论城市综合执法管理主体的法律文化意识

刘定安

（湖南工业大学 法学院，湖南 株洲 412000）

城市综合执法管理是指依国家相关法律，由城市管理机构和人员实现对城市范围内占有或利用城市公物行为的管理。城市公物包括广义上的城市街道、广场、绿地、空地、水域、公共设施等［1］。古希腊城邦国家的城管是税收活动［2］；近代联邦制国家是分级分权管理［3］；我国城管多采用政府包揽方式。经济的高速发展使我国城市成为矛盾多发地，纠纷有治安、行政、民事或刑事属性。研究表明，城管纠纷突显城管主体法律文化意识缺失，在法律教育、法律自觉、法律执行力方面都有不足，应从法律文化意识视角重新定义城管执法内涵以实现我国城市综合执法管理变革。

一、城管主体法律文化意识缺失

众所周知，法律文化意识是国家法律或部门法律的基本精神和原理。法律文化意识是法律的本源，是人在社会的价值取向［4］，城管主体法律教育缺失、法律自觉性缺失和法律执行力缺失源于法律文化意识淡薄、扭曲。

城管主体法律教育缺失原因首先表现在我国出台的有关城管法律偏少，专门法律没有，教育手段和资料因此贫乏。目前城管执法依据的是国务院《行政处罚法》，第16条规定经国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市政府，可以决定一个行政机关是否行使行政处罚权。规定虽然创新了我国法律授权行政机关设定行政职权的立法实践，但地方政府可自行设立城管机构，意味着立法机关主动放弃并丧失对行政权力设定的控制，客观上造成城管政出多门，也造成城管主体针对性法律教育缺失。与西方国家由自然经济向市场经济演化模式不同，我国处于向市场经济发展的转型期，法律变革具有自上而下推进特点，这似乎是对我国人治传统的继承，却反映了我国社会主义初级阶段改革的特点。法律教育缺失不是没有法律条文，而在于法律文化意识缺失。法律文化意识是人内心深处对法律的尊重、敬畏和信任，法律文化意识在行为人接受法律教育过程中潜移默化而成［5］。法律缺位扭曲或淡薄法律文化意识，成为城管主体法律教育先天缺失的原因。其次，城管执法队伍建设起步晚，成员学历低、专业法律知识欠缺、接受法律再教育基础差、法律学习自觉性和积极性不够。这些因素直接或间接影响城管队员个人对法律文化意识的漠视。主体行为人没有执法前的系统法律专业学习和基本执法素质培训；也没有执法后主动法律再学习。城管主体忽视执法教育、执法教育监督、执法教育保障、执法教育考核等制度，使得城管执法队伍文化上缺乏接受法律教育基础、理论上缺乏法律教育主动、政治上缺乏法律教育保障、方法上缺乏法律教育手段、思想上缺乏法律教育心态。城管人员疏于法律学习，不主动接受法律文化思想教育，是城管主体法律教育后天缺失的原因。

城管主体法律自觉的缺失原因表现为：从法律文化意识理论层面说，城管不仅行使行政处罚权、行政检查权，还可以行使行政强制权。众所周知，行政检查权是行政处罚权的前提，没有行政检查权无法行使行政处罚权。城管行使行政强制权于法无据，因此缺乏其他相应强势权力部门的支持与配合。处于城管一线的城管却游离在城市强势权力部门之间：管理商业经营活动，有工商、税务管理；管理行政执法，有纪检系统、法院系统和检察系统机构；管理治安、刑事、涉外，有公安、国安、交警或武警。城市范围内，城管似乎都可以管，而管理权重与威信却处于城市整体管理执法末位。城管执法权力、执法地位、执法力度、执法威信与其城管重要性不相符，使城管主体人陷入执法悖论：城管工作首当其冲，却位列城市各部门之末。工作重要性、管理权重与实际威信的反差，是法律文化意识视角下城管行为人缺失法律自觉的内在原因。从法律文化意识实践层面说，城市综合执法管理应注意与社会市场经济内在规律的融洽、互动、对接与和谐，使法律有可操作性、实效性和可接受性。但是，城管招募人员时设置的法律专业知识考核、法律从业资格条件，与工商、税务、公安、国安、法院、检察、武警、交警或其他公务员部门招募标准不同，后者有严格专业控制。前者准入制和统一性背离，便没有可操作性。城管法律自觉性受到压抑，执法不作为或乱作为，是法律文化意识视角下城管行为人缺失法律自觉性的外在原因。内在与外在两个原因，造成城管主体法律自觉性的缺失。

城管主体法律执行力缺失的原因表现，在于城管法律制度不全和法律文化意识文化建设乏力。

如前所述，法律制度不全是指城管执法实践中主体并无专门法律可依。除开《行政处罚法》外，只有1992年5月20日国务院第104次常务会议通过的《城市市容和环境卫生管理条例》和1994年7月5日第八届人大通过的中华人民共和国《城市房地产管理法》等文件的个别条文可作依据。从1997年全国首个城管综合执法试点到目前没有专门城管法律问世，执法紧迫性、复杂性与法律性缺失，助长城管执法的随意性和简单性，导致执法底气不足、法律文化意识淡薄，是客观上城管主体法律执行力缺失的原因。法律文化意识文化建设乏力是指在城管实践中，社会法律文化意识形态形成的缺位对国家法制产生的消极影响。社会法律文化意识形态对执法行为人的正确执法、公正执法有决定性作用。我国计划经济和文革造成社会法律文化意识形态扭曲或建设的空白，明显表现为法律文化意识培育薄弱。城管主体法律执行力缺失源于法律文化意识培育乏力。城管执法主体法律教育、法律自觉性、法律执行力缺失不能单靠文件学习。相反，要探求法律文化本源，在传统城市理念和传统城管执法内涵方面进行变革。

二、传统城市理念和传统城管执法内涵的根本变革

传统城市综合执法理念和传统城市综合执法内涵的变革，要侧重在建设可继承的、可持续发展的华夏民族法的传统精神和法律文化意识形态，以充分体现社会主义法的优越性，在传统城市管理理念和传统城市管理内涵做出根本变革。

传统城市综合执法理念的变革首先需要转变关于城市的认知，重新定义城市。城市不是军营，不是集中营，城市生活不能限定为某种模式，讲究整齐划一。在城市里，推车挑担、走街穿巷、高声叫卖的商贩；临街的商业店铺，熙熙攘攘的人群；鸟笼挂在树上的老人，聚众街舞的妇女，柳树下的看书者，池塘边的垂钓人；骑自行车、挤公交车的上班族；呼啸而过的警车、消防车、救护车；都是城市的一部分。北宋时由张择端创作的画卷 《清明上河图》，描绘的虽然是汴京清明时节的繁荣景象，未尝不是对今天城市社会人民生活模式的启发。图画里没有城市综合执法管理痕迹，因为城市综合执法管理应该由城市经济规律来决定。城管主体需要知道司马迁“破觚为圜，斫雕为朴”的道理；要使相对行为人安居乐业。城管最高境界就是塑造当代城市社会的《清明上河图》，重现当代中国城市社会的“黎民艾安”的生活法律秩序和法律文化意识形态。传统城管思想的变革还需要转变城管主体的立场，了解城市促进民生、民权繁荣城市的作用。利用城市公物资源是失地农民求生的希望。按照科学社会主义理论，集体土地所有权不能量化到农民个体，集体所有不是私有。丧失集体所有制土地的农民，只能去城市在城市公共空间利用公物谋生。城市化进程中失地农民进入城市是必然的［6］，城市化需要农民离开土地成为城市建设力量。但将城市等同企业，功利心态明显，追求利益、政绩、个人晋升倾向，忽视法律文化意识则不可取。城管主体应优化城市物质资源配置，在严格执法中以顺应民生，帮助失地农民、或其他从事零售业、服务业的自然人在城市站稳脚根，发挥积极作用［7］；明白堵塞不如开导的道理［8］，维持比法律条文更重要的法律文化意识的普世价值。

传统城管执法内涵的根本改变要通过增强法制教育，确立法律文化意识是城管重要内涵。

改变传统城管执法观念，就可以改变传统城管主体的传统执法内涵。要从社会可持续发展观点入手，大力创新城管主体法律文化意识及执法内容。司马迁在《酷吏列传序》曾引用孔子话：“导之以政，齐之以刑，民免而无耻”。政治与刑法有一定功效，但不是法治目的，更不是城管执法目的。司马迁在《太史公自序》曾说的“礼禁未然之前，法施未然之后”，是法律文化意识重要内涵。法的作用直接、强制；礼作为人内心深处潜移默化的法治教化，虽然不像法明显，但法律文化意识教化性远比执法处罚强烈。在法律文化意识上，要突出民生、民权；在法律文化人格上，要先尊重民生、民权。预防，不是惩处，才是法律文化意识存在的意义。生存权有社会权性质，也有自由权成分，不受国家任意干预的权力，若国家任意限制公民自由权，公民生存权必然被剥夺。所以孔子主张“导之以德，齐之以礼，有耻且格”才是法制的根本。城管执法纠纷多关键在于法律文化意识理解不到位。执法部门只有悍卫、拓宽民众生存空间，才是城管执法内涵的根本变革。法制保障人民权益，执法增加民主监督以保障生存权的法制程序。用实体法和程序法保证城管正确行使执法权。在执法中避免不正之风，纠正、处罚有损执法队伍形象的任何行为。从法律本源出发，创新城管主体法律文化意识及法律行为内涵。倡导换位思考，倡导与城管相对行为人的利益交集，实现城市建设可持续发展［9］。我国1991年《法的传统精神或法律文化意识状况白皮书》强调生存权是首要的法的传统精神或法律文化意识：“没有生存权，其他一切法的传统精神或法律文化意识均无从谈起”。城管综合执法贯彻服务型政府理念自然能够服务民生、尊崇法律文化意识、以疏代堵的城管内涵。城管相对行为人的城管执法约束不同于一般的民事或刑事案件，城管相对行为人公物权违反需要法律法规教育，更需要帮助与扶持［10］。这样，公物违反行为会减少，公物违反典型案列也会有效处理，这意味着城市综合执法管理充满法律文化意识形态正能量。

三、结语

城管执法有保障民生和强化法律文化意识形态双重义务，也有遵守法律道德、宪法、法律文化意识的要求。城管主体需要从法律文化意识上重新定义城市理念、变革传统城管执法内涵，从法律文化意识上加强法律教育、法律自觉性和法律执行力；建设法律文化意识正常、可持续发展的中国城市社会。

［1］王名扬.法国行政法［M］.北京:中国政法大学出版社,1988:338.

［2］启良.西方文化概论［M］.广州:花城出版社,2000:62.

［3］杨炼.论现代立法中利益整合的原则［J］.湖南工业大学学报:社科版,2010(4):58-61.

［4］葛洪义.法理学［M］.北京:中国人民大学出版社,2011：6.

［5］王宝治.我国相对集中行政处罚权制度存在的问题和对策［J］.河北大学学报:哲学社会科学版,2008(4）:45-46.

［6］王震国.中国：亟待从城市化到城镇化的多元可持续转型［J］.上海城市综合执法管理,2013(3):2-3.

［7］于红.在建设宜居幸福城市视野下创新流动商贩管理思路［J］.城市综合执法管理,2013(4):45-46.

［8］韩晓敬.城市流动摊贩和谐管理的思考［J］.城市综合执法管理与科技,2013(1):52-53.

［9］吴琳.民生理念在城管实践中的理性回归［J］.上海城管职业技术学院学报,2007(6):63-64.

［10］范扬.行政法总论［M］.北京:中国方正出版社,2005:143.