非法持密和不得非法使用专用间谍器材；一项权利，即检举、控告权。第四章“法律责任”（第23—32条），规定了危害国家安全行为应当承担的刑事责任和行政责任、免责、奖励情形以及救济程序等。第五章“附则”（第33—34条），规定适用范围、生效时效等。

三、危害国家安全的行为

关于澳门国家安全法究竟规定了几种危害国家安全的行为或者罪名，无论是在其草案咨询期间，还是在正式颁布之后，澳门社会上的看法始终不一致。第一种观点认为，国家安全法规定了五种危害国家安全的罪名，即“叛国罪”（第1条）、“分裂国家罪”（第2条）、“颠覆中央人民政府罪”（第3条）、“煽动叛乱罪”（第4条）以及“窃取国家机密罪”（第5条）；第二种也是在澳门社会占主导地位的观点则认为，国家安全法实际规定了七种罪名，即除了上述五种危害国家安全的罪名外还规定了两个罪名，即“外国的政治性组织或团体危害国家安全罪”（第6条）和“澳门的政治性组织或团体危害国家安全罪”（第7条）[9]。笔者认为，在现代法治社会，危害国家安全的行为与其罪名有着必然的联系，任何罪名都依附一定的行为，没有行为就不能构成犯罪，也就不存在相应的罪名。但是，并不是只要有危害国家安全的行为就必然构成一个罪名。澳门国家安全法属于一部专门单行刑事法律，国家安全法中究竟规定了几种罪名，就要从国家安全法相关条款的立法内容来分析。根据刑法的基本理论，一种行为要作为一个刑事罪名，必须由法律明确规定，并符合主、客观两方面的构成要件。也就是说，只有当某个刑法条款对特定的行为规定了具体的主、客观两方面的构成要件时，该种行为才能成为一个独立的罪名。从澳门国家安全法规定的内容看，该法第1-5条规定了五种危害国家安全的行为，每一条都对其涉及的行为规定了具体的主、客观两方面的构成要件。所以，该法第1—5条所规定的行为，都可以成为一个独立的刑事罪名。但从国家安全法第6条和第7条规定的内容来看，并没有涉及新的行为主、客观两方面的构成要件，根本不存在与 第1—5条规定不一样的新的危害国家安全的行为，因而也就不构成什么新的独立的罪名。也就是说，澳门国家安全法规定了五种危害国家安全的罪名，但该法却规定了七种危害国家安全的行为。[10]

危害国家安全的行为从广义上讲应当包括来自外部的军事入侵、干涉和国内敌对势力以及国内敌对势力与境外敌对势力相互勾结进行的颠覆、破坏、暴乱等危害国家安全的活动。当前，危害国家安全的活动突出表现为境外敌对势力利用我国扩大改革开放之机，以各种名义，通过各种管道对我国进行政治思想渗透、情报窃取、勾联策反、行动破坏等。大陆国家安全法主要是针对这些犯罪活动作出相应的规定，没有包括所有的危害国家安全的活动。根据《中华人民共和国国家安全法》第4条规定：“本法所称的危害国家安全行为，是指境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的，或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施的下列危害中华人民共和国国家安全的行为：1.阴谋颠覆政府、分裂国家，推翻社会主义制度的；2.参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务的；3.窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密的；4.策动、勾引、收买国家工作人员叛变的；5.进行危害国家安全的其他破坏活动的。”[11]由此可见，大陆国家安全法规定了五种危害国家安全的行为，其主体是“特殊主体”，即大陆国家安全法规定的危害国家安全的行为主体必须有“境外背景”或者具有“涉外因素”，即必须是“境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的，或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施的”，如果行为人或组织没有境外背景，而只是境内敌对势力实施的危害国家安全的行为，如建立反动组织，策划、实施颠覆国家政权，推翻社会主义制度等犯罪活动，或者虽具有“涉外因素”，但进行的犯罪行为尚未对国家安全直接造成危害，如走私、非法出入境等，均不属于大陆国家安全法规定的危害国家安全的行为范畴。而澳门国家安全法规定的危害国家安全的行为主体既包括一般主体也包括特殊 主体。

四、法律责任

法律责任是因行为人的行为违反了国家安全法的规定，而应当承担的否定性的法律后果。澳门国家安全法属于一部单行的刑事法律，其规定的危害国家安全行为所要承担的法律责任在性质上属于刑事责任，主要包括主刑和附加刑，并且在国家安全法中明确规定了危害国家安全的行为所应承担刑事责任的方式。依据澳门国家安全法规定，其中有三种最严重的危害国家安全的犯罪，即叛国、分裂国家、颠覆中央人民政府等，其刑期为十到二十五年，并且设定对这三种严重危害国家安全犯罪的预备犯也给予了相应的刑罚。①根据澳门国家安全法规定，对行为人（自然人）因犯叛国、分裂国家、颠覆中央人民政府、煽动叛乱和窃取国家机密等罪，除科处主刑外，还可酌情科处附加刑：中止政治权利，为期三至十年；禁止执行公共职务，为期十二至二十年；驱逐出境或禁止进入澳门特别行政区，为期五至十五年，但仅限非本地的居民；受法院强制命令约束，包括禁止或限制其在澳门特别行政区活动等。其他危害国家安全犯罪的最高刑期相对较低，如煽动叛乱罪，处一到八年徒刑。此外，还专门规定法人危害国家安全应当承担的刑事责任。根据澳门国家安全法的规定，外国的政治性组织或团体在澳门实施危害国家安全行为，以及外国的政治性组织或团体的机关或其人员以该组织或团体的名义并为其利益在澳门特别行政区作出叛国、分裂国家、颠覆中央人民政府、煽动叛乱和窃取国家机密五种危害国家安全行为的，除行为人应负相应的刑事责任外，对该政治性组织或团体也科处主刑和附加刑；澳门本地区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系并作出危害国家安全的行为，以及澳门的政治性组织或团体的机关或人员以该本地组织或团体的名义并为其利益与外国的政治性组织或团体建立联系，作出叛国、分裂国家、颠覆中央人民政府、煽动叛乱和窃取国家机密的危害国家安全的行为，除行为人应负相应的刑事责任外，对该本地的政治性组织或团体也科处主刑和附加刑。究竟何为政治性组织或团体，国家安全法并没有作出规定。从实际情形考量，虽然在澳门活动的外国组织不需要在澳门本地注册，也很少冠以“政治性组织或团体”之名，很难证明其政治属性，但“由于国家安全法对此类特殊的法人主体犯罪在处罚上与一般的法人主体犯罪是完全一致的，无所谓轻重，因此，在国家安全法中不对政治性组织或团体作出界定，客观上都不影响定罪量刑”[10]。澳门国家安全法中规定，法人及不合规范设立或无法律人格的实体犯罪，应当承担刑事责任的方式主要有：主刑和附加刑。主刑有罚金和法院命令解散。罚金以日数订定，最低限度为一百日，最高限度为一千日；罚金的日额为澳门币一百元至二万元。如对一无法律人格的实体科处罚金，则该罚金以该实体的共同财产支付，若无共同财产或共同财产不足，则以各成员的财产按连带责任方式支付。如法人及不合规范设立或无法律人格的实体的创立人创立该实体的主要意图是实施叛国、分裂国家、颠覆中央人民政府、煽动叛乱和窃取国家机密等危害国家安全的行为，或者该实体的成员或负责管理工作的人员利用该实体重复实施以上五种危害国家安全行为的，法院可命令解散该实体。对法人及不合规范设立或无法律人格的实体科处的附加刑包括：禁止进行活动，为期二年至十年；剥夺获公共部门或实体给予津贴或补贴的权利；封闭场所，为期两个月至一年；永久封闭场所；受法院强制命令约束；以及公开有罪裁判，并通过在澳门特别行政区读者最多的中文报章及葡文报章作出，以及在从事业务的地点以公众能清楚看到的方式，张贴以中、葡文书写的告示作出，张贴期不得少于十五日。上述一切费用由被判 罪者负担。

根据大陆国家安全法的规定，危害国家安全的行为应承担的法律责任主要分为刑事责任和行政责任。其一，刑事责任。对于危害国家安全的行为，国家安全法并没有设定新的罪名，也没有明确规定具体的刑罚处罚方式，不像澳门国家安全法对危害国家安全的犯罪名称及刑罚方式规定得明确具体。也就是说，大陆国家安全法只规定哪些行为是属于危害国家安全的行为，至于该行为如何定罪量刑，并没有明确具体的规定，只是规定“根据刑法的规定”或“比照刑法的有关规定”追究刑事责任。如国家安全法第23条规定，境外机构、组织或者个人实施或指使、资助他人实施，或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施危害中华人民共和国国家安全行为的，“依法追究刑事责任”。其二，行政责任。对实施危害国家安全的行为构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚“不构成犯罪的”，可以由国家安全机关给予行政处罚，如警告、训诫或责令具结悔过、没收；对境外人员可处不得入境、限期离境和驱逐出境等。①我国的国家安全法第30条规定：“境外人员违反本法的，可以限期离境或者驱逐出境。”这里的“境外人员”比我国其他法律法规规定的范围扩大了，不仅包括外国人，也包括华侨和港澳台居民等中国公民。同时，为化消极因素为积极因素，国家安全法还规定了对某些危害国家安全行为的减、免责条款。依照国家安全法第24条、第25条规定，犯间谍罪自首或有立功表现的，从轻、减轻或者免除处罚，有重大立功表现的，给予奖励；在境外受胁迫或受诱骗参加敌对组织，从事危害国家安全的活动及时说明情况的，不予追究。此外，国家安全法对违反该法行为的法律责任也作了规定，如第26条、第27条规定，明知他人有间谍犯罪行为，在国家安全机关向其调查有关情况、收集有关证据时，拒绝提供，情节严重的；故意阻碍国家安全机关依法执行国家安全工作任务，未使用暴力、威胁方法，造成严重后果的，“比照刑法某一条款处罚”。第28条、第29条规定，故意或者过失泄露有关国家安全工作的国家秘密和非法持有国家秘密文件、资料和其他物品构成犯罪的，“依法追究刑事责任”。对阻碍国家安全工作和包庇间谍行为尚不构成犯罪的，由国家安全机关给予行政处罚，如拘 留等。

五、几点启示

尽管大陆与澳门两地国家安全法律制度、法律文化以及立法方式等方面都有很大差异，但目的都是为了维护国家安全。通过以上两地国家安全法的比较，对我国正在进行的国家安全法的修改有所 启示。

（一）关于“国家安全”的法律概念

世界上许多国家为了维护本国的国家安全，都纷纷制定了国家安全法，尽管立法的方式不同，但对“国家安全”的概念大多从法律上作出了明确的解释。如1992年俄罗斯联邦国家安全法对国家安全的客体、主体作出规定的同时，该法第1条还规定，“国家安全是维护个人、社会和国家重大利益不受内部和外来威胁的状况”，“重大利益是各种需求的总和，只有满足这些利益，才能可靠地保证个人、社会和国家的生存及发展”[12]。对“国家安全”的概念不作明确的立法界定，就会对“国家安全”的理解产生歧义，模糊国家安全职能工作的界线和范围，给从事这类特殊工作的国家工作人员造成困惑；同时也不利于更好地打击危害国家安全的违法犯罪行为。维护一国的国家安全的立法，从严格意义上来讲，并非属地方性事务，也并非地方立法机构力所能及，而应当由中央统一掌管。因为“国家安全”的概念在澳门特区比较敏感，大陆与澳门的法律制度及概念有较大的差异，作为区域性的单行的刑事法律的澳门国家安全法不可能对整个中国的“国家安全”的概念作出明确的法律解释。但大陆国家安全立法不存在上述澳门特区国家安全立法的客观情形，为保障中国国家安全法制的统一性和严肃性，大陆的国家安全法必须对“国家安全”这个核心概念作出明确的法律解释。“国家安全”一词作为一个法律的专门术语越来越广泛地应用于我国的宪法、法律、行政法规和规章等规范性文件中，“国家安全”关系到一国的生存和发展，作为一个法律专门术语，对它的解释就不能也不应当是随意的。我国现行法律并未对“国家安全”这一法律专门用语作出明确的界定或立法解释，不仅使得人们对关系到一国生存和发展的“国家安全”理论上产生歧义，而且实践中也带来了不应有的困惑。[13]“国家安全”是一国宪政、法律制度实现的目的和价值取向，故我国正在修改的国家安全法必须明确界定“国家安全”的概念，以彰显法律所要保护的对象。惟其如此，法律特别是有关国家安全法律才具有现实的可操作性，也才能有效地实现保障国家安全不受任何组织和个人侵犯的 目的。年蒙古国家安全法第2条规定：“国家安全是指蒙古国家的独立、主权、领土完整、神圣不可侵犯的国境保持正常，依照宪法确认的国家、社会、机关具备安全存在的条件”；1991年罗马尼亚国家安全法第1条规定：“罗马尼亚国家安全是罗马尼亚作为主权、统一、独立和不可分割的国家生存和发展，维护法律秩序，以及在符合宪法确定的民主原则和标准的条件下，保障公民行使基本权利、自由和义务的法制、平等和社会、经济及政治稳定的状况”；

（二）关于国家安全法的立法方式

从世界范围看，用立法维护国家安全已经成为各国通行的做法，但由于各国的国情、法律制度不同，因而各国的国家安全立法方式也有差异，主要有三种方式：一是制定专门的国家安全法，如俄罗斯、美国等；二是制定专门的维护国家安全的单行法律，如英国、日本等；三是在一般的法律如刑法、出入境法、移民法、保密法等相关法律中就有关维护国家安全的事项作出规定，如德国、菲律宾等。无论采取何种立法方式，只要能够实现立法的目的，该法就无好坏之分。澳门特别行政区由于回归前过渡时期的1995年刑法典没有规定危害国家安全犯罪，因此在维护国家安全的规定方面留下空白。[2]回归之后，澳门特别行政区并非一味强调制定一部专门的国家安全法，而是根据具体情况，以单行刑事法律的立法方式颁布了国家安全法，这种以单行法律来维护国家安全的立法方式，同样能够实现立法的目的。它不仅使国家安全法与其他法律保持一致性和协调性，也使澳门的刑事法律体系趋于完整。为维护国家安全，我国于1993年制定了一部专门的国家安全法，其内容主要涉及国家安全机关反间谍侦察问题。①现行的“国家安全法”实际是从原来的《中华人民共和国反间谍法》（草案）演变而来，其内容没有多大更改，只是在法律名称上将“反间谍法”简单替换为“国家安全法”。反间谍侦察并不是国家安全的全部内容，因此，该法可谓是一部“名”大而“实”小的名不副实的国家安全法。[14]依据传统的国家安全观，“国家安全”主要是指政治、国防、外交等问题，而不是用来专指反间谍侦察。现代国家安全理论也表明，国家安全在外延上不仅包括反间谍侦察，还包括政治军事、国防外交和社会治安以及公共卫生、经济发展、自然灾害等；而反间谍侦察只是现代国家安全的一部分且不占主要地位的一部分。尽管人们通常将隐蔽战线称为“国家安全”，但“隐蔽战线”不仅仅指反间谍侦察，还包括情报、保卫等。因此，现行的国家安全法不仅在理论上名不副实，存在缺陷和疏漏，而且实践中也使“隐蔽战线”感到执法困惑，情报、保卫部门反而无法可依。

法的形式由法的内容决定，而法的内容则由社会物质生活条件所决定。虽然2014年我国成立了国家安全委员会，但由于我国并没有像美国、俄罗斯等国那样已经具有一套和谐、完整的国家安全组织机构和全方位的国家安全执法体系，没有完善或成文的国家安全战略，在理论上也没有形成系统的全方位的科学的国家安全观，因此，制定一部专门的统一协调各部门国家安全事务的、并与时代相符的真正意义上的国家安全法的条件并未成熟，这也是当下我国国家安全法修改举步维艰的客观原因。从现实出发，我国的国家安全立法应当采取制定单行法律的立法方式。对于现行过渡时期的“国家安全法”的修改，最科学可行的方法是在原有的基础上，保持与其他相关法律的一致性，完善、充实反间谍侦察工作并使其规范，将名不副实的“国家安全法”修改为一部单行的“反间谍法”。

（三）关于“危害国家安全行为”与“危害国家安全罪”

澳门国家安全法规定了七种危害国家安全的行为，并具体明确规定了相应的刑罚处罚方法。大陆国家安全法规定了五种危害国家安全的行为，也规定了这五种行为的处罚方式，即“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。可见，澳门国家安全法将危害国家安全行为直接明确地规定为犯罪并给予相应的刑罚，直接选择了用刑法处罚手段来维护国家安全。而根据大陆国家安全法的规定，对危害国家安全行为“构成犯罪的”适用刑法处罚，言外之意，还存在“不构成犯罪的”危害国家安全行为。“危害国家安全行为”在什么情形下构成犯罪？在什么情形下不构成犯罪？法律或国家安全法理应作出明确的规定，这是现代法治国家最基本的要求。对于危害国家安全行为构成犯罪的，我国刑法已规定了十二种犯罪行为，国家安全法中规定的五种危害国家安全行为也包括在其中，并且刑法也明确规定了相应的刑罚。对于国家安全法中五种危害国家安全行为“不构成犯罪”的情形，国家安全法并没有作出明确规定。因此，我国法学界纷纷提出，当下国家安全法修改时必须对“危害国家安全行为”与“危害国家安全罪”作出法律界分，二者的“危害程度”毕竟是不同的。[15]笔者认为，这种观点值得商榷。从理论上讲，“危害国家安全行为”并不一定都构成“危害国家安全罪”，但一种危害行为是否构成犯罪，取决于法律的规定及该行为是否符合犯罪的主、客观构成要件。“危害国家安全行为”与“危害国家安全罪”都具有严重的社会危害性和可罚性，一般而言，其“危害程度”不同决定行为和处罚的性质，但根据各国国家安全法及我国刑法分则规定，对“危害国家安全行为”，即使“危害程度”小、情节轻微，也构成犯罪，也即“危害国安即入罪”。况且“危害程度”是一个在理论上难以琢磨的概念。在国家安全执法实践中，要判断一个“危害国家安全行为”是否达到犯罪的“危害程度”，的确十分困难，因为国家安全机关是执法机关而并非司法机关，认定一个“危害国家安全行为”是否构成犯罪是法院的职责。同时“危害国家安全行为”是否构成犯罪，关键是看法律的规定，若法律规定这种特殊的危害行为一旦实施就构成犯罪，并应当受到刑罚，就不存在“不构成犯罪的”危害国家安全行为。世界各国的国家安全立法都直接将“危害国家安全行为”一律采用刑法来调整。也就是说，各国国家安全法大都直接将“危害国家安全行为”规定为犯罪，如1953年《巴西国家安全法》、1980年《韩国国家保安法》、1991年《罗马尼亚国家安全法》等。不存在所谓的“不构成犯罪”的“危害国家安全行为”。从各国国家安全法律规定看，“危害国家安全行为”就是“危害国家安全罪”。之所以“危害国家安全行为”以刑法调整，是因为这种特殊的行为侵犯的客体是关系到一国的生死存亡即国家安全和根本利益，这种行为具有极其严重的危害性、深度隐蔽性、高度政治性和较强涉外性。“从根本上来说，立法者选择什么性质的法律去规范某一类事宜，主要取决于所涉及的利益需要保护到什么程度，刑法是规范保护的最后一道防线，一般不会轻易采用，只有涉及对人类社会的存续及共同利益构成或可能构成威胁的情况下，才以刑法加以干预”[9]。国家安全关系到一国的生死存亡，这样一个重大的法益显然具有刑法保护的价值，同时也是其他法律所不能及的。因此，“危害国家安全行为”与其他违法行为不同，它一经实施，无论“危害程度”如何、情节轻重都构成犯罪，它与“危害国家安全罪”只是名称的不同，而没有本质的区别。“不构成犯罪”的“危害国家安全行为”在法律上应当是不存在的，只存在于理论上。学界呼吁我国在修改国家安全法时，对“危害国家安全行为”与“危害国家安全犯罪”作出法律界分，这在理论和实践上毫无任何必要和价值。当然，我国在修改国家安全法时，应对有关“危害国家安全行为”的规定保持与现行刑法有关“危害国家安全罪”的规定相一致，对刑法中没有涉及而在“隐蔽战线”上已经出现或可能出现的新的“危害国家安全行为”，国家安全法应当直接设定具有独立罪名和法定性的刑法规范。采用这种“独立性散在型立法方式”有利于消除现行国家安全法中“构成犯罪的，比照或依照……处罚”等依附性立法方式的弊端，弥补现行刑法的疏漏或不足，使国家安全法与刑法保持协调一致，[16]从而更有力地打击危害 国家安全的行为。

（四）关于法人犯罪的法律责任

由于危害国家安全行为在绝大多数国家的国家安全法律中都直接规定为犯罪行为，必然涉及相关的刑事责任，自然人和法人（包括不具备法人资格的组织）都不例外。澳门国家安全法中规定法人危害国家安全行为的刑事责任主要有两方面的内容：根据澳门国家安全法第6条和第7条规定，对法人危害国家安全的处罚采用“双罚制”，即当法人或者组织依法构成危害国家安全罪时，法律明确规定不仅处罚相关的责任人员，也要处罚法人或者组织实体。另一方面，适用于犯了罪的法人或者组织实体的刑罚，有罚金和法院命令解散两种主刑，以及禁止进行活动、剥夺获得公共部门或实体给予津贴或补贴的权利、封闭场所、永久封闭场所、受法院强制命令的约束、公开有罪裁判等六种附加刑。我国国家安全法和刑法也都规定法人或组织可以构成危害国家安全罪的犯罪主体，法人（包括不具备法人资格的组织）及境外机构或组织和与境外机构、组织、个人相勾结的境内的组织可以成为危害国家安全犯罪的主体。但是国家安全法对法人犯罪的刑事责任并没有明确规定，只是规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。我国刑法总则第30条仅规定“单位犯罪的，对单位判处罚金，本法分则和其他法律另有规定的，依照规定”。而根据刑法分则第一章规定，对法人犯危害国家安全罪的，仅对具体实施这一犯罪的行为人以及其他应当承担刑事责任的个人追究刑事责任，对法人或组织实施了危害国家安全的行为并未规定如何处罚。可见在法人犯危害国家安全罪的处罚制度上我国采取的是“单罚制”。近年来，境外机构或组织利用我国改革开放之机，在我国设立“研究中心” “联谊会”以及“以商养政”的“公司”等各种名目繁多的法人或组织，以合法掩护非法，以公开掩护秘密，大肆对我国进行渗透和破坏活动，极力推行“和平演变”的战略，传播腐朽的价值观，培植实现“和平演变”的思想基础和社会基础。国内的某些组织也极力寻求境外的机构或组织的支持，他们相互勾结进行破坏和捣乱，以达到危害我国国家安全的目的。对这种危害国家安全行为的法人或组织如果仅仅处罚行为人只能是治标而不治本，必须釜底抽薪，从法律上追究该法人或组织的刑事责任。因此，我国国家安全法在修改时，可以借鉴和吸收澳门国家安全法的有关规定，对法人或组织危害国家安全的行为应当设定科处专门的主刑和附加刑。

[1] 陈丽敏.前期工作已准备就绪，23条明年初立法[N].澳门日报，2002-10-02（B6）.

[2] 何厚铧.明年仍不是适当时候，23条立法由下任特首决定[N].华侨报，2003-11-29（11）.

[3] 何厚铧.不要把23条立法责任推卸给下任政府[N].新华澳报，2007-06-22（10）.

[4] 青年研究协会和学联调查显示，中学生多赞同立国家安全法[N].澳门日报，2008-10-22（3）.

[5] 街总问卷调查显示，逾六成半居民支持国安立法[N].澳门日报，2008-10-25（B5）.

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[7] 马中秋.关于完善国家安全工作法律问题的思考[J].法学杂志，1991（2）：4-6.

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