欠发达地区地方政府绩效评估的四维分析

马全中

（韶关学院 政治与公共事务管理学院，广东 韶关512023）

绩效评估作为提高政府效率的一种重要工具，它能够提高地方政府的效能，促使地方政府提升自身的效率。近年来，随着地方政府改革步伐的加快，对地方政府进行绩效评估成为深化改革的一项重要措施。在学术界，也掀起了一股研究地方政府绩效评估的热潮。通过文献检索与分析，可以发现，目前关于地方政府绩效评估的文献所研究的对象主要是以发达地区为主，而以欠发达地区为研究对象的学术研究较少。而在另一方面，欠发达地区由于经济相对落后等客观原因，在对地方政府进行绩效评估的过程中也存在种种问题。譬如，对地方政府进行绩效评估没有与本地区的实际结合起来，绩效评估理念落后，评估主体单一，评估指标体系不合理，缺乏评估制度等。因此，对欠发达地区地方政府绩效评估进行研究，分析其存在的问题与不足，具有重要的理论与实践意义。本文尝试通过对欠发达地区地方政府绩效评估的理念、评估的制度安排、评估主体、评估指标四个维度存在的问题进行分析，同时在此基础上提出相关的改进措施。

一、欠发达地区地方政府绩效评估存在的问题

（一）地方政府绩效评估的理念较为落后

欠发达地区地方政府绩效评估在指导思想上存在偏差，这种偏差的主要表现在三个方面，一是欠发达地区地方政府绩效评估在指导思想上的政绩导向；二是绩效评估的控制导向，即绩效评估成为上级控制下级的一种手段。进行绩效评估的地方政府没有树立为社会公众服务的思想。在绩效评估指导思想方面，存在突出的政绩导向。欠发达地区地方政府绩效评估的政绩导向主要表现在，绩效评估成为考核地方政府及其官员政绩的一种手段。同时，对地方政府进行绩效评估在一定程度上也成为地方政府展现政绩的一种手段，或者把绩效评估作为改革的一种姿态或宣誓，从而导致绩效评估成为一种形式而效果不佳。欠发达地区地方政府绩效评估的控制导向表现为绩效评估往往成为上级部门或官员控制下级部门或官员的一种手段，也就是说这种绩效评估是控制导向的，而非一种服务导向。在控制导向指导下的绩效评估必然使绩效评估性质发生改变，从而使绩效评估的效果受到影响。与以上因素相联系，由于绩效评估的政绩导向和控制导向，导致绩效评估过程中，没有树立一种公众本位的思想。在绩效评估的过程中，往往不是群众标准成为对政府考核的主要标准，而是领导意志、领导标准成为地方政府绩效评估的主要标准，领导是否满意成为绩效评估的准绳。在这种思想指导下的绩效评估，势必会使绩效评估的效果受到影响。

（二）地方政府绩效评估制度的缺位

我国欠发达地区地方政府绩效评估中一个突出的现象是绩效评估制度的缺位。地方政府绩效评估制度缺位主要有两种表现，在宏观层面，主要是缺乏实施绩效评估的政策法规，现有的关于绩效评估的相关法律主要散见于其它一些法规文件之中，例如，我国在《审计法》、《公务员法》等法律文件中有一些关于绩效评估的规定，但是，关于绩效评估的专门法规则较为缺乏；在地方政府层面，主要缺乏可操作的制度安排。在欠发达地区的绩效评估中，地方政府绩效评估仍然处于不成熟阶段，缺乏相关可操作的制度安排。由于地方政府绩效评估的半公开和自发的状态，导致地方政府绩效评估缺乏相关的法律和制度保证。一些地方政府进行绩效评估，由于评估的政绩导向和领导意志，绩效评估存在一定的形式化取向，具体表现为地方政府绩效评估程序较为不规范，评估指标缺乏严格规定性，评估结果也缺乏准确性。概言之，由于评估制度的缺乏，使地方政府绩效评估的效果受到影响。

（三）评估主体较为单一

我国欠发达地区绩效评估在评估主体上存在评估主体单一问题。地方政府绩效评估主体单一问题在我国各个地方都不同程度的存在。绩效评估评估主体单一就是绩效评估的主体主要是上级机关或被评估机关自身。其中，上级部门或主管机关成为最为重要的评估主体，或者说，上级部门或主管机关成为最受重视的评估主体。因此，评估主体单一或其它评估主体虚化便成为我国地方政府绩效评估的一个较为普遍的现象。近年来，随着我国经济发达地区社会经济文化的不断发展和人们参与意识的增强，地方政府绩效评估逐渐出现了评估主体多元化的局面。地方政府在绩效评估中逐渐引入了外部评估主体，鼓励和注重绩效评估中公民参与等。而对于欠发达地区的绩效评估而言，在评估主体设置方面，仍然存在较为明显的评估主体单一问题。一方面，在绩效评估中，地方政府比较重视上级部门实施的绩效考核，由上级部门或主管机关实施的绩效评估往往得到重视；在另一方面，绩效评估往往在内部进行，评估过程和评估结果不向外界开放，使绩效评估的客观性和公正性大打折扣。以上两个因素综合起来，就是地方政府绩效评估中外部主体的缺乏，评估主体既缺乏公民的参与，也缺乏外部独立机构的评估。评估主体的单一化往往会导致绩效评估的准确性较差，绩效评估的公信力不够，评估结果的使用程度受到影响等多方面的问题。

（四）评估指标设置的不科学，民生指标缺乏或比重较低

我国欠发达地区地方政府绩效评估在评估指标设计中主要存在这样几个问题。一是评估指标过分注重经济指标。我国欠发达地区地方政府绩效评估指标设置中，经济建设的指标占据考核指标的权重比较大，即关于经济发展的GDP指标受到重视，而民生指标则在指标体系中相对缺乏。例如，在目前一些欠发达地区的绩效评估指标体系设置中，关于公共服务供给和公共服务均等化设置的指标体系比较缺乏，而这些正是欠发达地区地方政府绩效评估的重点。二是评估指标以定性指标为主，缺乏定量指标。在我国欠发达地区地方政府绩效评估中，定性考评往往是主要考评方法，考评往往仅凭印象、经验和直觉来进行，而缺乏严格事实和数据经验的支持，更缺乏量化的分析。这种定性考核优点在于易于操作，对于难以量化的项目方面具有优越性，但是，过于注重定性指标而忽略量化指标不利于绩效评估的科学性和准确性。三是考评指标缺乏地域性特征。考评指标雷同，千篇一律，是我国地方政府绩效评估的一个主要特点，这是地方政府绩效评估无法充分发挥既有优势的一个原因。我国欠发达地区地方政府绩效评估存在一个重要问题是绩效评估没有与本地实际结合起来。比如，欠发达地区的一个重要特点是基本公共服务供给较为薄弱。而这些地区地方政府绩效对地方政府绩效指标中基本公共服务均等化相关指标设置较少。

二、欠发达地区绩效评估存在问题的原因分析

为何我国欠发达地区地方政府绩效评估发展比较缓慢，造成这种局面的原因是多方面的。一是地方经济发展水平的制约。经济基础决定上层建筑，欠发达地区地方政府的绩效评估水平在一定条件下会受到经济发展水平、教育水平、地方政治发展和地方改革进展等多方面的因素作用。因此，经济发展水平是欠发达地区地方政府绩效评估落后的重要原因之一。但是，必须指出的是，虽然经济发展水平制约了地方政府绩效评估的实施和进行，但是，这不是关键因素，其它因素也在起重要作用。二是地方政府缺乏建设服务型政府的自觉，仍然存在管制思维。由于缺乏服务意识和缺乏建设服务型政府的自觉，才导致欠发达地区政府绩效评估存在形式化，政绩导向和控制导向等问题。因此，正是地方政府缺乏服务意识和建设服务型政府的自觉，才导致地方政府在绩效评估的过程中出现评估理念落后，评估主体单一，评估制度缺位和评估指标不合理等问题。所以，未来改进的主要措施包括改进政府绩效评估理念，促使评估主体多元化，完善相关制度安排，合理绩效评估指标设计等方面的内容。

三、推进欠发达地区地方政府绩效评估的路径选择

显然，针对欠发达地区地方政府绩效评估存在的问题，需要从多个方面来推进和改善地方政府的绩效评估。根据前面的分析，需要从评估理念、制度安排、评估主体和评估指标设计等几个方面入手去完善和推进欠发达地区地方政府绩效评估。

（一）树立服务型政府的理念，建立一种服务导向的地方政府绩效评估模式

理念的偏差直接影响行动的效果。正是由于绩效评估过程中的政绩导向、控制导向以及没有树立为公众服务的思想，导致地方政府绩效评估的一系列问题。因此，必须改变绩效评估中这种错误的倾向，转而在绩效评估中树立服务导向、公共本位导向和公共利益导向，才能从根本上解决我国绩效评估出现的问题。概言之，欠发达地区地方政府绩效评估必须树立建设服务型政府的理念，进而建立一种服务导向的地方政府绩效评估模式。服务型政府是一种服务导向的政府类型，它在价值理念上强调服务价值和伦理精神；它是一种不同于统治行政和管理行政的政府模式，它的突出特点是强调服务价值和伦理精神在社会治理中的作用。在地方政府绩效评估中，只有切实贯彻服务精神，把建设服务型政府和建立一种服务导向的地方政府绩效评估模式作为方向，才能切实推进绩效评估作用的发挥。同时，用服务导向取代控制导向，才能切实发挥绩效评估提高政府效率的目的，才能克服绩效评估导致被评估主体抗拒等问题，促使绩效评估顺利开展。

（二）积极推进地方政府绩效评估的制度建设

完善欠发达地区地方政府绩效评估，必须完善绩效评估的制度平台。只有在制度上对绩效评估加以规范，才能保证绩效评估的顺利进行。因此，必须要重视关于地方政府绩效评估的相关立法工作，从而从根本上杜绝绩效评估过程的领导意志，人为干扰。对于地方政府绩效评估的制度建设，可以从两个层面入手。一是通过地方政府出台相关文件，探索地方政府进行绩效评估的具体路径；二是在前者基础上，通过地方人大将比较成熟的地方政府出台的绩效评估文件进行立法，通过行政法规或规章的形式将绩效评估规范化。必须指出的是，在地方政府绩效评估立法的过程中，必须完善相关制度条文，使绩效评估制度更加完善。地方政府绩效评估的一个原则是，必须使绩效评估尽量细化，同时使绩效评估具备可操作性。这是地方政府绩效评估制度安排的一个原则。比如，在绩效评估制度设计中，需要对评估对象或项目、评估主体、评估指标、评估程序、评估结果应用等进行详细规定，避免出现评估过程中出现因制度规定不完善而出现评估困难的情况。其中，尤其需要在制度设计中使评估程序和评估指标尽量合理化和具备可操作性。

（三）优化地方政府绩效评估的主体结构，促进绩效评估体系的多元化

如上所述，地方政府绩效评估主体的单一化容易造成地方政府绩效评估的形式化，正因为此，在欠发达地区地方政府绩效评估过程中，需要增大多元评估主体，使绩效评估更具有客观性和准确性。有学者认为绩效评估的多元主体应该包括这样几个系统：政府内部子系统，评价主体主要包括政府各部门及其构成人员；社会评价子系统，包括一般公民、人大代表、政协委员等广泛的评估主体，同时也包括社会组织；独立的评价组织，即主要由专业人员所构成的智力密集型组织；评价管理子系统，主要功能在于评价，而非管理［1］。从以上论述可以看出，绩效评估主体应该是多元的，评估主体要包括内部和外部多种评估主体。评估主体的多元化能够使评估更加客观公正，也能够加大绩效评估结果的公信力和使用范围。另外，在多元评估主体中，需要合理分配不同评估主体的评估比重。所以，在实现评估主体从单一化向多元化转变的过程中，同时需要加大社会评估主体在评估中的作用，弱化政府部门在绩效评估过程的比重，从而实现政府绩效评估体系的真正优化。

（四）科学设计评估指标，加大公共服务均等化等民生指标的比重

地方政府的主要职能是为居民提供公共服务，而对于欠发达地区的地方政府而言，为居民提供均等化的公共服务更是其职责所在。因此，在评估指标的设计中，首先必须要克服绩效评估过程中经济指标过重的局面，加大公共服务均等化等民生指标在评估指标体系中的比重，使绩效评估成为改善民生和提高政府工作效率的重要工具。在公共服务均等化的指标体系设计中，可以参考中国科学院可持续发展研究组的指标体系设计如下指标：地方教育能力指标 （具体分为教育成就、投放和规模等方面）；社会安全评估指标（具体包括社会公平、社会保障和社会安全等内容）；社会发展程度指标（具体包括生活水平和质量、社会结构和人口素质与发展等具体指标）等［2］。在这个指标体系中，主要注重公共服务和社会公平等民生指标，这样可以纠正绩效评估的GDP导向。其次，需要克服绩效评估体系中的定性评估过多而缺乏定量评估指标的问题。在具体设计绩效评估指标的过程中，能够量化的指标尽量使其量化。在此过程中，也要注意使评估指标尽量具有合理性，对量化的评估指标要科学确定其指标设置。再次，绩效考核指标要考虑到地域特征，地方政府由于地域特点而各具特色。因此，在地方政府绩效评估的指标设计当中也要注意使考核指标照顾到地方特色，使考核指标与地方经济发展、地方民生、地方特色经济等本地方特色因素结合起来，从而使地方政府绩效评估能够更好的为地方经济发展贡献力量。

［1］邱法宗，张霁星.关于地方政府绩效评估主体系统构建的几个问题［J］.中国行政管理，2007(3):38-41.

［2］中国科学院可持续发展研究组.2001年中国可持续发展战略报告［M］.北京:科学出版社,2001:79-83.