我国高校经济责任审计的历史沿革及发展

董 涛，赵界欢

(山东工商学院 a.审计处;b.后勤处，山东 烟台264005)

新修订后的高校会计制度于2014年开始实施，新版中国内部审计准则也于2014年开始实行，审计署关于《内部审计工作规定(征求意见稿)》也于今年下发，这些政策及征求意见稿的出台公布，预示着高校经济责任审计工作必须要进行重大调整，对经济责任审计的研究也必须跟进。

一、研究综述

随着高校运行机制和规模的变化，高校办学的自主权和资源的配置权越来越强，高校的组织机构设置、服务和监督机制、教学和科研业务都越来越复杂，开展高校经济责任审计对增强高校领导人的责任和服务意识，对高校运转过程的反腐倡廉都有很有效的监督和遏制作用［1－2］。但我国目前的高校经济责任审计存在很多问题，诸如领导不重视、过于关注财政财务审计、审计力度不够、审计手段滞后、审计人员专业胜任能力有待加强、审计结果利用不足等问题［3－4］。

最新高校财务制度和审计法规等的变化、高校运行过程中腐败存在的诸多问题以及高校经济责任审计现状，对审计提出了更高的要求，迫使高校经济责任审计必须进行改进和完善［5］。高校经济责任审计应从体制创新、制度建设、审计范围、审计方法、审计评价指标体系、人员素质等方面进行相应的改进［3，6］。体制创新方面，多数学者都认为我国高校内部应设置审计委员会，增强审计的权威性和独立性［7］;制度建设方面主张应完善制度建设，建立审计问责制和内部控制制度等［8］;审计范围应跳离传统的以财政财务责任为主的审计，拓展到以内部管理、风险管理等主导的责任审计，协助高校廉洁高效运转［9］;审计方法需在原来传统手工审计的基础上，借用更为先进的信息技术，提高审计效率;经济责任审计评价指标体系的设置，有的学者认为应从真实性、合法性和效益性三方面进行指标设置［10］，也有学者认为应借助于平衡计分卡从财务、客户、内部经营过程、学习和成长四个方面进行经济责任评价［11］，还有学者认为应从内部、外部、运行等方面进行高校绩效评价［12］，国内外不同的学者对于高校绩效审计评价指标的选择方面都给出了自己的看法，但国外没有开展内部经济责任审计的说法，这有别于我国，开展经济责任审计与我国独特的经济监督机制和行政体制有关。

综上所述，我国学者对于高校经济责任审计的研究是基于我国高校运行体制和监督机制的基础上进行的深入研究，本研究是在学习借鉴大量国内学者研究的基础上，针对目前我国高校经济责任审计现状，从高校经济责任审计的历史沿革、发展变化及未来的审计展望三个方面进行了深入探讨，目的是促使高校经济责任审计工作尽快完善，顺应时代发展的要求。

二、高校经济责任审计的历史沿革

1997年教育部印发《高等学校有关行政负责人经济责任审计实施办法》和《教育系统企业单位有关负责人经济责任审计实施办法》，两个办法均对高校经济责任审计的对象、内容和程序等作了规定。教育部、财政部发布了(教财［2000］14号)《关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》，要求高等学校按校内管理层次分别建立各级经济责任制一级管好一级，一级带动一级，一直抓到每一基层经济单位，经济责任制的内容应贯穿于高校财经工作的全过程［13－14］。自此高校经济责任审计工作全面推行。

2006年全国人大常委会修订了《中华人民共和国审计法》，将经济责任审计写入了审计法，规定审计机关对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。2007年教育部发布了《教育部关于进一步加强省属高校领导干部经济责任审计工作的意见》(教财［2007］13号)，明确指出各省级教育行政部门要充分认识经济责任审计工作的重要性，明确省属高校领导干部经济责任审计范围、审计程序、审计内容等，并提出建立高校领导干部经济责任审计报告交接制度［15］。2009年中国内部审计协会发布《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》，对高校内部审计工作做了更全面、细致的指导。2010年中共中央办公厅、国务院办公厅下发了关于《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，强调地方各级党委和政府要切实加强对经济责任审计工作的领导，党政主要领导干部和国有企业领导人员要依法依规自觉接受、主动配合经济责任审计，界定了被审计领导干部在履行经济责任过程中对存在问题所应承担的直接责任、主管责任、领导责任［16］。依据中央规定2011年教育部发布了《教育部关于做好教育系统经济责任审计工作的通知》(教财［2011］2号)，指出根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，各地、各高校(单位)应将审计对象全部纳入审计范围，依法界定审计内容，公布审计结果，严格责任追究等［17］。

自1997年教育部颁发文件明确高校经济责任审计的工作内涵以来，国家不断出台法律法规，对经济责任审计工作提供了有效的法律依据。教育部针对高校经济责任审计工作也出台了若干文件，对高校经济责任审计的具体工作做了明确规定，高校经济责任审计工作随之不断完善发展。

三、高校经济责任审计发展变化情况

高校经济责任审计工作经过这些年的发展，越来越受到国家的重视，随着国家不断出台有关法律法规，高校经济责任审计的工作从其政策依据、组织变化、审计涵义、审计客体、审计工作运用结果等五个方面不断发展变化。

(一)高校经济责任审计工作政策依据的变化

在2009年中国内部审计协会《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》发布前，高校经济责任审计可操作的依据仅有国家教育委员会1997年发布的教育系统内部审计规范，缺乏规范的作业程序。《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》对高校经济责任审计的原则、计划立项与实施、审计内容、审计评价、审计结果等做出了全面的指导，使高校经济责任审计工作开展有了比较充分的依据。为了更好地发挥内部审计准则在规范内部审计行为，提升内部审计质量方面的作用，中国内部审计协会对2003年以来发布的内部审计准则进行了全面、系统的修订。最新发布第1101号至第2307号内部审计准则于2014年1月1日开始实行，其中内部审计基本准则、内部审计人员职业道德规范、内部控制审计准则、绩效审计准则、内部审计质量控制准则为此次重点修订的准则，同时对审计计划、审计通知书等准则的部分内容和表述进行重新修订，更加规范了作业程序，其结果对内审工作提出了更高的要求［18］。高校经济责任审计作为高校内部审计工作的一项重要工作，必将顺应新的内审准则要求而发展变化。

(二)高校经济责任审计组织的变化

根据1997年《高等学校有关行政负责人经济责任审计实施办法》文件，规定高等学校校级行政负责人的经济责任审计，由任免这些负责人的主管部门授权本部门审计机构组织实施;对高等学校中层行政负责人的经济责任审计，由学校决定后经组织或人事部门提请，学校内部审计机构负责实施。2009年中国内部审计协会出台《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》文件，要求高校应建立经济责任审计联席会议制度，联席会议一般由组织、人事、纪检、监察、审计等部门组成，并注明联席会议的主要职责［19］。2011年教育部出台《关于做好教育系统经济责任审计工作的通知》文件，要求健全经济责任审计工作联席会议制度。目前，许多高校尚未建立联席会议制度。

(三)高校经济责任审计涵义的变化

最早高等学校经济责任审计，是为了客观公正地评价这些负责人在管理职责范围内的经济活动中的业绩和对存在的问题应负的责任，促进加强学校的财经管理，各高校实际操作侧重于财务收支活动审计。经过多年发展，2009年以来，高校关于经济责任审计，是指领导干部任职期间对其所在部门、单位财务收支以及有关经济活动真实性、合法性和效益性应当负有的责任进行综合客观评价。自此高校经济责任审计工作重点改为如何对领导干部经济责任进行客观、公正、实事求是地评价。2011年审计署出台《关于印发深化经济责任审计工作指导意见的通知》文件，要求审计评价要与审计内容相统一，既要反映被审计领导干部履行经济责任的业绩，又要反映存在的问题，评价结论要有充分的审计证据支持。近几年，高校内审计人员一直致力于客观、真实评价领导干部经济责任的审计［20］。2014年新出台的审计准则，对内审审计描述为，是一种独立、客观的确认和咨询活动，它通过运用系统、规范的方法，审查和评价组织的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进组织完善治理、增加价值和实现目标［18］。这意味着高校经济责任审计工作也应适应新的准则要求，在原来工作基础上，提升管理职能，结合内部控制审计、风险管理审计，帮助高校完善治理和增加其价值，最终协助高校实现其战略目标。

(四)高校经济责任审计客体的变化

随着相关法律法规不断完善，高校经济责任审计客体也发生了很大变化。前期高校经济责任审计工作主要是围绕财务收支活动来进行的，具体包含:从办学经费的筹集及使用效益情况，各项收入和支出是否纳入学校预算及使用是否合理;各项资产是否安全完整及保值增值;债权、债务是否清楚，有无纠纷和遗留问题;经济决策是否按规定程序办理;是否遵守财经法规和财务制度，内控制度是否健全完善等六个方面［21］。当然，不同领导岗位，针对岗位实际情况审计的内容还会有所调整。2009年的《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》文件出台后，在原来的基础上，增加是否依法履行经济管理职责和经济责任目标完成情况的审计内容。除此之外，对经济责任审计评价方法、领导干部应承担的经济责任以及关于评价的一些常用指标都进行了相关规定。自此高校经济责任审计工作在关注财务收支是否合法合规基础上，更侧重于领导干部经济管理职责和经济责任目标完成情况的审计评价。2014年新内部审计准则的出台，对内审人员提出了更高的要求，高校经济责任审计工作在新形势下，应结合以往经验，加强提升组织治理水平，促进价值增值以及实现组织目标中的重要作用，提升内部审计的层次。

(五)高校经济责任审计运用结果的变化

高校经济责任审计终结后，审计部门应当向委托部门提交审计结果报告，应当建立被审计领导干部所在部门、单位的基本情况数据库，确定领导干部新任期的基期数据，有利于对下一任期经济责任审计工作的开展，同时也为相关审计事项提供基础性审计资料。2011年教育部出台《关于做好教育系统责任审计工作的通知》(教财［2011］2号)文件，要求加大经济责任审计结果运用力度，向干部管理监督部门提供有质量的审计结果，将审计结果作为考核、任免、奖罚被审计领导干部的重要依据。进一步完善上下级审计机关之间有效的审计结果和审计信息的交流、共享机制。建立经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度，逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度，促进经济责任制审计工作法制化、规范化、科学化［17］。对高校经济责任审计结果及其运用提出更多、更高的要求。高校经济责任审计工作应逐步实现结果公示，既要提高审计质量，又要加强审计结果运用效果。2014年新出台的审计准则，包含后续审计具体准则。后续审计，主要是针对审计中发现的问题，跟踪检查被审计单位所采取的纠正措施及改进效果，审查、评价后，再出具后续审计报告。今后高校经济责任审计工作中，对于重要的审计事项，可以通过后续审计，检查审计结果运用效果，以促使无效行为或事项彻底整改，达到增加高校价值和实现其目标的目的［18］。

四、新形势下高校经济责任审计工作未来展望

高校会计制度的改进、内部审计准则的修订以及高校运行环境的变化，预示着高校经济责任审计工作必须要顺应新的法律法规及环境的变化进行改革。根据前述政策和环境给高校内审带来的变化，我们认为高校经济责任审计应从制度建设、组织建设、人力资源建设、职业道德规范建设、审计作业程序建设、管理信息系统建设等六个方面加大工作进程，使高校经济责任审计工作早日顺应新的发展需求。

(一)完善制度建设

高校经济责任审计工作经过这些年的发展，大多数高校已经制定了相关规章制度。近几年，国家陆续出台了关于经济责任审计的通知规定，2014年新的审计准则也开始实施，高校应依据新的法律法规对本校内审的相关规章制度进行修订，并对工作流程也做进一步的完善，为高校经济责任审计工作的实际操作提供制度保障。

(二)加强组织建设

从这十几年高校经济责任审计的开展情况来看，一些高校未建立经济责任审计工作联席会议制度。各高校应认真贯彻执行《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》及《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》行业规定，建立联席会议制度，联席会议由纪检、组织、人事、资产、审计等部门组成。联席会议的主要职责是研究制定有关经济责任审计的政策和制度，监督检查、交流通报经济责任审计工作开展情况，协调解决工作中出现的问题。联席会议下设办公室，其主要职责是研究起草有关经济责任审计的法规、制度和文件，研究提出年度经济责任审计计划草案，总结推广经济责任审计工作经验，督促落实联席会议决定的有关事项等［16］。

(三)有计划地进行人力资源建设

随着高校办学规模的扩大和新校区建设的全面铺开，高校各部门领导的经济责任也愈来愈强，高校经济责任审计也就愈发重要，但由于审计队伍有限，审计力量不足的问题更加突出。审计部门要想在较短的时间内，把这么多的领导干部逐个进行审计，显然是不可能的，审计质量也难以保证。同时，高校经济责任审计工作对内审人员的素质要求很高，既要求懂得审计、会计、财务、税务、统计、法律和信息技术等专业知识，以及与组织业务活动相关的专业知识，还要有较强的调查研究分析能力和较高的政策把握水平［18］。但目前，审计人员多出身财务，综合素质适应不了高校经济责任审计的需要。因此，高校应有计划地引进复合型审计人员或加强现有审计工作人员继续教育及专项培训，使审计人员尽快适应新形势下审计工作的需要。

(四)严格自律，加强职业道德规范建设

高校内部审计人员应遵循行业规定，遵守内部审计人员职业道德规范，自我约束。执业时应诚实、守信、廉洁、正直，要客观、真实反映审计事项;在履行职责时还应具备相关专业知识及技能并不断学习，提高执业水平;应严格执行保密制度，避免非故意泄密的可能性［18］。

(五)与时俱进，进行审计作业程序建设

今年新的审计准则出台，对内审工作作业程序准则进行了修订，包含审计计划、审计通知书、审计证据、审计工作底稿、结果沟通、审计报告等9个具体准则［18］。对高校经济责任审计工作具体实施提供了科学、系统的依据。今后，在进行领导责任审计时，审计人员应在总结原有的工作经验基础上，结合新的行业准则，更加科学、严谨地开展工作。

(六)逐步开展并进行管理信息化建设

高校应积极开展并建立相应的内部审计管理信息系统，即构建信息化条件下的审计工作流程，从审计项目计划的编制、审计实施及质量控制、审计报告、审计成果利用及后续审计等都可以借助信息系统高效完成。在设计内部审计流程信息化过程中，对于每一环节都应该考虑到高校业务和管理的特点，开发或购买适合高校特点的内部审计信息系统。目前许多高校前期已购买了专业审计软件，但大多因为审计人员或软件问题等，没有很好地利用，这就需要高校在现有的管理信息系统基础上，增加各部门、单位绩效考核数据模块，用计算机技术对大量的数据进行处理，从而提高高校内部审计，包括经济责任审计的效率和效果。

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