我国住房保障市场机制研究

武中哲

(山东财经大学法学院，济南250014)

目前，从保障房的建设、分配到管理，政府扮演着全能的角色。然而，单纯依靠政府也会导致一些弊端，影响到住房保障工作的高效健康发展。政府机制与市场机制是现代社会保障制度运行中的两个基本机制。在不同国家和同一国家不同历史阶段，社会保障制度模式存在诸多差异，这些差异就在于政府机制与市场机制的不同组合方式。党的十八大提出，市场将在资源配置中起决定性作用。在此背景下，探讨在住房保障中如何发挥政府与市场的作用无疑具有重要意义。

一、政府与市场在目前住房保障中的角色

政府机制与市场机制是两种基本资源配置机制，二者各有优点和不足。在协调经济社会活动方面，二者可以相互补益，相互促进。一般认为，政府机制可以弥补市场的缺陷。然而，对于不同社会保障项目，对于同一社会保障项目的不同阶段，政府和市场的作用会存在差异。鉴于此，在社会保障中如何发挥政府与市场的作用，如何选择政府机制与市场机制，一直是社会保障理论研究中激烈争论的问题，也是实践中世界各国社会保障制度改革和调整的中心环节。［1］

在建立健全现代社会保障制度方面，政府常发挥主导性作用，但市场仍具有重要补充功能。尤其是在1970年代西方各国的社会保障制度出现危机之后，市场在社会保障中的作用更加凸显，社会保障体制的私营化呼声越来越高。［2］在社会保障领域，政府机制与市场机制之间不是非此即彼的关系，需要两者并举，并扬长避短。

我国住房保障制度是伴随着20世纪九十年代末住房商品化改革逐步开始推行的。迄今为止，我国保障房建设和分配主要是政府行为，由中央政府提出目标和规划，由地方政府具体负责实施，并且形成政府责任机制。住房保障作为社会保障的一个子系统，政府在其中承担职责是理所当然的。但是，单纯依靠政府也会导致一些弊端。例如，保障房建设的资金匮乏问题，分配领域的不公平问题，供应和需求的脱节问题等。这些问题出现的根本原因在于保障房政策实践中尚缺乏社会化和市场化机制。沃尔夫认为，市场失灵需要政府出手缓解，效率低下则需要市场竞争刺激，不能认为缺乏政府干预的不干涉主义无论如何都是合适的;而在特殊情况下，政府干预所难免产生的弊端也许比市场缺陷更严重。［3］市场或政府都难以单独解决市场经济条件下所有问题。当尼逊和温格逊将市场经济国家中政府对住房问题所承担的责任及定位分为三种模式:一是政府被动解决的雏生型;二是市场为主、政府为辅的社会型;三是政府广泛保障的全面责任型。［4］

运用市场机制解决住房保障问题，并不缺乏国际经验。西方发达国家工业化和城市化进程较早，也较早面对城市住房短缺问题。在解决住房短缺问题时，它们制定了一系列政策和法规，逐渐建立健全了住房保障体系。不同时期，西方国家采用的干预手段有所不同。在住房保障紧迫性较小的情况下，更倾向于运用市场手段;在住房保障紧迫性较高的情况下，则更倾向于政府干预。

西方国家之所以在住房保障过程中能够运用市场机制，得益于这些国家所具有的市场经济传统、市民社会基础和良好社会信用体系。相比西方发达国家，我国缺少市场经济传统，政府力量相对强大，而社会力量相对弱小。迄今为止，我国保障房建设和分配主要依靠政府推动，社会力量作用有限。但是，随着改革的深入和住房保障制度的持续推进，基础性的住房保障逐步让位于需求改善型的住房保障，住房保障的公平和效率问题更为引人关注。为克服住房保障制度实践中的政府失灵，基于国情引入多元化机制更具现实性和紧迫性。

二、保障房建设、分配和管理市场化的必要性

保障房是与商品房相对应的一个概念，是基于解决住宅商品化弊端而推出的福利性住宅项目，目前主要由廉租住房、经济适用住房、限价商品房、政策性租赁住房和公租房组成，也包括在一些林区、垦区、矿工棚户区住房改造及游牧民定居工程。我国住房保障在起始阶段，主要有廉租房和经济适用房两种类型。随着对住房困难群体的需求更加细化，进而形成了其他类型的保障房。随着改革发展的不断深入，住房困难的类型和程度在未来还会发生持续变化，住房保障政策也需要推陈出新。在一般意义上理解，保障房是政府的责任，而商品房则交由市场运作。但是在具体实践过程中，政府和市场在这两大领域则是相互交融的。某些保障房本来就是一定程度上与市场机制联系在一起的，例如限价商品房、经济适用房及拆迁安置房。还有一些保障房在使用过程中需要借助社会机构和市场的力量。总之，保障房不能彻底脱离市场机制。

(一)资金筹措需要社会渠道与市场机制

保障房建设涉及到资金、土地、建材、建设能力和制度建设等一系列复杂问题。其中，资金不足是制约保障房建设的一个最主要的因素。按照制度设计，保障性住房建设采取三种方式推进:一是政府直接投资建设;二是政府和企业共建;三是企业独立建设。当前，不少地区保障性住房建设还较大程度局限于政府直接投资。开发商参与建设保障性住房的热情不高，除了利润率较低之外，资金链吃紧也是一个重要原因。地方政府的保障房投入依赖政府财政，包括中央政府投入与地方政府配套。地方财政收入主要是当地企业税收以及土地出让金。然而，以土地出让金为财政收入来源与保障房建设之间本身就存在矛盾。国有土地经地方政府划拨给开发商进行商品房或商业设施开发，能够获得土地出让金，并将其纳入财政收入。而同样土地用于建设保障房则财政收入大减。而且还要拿出既有财政资金投入到保障房建设。总之，如果单纯依靠政府财政投入，保障房建设资金难以得到持久保证。即便中央政府投资到位，地方政府也难以足额配套。有专家做过估算:以2011年为例，中央政府提出建设1000万套保障房的战略任务。如果以70平方米/套×2000元/平方米建筑成本计算，大约需要1.4万亿元建筑资金;再加上各种公用设施配套，需要的资金会更多。虽然可从商品住宅土地出让金、住房公积金、财政资金等方面筹措，但资金缺口依然巨大。要改变保障房的资金困局，必须改变保障房建设的资金来源思路，实现财政投入为主向社会投入为主的转变。［5］而社会投入就需要发挥市场机制的作用。地方政府不仅要以财政拨款、发行债券、设立政府担保基金等多种方式提供资金;还要进行制度设计和制度创新，为其他社会主体参与住房保障融资提供金融和税收支持，对可能出现的垄断等问题进行规制。英、法、德等多个国家都利用类似住房协会等社会非营利机构进行多方融资，让其积极参与社会住房的管理和服务。非营利机构可通过贷款和社会捐助参与解决保障房建设和管理的资金短缺问题，不会受政府财政赤字因素制约，因此可以有效解决保障房资金短缺问题。

(二)保障房的供需对接需要市场机制

保障房面临的困难不仅是建设资金不足的问题，而且还有与需求对接的问题。如果没有根据市场需求进行保障房规划与建设，就会导致保障房供需失衡，会严重阻碍住房保障目标的实现。从长远看，保障房的供给与需求也必须遵循市场规律。保障房在产权归属上虽然不同于商品房，但是在满足人的居住需要这个基本属性上与商品房性质相同。住房困难者对保障房的需求必然是多元化的，要做出符合自己意愿的选择，而选择的根据是各自不同需求。影响选择的因素不仅有住房面积和户型，也有住房位置、住房质量、住房所在社区的公共服务设施和交通情况等。如果保障房的申请者没有足够的选择余地，那么保障房就不能较好地满足他们的需要。而市场机制能提供更多选择的自由。由政府规划建设的保障房往往集中在城市中的一些特定区域，其区域分布和住房类型远不如商品住宅那样广泛和多样化，这易于导致保障房供应与需求脱节，或根本没有留给使用者相应的选择余地。低收入的住房困难群体也对住房有多样化需求，需求会因人因时而异。对于保障房的需求，人们首先需要居有其所，而后才考虑其他因素。我国目前住房保障体系虽然几乎覆盖了所有中下阶层，随着保障房供应数量的逐年累加，未来“居有其所”已经不是主要问题，而满足住房困难群体多元化需求的程度则会成为主要关注的一个方面。如果说在第一个阶段政府的强势干预还是必要的话，那么在后面阶段，政府干预过多就会导致保障房供求脱节，政府管制会降低市场配置的效率。

(三)保障房的后期管理需要市场机制

后期管理是住房保障的一项重要工作。既有研究主要关注的是保障房的建设与分配，较少关注保障房的后期管理。实际上，当保障房建好并分配以后，后续与日常生活相关的事项还有很多，需要做长期细致的规划。后期管理主要针对保障房的物业管理，及水电暖等各项配套设施的管理。保障房的居住对象大多为低收入家庭，这些家庭获得保障房后，却面临着缴纳物业费和水电暖各项费用的问题。如果这些方面都按照商品房的标准执行，那么很多家庭会难以负担。如果政府在保障房的后续管理方面继续投入，那就等于大大延长了政府保障房预算资金的使用链条，增加了政府财政负担。相比保障房建设，住房的使用是一个长期过程，日常管理支出累计是个更大的数额。那些获得了保障房的困难家庭，如果后续物业管理费还要依赖政府来负担，将给政府的人力、物力和财力都带来较大压力，这种长期福利在住房保障群体日益庞大的背景下显然是不可持续的。然而，低收入家庭的困难也是一个明确的现实，政府只管盖房、分房而不管用房的做法毕竟是不完备的。鉴于此，在保障房的后期管理环节，运用社会化和市场化机制来弥补住户个人支出的困难是非常必要的。可以尝试以土地和住房换物业管理支出的做法，即在保障房小区内配建一定数量的经营性用房，运用经营收益补贴小区物业费用，通过市场化的运作为保障房的日常管理提供经费，解决保障房小区物业缺少经费来源的困境，减免住户的物业管理费用，减轻住户的经济困难。还可以探索保障房住户亲自参与物业管理的模式，以居民自组织来履行物业公司的功能，通过自我服务降低管理成本。应进一步探索在住房保障后期管理过程中运用市场手段，筹措管理经费，使后期管理能顺畅进行，也使保障房的保障功能最终得到完善。

三、住房保障实践中市场机制的建构

未来住房保障需要更多运用市场手段。我国目前仍处在市场转轨和社会转型时期，改革仍是未来发展的必要手段。住房保障的发育成熟更需要一个渐进过程，未来发展在于如何实现政府与市场间的良性互动。政府作为政策制定者和推动者，可更多运用经济手段和市场机制协调各类社会机构参与保障房的建设、分配和管理。这种模式的优点:一是将政府从众多具体事务中解脱出来，有助于集中人力完成更重要工作;二是在住房保障领域引进了社会化监督机制;三是通过社会化、市场化操作，有助于降低保障房建设成本，避免保障房闲置浪费，更好地满足困难群体的需要。

竞争性市场机制与公共政策并不矛盾，二者有着内在的一致性。政府应该借助竞争性市场机制实现公共政策的目标。如果运用得法，竞争性市场机制会有助于实现政府公共政策目标。住房保障属于非盈利的公共政策范畴，但住房保障任务的完成需要调动多种资源，亦面临多种成本选择。当政府作为住房保障的唯一实施主体时，缺少社会化参与渠道。市场机制作用的发挥有赖于公民社会基础，政府要想通过市场的力量来优化住房保障，就必须充分调动社会组织参与的积极性。西方发达国家之所以能够在住房保障领域发挥市场的作用，其关键因素在于这些国家有较为成熟的社会组织，这些社会组织介入政府和市场活动，对于保障房政策的实施和规避政府失灵与市场失灵都会发挥积极作用。大量国际证据表明，世界范围内政府与社会组织的合作在不断增加 。［6］社会组织在政府的监管和支持下介入住房保障，住房保障的公平度和运作效率都会得到较大幅度提升。

近年来，我国加大了住房保障工作力度，保障房规划与建设数量猛增。为完成中央政府分配的保障房建设任务，许多地方政府将建设任务逐级分解，很多大型国有企业和机关事业单位也将福利房建设纳入保障房建设计划。但这些组织解决的只是自己员工的住房困难，并不是面向全社会的普遍性保障，因此难免会出现住房保障被组织分割，从而影响保障政策的公平。这种局面的出现是与中国单位体制的历史传统分不开的。在改革过程中，一方面开始实行福利社会化;另一方面，组织的利益化特征也更明显，由此导致基于部门和组织的福利分割。一些体制内的大型组织拥有自己的房地产企业，员工能够通过多种方式获得住房福利，而其他社会成员则没有机会享受这种福利，这加剧了以组织为边界的住房福利分割。为克服这种福利分割，可尝试把一部分国营房地产公司或国有企业下属房地产公司转化为专门经营社会保障住房的机构，建设的保障性住房除满足本企业员工之外，在政府的指导下面向全社会开放。政府通过税收、金融等政策保证这些企业获得房地产企业的平均利润，并立法对其经营行为进行监督，以保证这些企业能够按照市场化手段进行保障房的建设和管理，进而提高这些企业参与住房保障的积极性，促进体制内房地产企业与政府实现良性合作。

在政府主导的住房保障领域注入市场力量，有助于在维护公平的前提下提高效率。从所产生的经济和社会绩效来看，选择市场介入的“度”至关重要。选择越倾向于市场，就可能遭遇越多的市场失灵;选择越倾向于非市场，就会遭遇越多的非市场失灵。［3］在保障房的建设和分配过程中，政府是主体，市场是辅助性手段。在此过程中，政府理念和行为至关重要，作为住房保障的责任方，政府需要明确哪些职责属于自己，哪些应该交给社会和市场。做到保障房政策因地制宜与因时制宜相结合，原则性和灵活性相结合，这个过程考验政府智慧。住房保障还要注重做好后期管理和服务。政府向社会组织购买服务可以使政府从“大包大揽”中解脱出来。政府由公共服务的直接提供者变为公共服务政策的制定者、购买者和监督者，实现了社会权力的回归和政府角色的转换。［7］

住房保障领域市场机制发挥作用的前提是拥有健全的法律法规。保障房的建设、分配和管理环节都需要法制化。我国住房政策大多以各级政府部门“通知”形式出现，没有以法律形式固定下来。在保障房主要由政府建设，并由政府来分配的情况下，其效果取决于相关部门的监管质量和监管力度，而缺少法制约束。但是，当保障房引进市场机制，由社会机构来运作的情况下，必须加强法制化。另外，社会信用体系与法律措施一样，也是保障房健康推进的保证。保障房领域的信用体系需要一个跨组织的运作机制，需要许多社会组织的协调和配合。未来住房保障的重点是规范公平分配，要对保障对象进行动态的资格界定，这需要良好社会信用体系的支撑。社会信用体系本身也是社会建设的重要组成部分，也是住房保障引入市场机制的重要保证。

［1］周弘.世纪末社会保障制度面临的挑战——从欧美养老制度的异同看政府的作用［J］.国际经济评论，1999(11).

［2］张强.社会保障制度变迁中的政府与市场关系探讨［J］.广东商学院学报，2004(2).

［3］查尔斯·沃尔夫.市场，还是政府［M］.重庆:重庆出版社，2009:17，153，175 －176.

［4］David Donnison，Clare Ungerson.Housing Policy［M］.London:Penguin Books Ltd.，1982:9.

［5］王国刚.中国保障房建设考量政府行为边界［N］.经济参考报，2011－03－24.

［6］王浦劬.莱斯特·萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析［M］.北京:北京大学出版社，2010:215－216.

［7］刘庆元，温颖娜.政府购买社工服务的机构诉求［J］.社会工作，2007(11).