南水北调受水区地下水保护刍议

陈金木,陈茂芳

(1.水利部发展研究中心,北京 100038;2.首都经济贸易大学经济学院,北京 100071)

南水北调受水区地下水保护刍议

陈金木1,陈茂芳2

(1.水利部发展研究中心,北京 100038;2.首都经济贸易大学经济学院,北京 100071)

针对南水北调受水区地下水严重超采现状,综合考虑地下水保护的障碍与难题,采取实证调查及以利益为导向的政策研究方法,提出南水北调受水区地下水管理与保护应当采取综合的对策措施:理顺地下水管理体制,建立健全部门沟通协调的合作机制;结合替代水源建设合理配置水资源,压减开采地下水;结合地下水开采分区管理实行最严格的取水许可,严格控制地下水开采;实行总量控制与地下水位管理相结合,强化地下水动态监测;建立地下水压采激励性水价政策,探索地下水压采生态补偿机制;全面推进节水型社会建设,提高水资源利用效率与效益。

南水北调受水区;地下水;水资源保护

本文中所指南水北调受水区(以下简称受水区)是指南水北调东线、中线一期工程供水所辖区域。按照相关规划设计文件,受水区面积23.32万km2,涉及京、津、冀、豫、苏、鲁6个省(直辖市)。其中城区及工业园区为直接受水区,其他区域为间接受水区。

1 受水区地下水资源开发利用现状

1.1 受水区地下水资源及开发利用状况

根据全国水资源及其开发利用调查评价等有关成果,受水区浅层地下水多年平均总补给量为301.5亿m3,地下水资源量为284.54亿m3,可开采量为225.1亿m3;深层承压水因循环缓慢,不可逐年更新,更新周期一般在数百年甚至数万年以上,宜作为战略储备资源,不宜作为日常大规模开采的常规水源,因此可开采量为0。受水区现状年均浅层地下水开采量约为 223.53亿 m3,深层承压水约为48.44亿m3,地下水开发利用总量约为271.97亿m3。

1.2 受水区地下水超采状况

根据《南水北调(东、中线)受水区地下水压采总体方案(报批稿)》,受水区浅层地下水、深层承压水超采区面积分别为5.77万km2、7.37万km2,分别占受水区总面积的24.74%和31.61%,二者重叠面积约7%。受水区浅层地下水超采区现状年均地下水实际开采量137.5亿m3,可开采量为81.4亿m3,超采量为56.1亿m3。超采量主要集中在河北省,其超采量占总超采水量的65.95%。其次是河南省,占16.58%。受水区内深层承压水超采区现状年均实际开采量为42.81亿m3,扣除允许开采量6.48亿m3,超采量达36.33亿m3[1]。

2 强化受水区地下水保护的紧迫性

2.1 恢复和改善受水区生态与环境的迫切要求

受水区地下水超采已经引发了严重的生态与环境问题。①部分浅层地下含水层被疏干,地下水源衰减。根据河北省国土资源厅发布的《2012年河北省地质环境状况公报》,河北省共有地下水位降落漏斗25个,其中漏斗面积超过1000 km2的有7个,部分地区含水层濒临疏干或半疏干状态。②深层承压水头持续下降。河北省中东部平原区形成的深层承压水降落漏斗已达7个,面积合计约4.4万km2。③引发地面沉降。受长期超采深层承压水影响,目前海河流域平原区地面沉降量大于200mm的面积接近5万km2,约占海河流域受水区面积的45%。④形成地面塌陷及地裂缝。地面塌陷主要发生在江苏徐州东部,塌陷面积超过10000 km2。地裂缝主要发生在河北。2006年发生在廊坊、衡水、邢台的地裂缝长度达4 000～8 000m,宽度0.1～0.3m,深度1.5～10.0m。⑤造成海水入侵。目前山东莱州全市海水入侵面积达到277 km2,年平均入侵速度近200m。⑥造成咸淡水界面变化。河北沧州部分地区咸淡水界面下移超过10m,最大下移深度超过30m,导致深层淡水体由淡变咸,造成咸水分布面积扩大,机井报废。可见,强化受水区地下水保护,逐步恢复和改善生态环境问题已刻不容缓。

2.2 充分发挥南水北调工程效益的迫切要求

南水北调工程是缓解我国北方水资源严重短缺局面的重大战略性基础设施。按照《南水北调工程总体规划》,南水北调工程的目标是缓解受水区水资源供需矛盾,并通过水源置换,实现压减地下水超采,逐步修复和改善受水区生态与环境,并将压采的地下水作为可靠的战略储备,支撑受水区经济社会可持续发展。强化地下水管理与保护,逐步实现受水区地下水压采,改善受水区生态环境,是南水北调工程效益的重要体现,也是充分发挥南水北调工程效益的迫切要求。

2.3 落实最严格水资源管理制度的迫切要求

加强受水区地下水保护,理顺地下水管理体制,将受水区各省、直辖市及各用水部门的用水总量控制予以制度化,严格控制地下水开采,推动地下水压采,加强地下水源保护与治理,是在水资源严重短缺和过度开采地下水的受水区落实最严格水资源管理制度的必然要求和具体体现。

3 受水区地下水保护的障碍与难题

由于我国地下水管理与保护制度建设起步较晚,加上地下水自身所具有的复杂性、隐藏性等特点,以及社会背景及经济社会发展中的种种因素的影响,目前受水区地下水保护仍然面临着一系列障碍和难题,突出表现在以下方面。

3.1 管理体制不顺

目前水利、国土资源、环境保护、住房和城乡建设等部门在地下水资源管理与保护工作中存在职责不清或协调不够问题。根据《水法》“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”(第12条)、“本法所称水资源,包括地表水和地下水”(第2条)的规定,水利部门是地下水资源管理与保护的主管部门,负责地下水资源的统一管理和监督工作。然而,目前国土资源部门还在对地下水勘探进行管理和发布地下水信息,对部分地区的地热水和矿泉水以及开采井也行使着管理职责,住房和城乡建设部门在部分城市人民政府被确定为城市供水主管部门的,也对开采井和自备井行使着管理职责,二者与水利部门对地下水资源进行统一管理的职责存在交叉;环境保护部门所负责的地下水污染防治职能与水利部门所负责的地下水资源保护职能存在交叉。

3.2 缺乏有效的替代水源

根据《全国水资源综合规划》,目前北方地区水资源开发利用率平均为50%,其中海河区、黄河区、淮河区已经达到134%、73%、45.1%,北方平原区浅层地下水资源开发利用率为74%,均已远超国际公认的水资源利用程度的警示线(40%)。替代水源不足,导致受水区长期依靠超采地下水来缓解缺水矛盾,而且持续时间过长,超采数量巨大。在南水北调通水之前,替代水源缺乏仍是地下水保护工作的制约瓶颈。

3.3 地下水管理与保护的机制和制度缺失或不配套

在南水北调工程通水之后,虽然对受水区新增加了大量替代水源,但要让这些替代水源真正发挥作用,需要开展总量控制管理、地下水压采分区管理、更严格的取水许可管理和水资源论证管理等措施。然而,这些管理措施所需要的机制和制度尚存在缺失或者不配套问题。①总量控制管理上,一方面,如何对地下水的开发利用进行总量控制,目前尚缺乏高效的机制和手段。另一方面,目前水利部编制的《南水北调(东、中线)受水区地下水压采总体方案》虽然已经明确了各省地下水压采的总体指标,但如何在省、市、县层层分解,乃至具体落实到用水户,尚需进一步的制度支持。②地下水压采分区管理上,如何根据地下水管理与保护的实际需要,对地下水划分为不同的区域,进而采取区别化处理,目前尚缺乏足够的依据。③取水许可管理上,受水区压采地下水意味着用水户取水权的变更或者终止问题,然而,如何根据客观情势的变化对取水权进行具体变更或者终止,目前也缺乏足够的依据。

3.4 地下水管理与保护的配套措施不全或者不够充分

受水区压采和保护地下水,还需要一系列的配套措施。一方面,需要开发利用各种替代水源,尤其是需要确保南水北调水得到充分利用。另一方面,需要加强地下水监测、监控,强化评估考核,确保压采和保护地下水目标得以实现。此外,压采地下水,意味着目前的许多开采井和自备井面临着报废或者封填问题。然而,目前这些配套措施尚面临着不全或不充分问题。①开发利用各种替代水源方面,目前最大的问题在于经济成本问题。超采地下水成本低廉,而开发利用各种替代水源,尤其是利用南水北调水,则成本高昂。国内调水工程实践中也常存在花大量钱调来的水卖不出去,而当地仍继续大量超采地下水的困境。②开采井、自备井、报废井的管理方面,要严格控制开采井,关闭或者封填自备井,处置报废井,实践中的阻力很大。③地下水监测监控与评估方面,目前水利部门在监测监控地下水开发利用以及地下水压采方面尚存在缺乏手段问题。相关评估结果也因目前缺乏问责机制而发挥不了应有作用。

4 对策措施

针对受水区地下水管理与保护的障碍与难题,笔者提出以下对策措施。

4.1 理顺地下水管理体制,建立健全部门沟通协调的合作机制

针对水利、国土资源、环保、建设等部门在地下水保护工作中存在着职责不清或协调不够问题,需要进一步理顺地下水管理体制,建立健全部门沟通协调的合作机制。①进一步明晰水利部门与国土资源部门之间的地下水管理权限。对于地热水与矿泉水,基于地下水资源统一管理的需要,应由水利部门统一审批取水许可和征收水资源费;地下水勘探可以仍由国土资源部门主管,但基于地下水资源统一管理的需要,地下水勘探结果等有关信息应由水利部门统一发布。②建立健全水利部门与建设部门之间的沟通协调机制。建设部门作为城市供水主管部门的地区,有替代水源的,仍应按照地下水压采和保护的要求对开采井和自备井进行严格管理。③健全水利部门与环保部门之间的合作机制。对于地下水污染防治,水利部门与环保部门应通力合作,水利部门发现地下水污染时,应及时向环保部门通报,并向当地人民政府汇报,由环保部门及时对地面污染源采取防治措施。

4.2 结合替代水源建设合理配置水资源,压减开采地下水

压减开采地下水,缓解并逐步恢复因严重超采地下水引发的各种生态与环境问题,是受水区地下水保护的首要目标。要压减开采地下水,需要大力开展替代水源建设,并通过地表水与地下水、当地水与外调水等的合理配置,逐步削减地下水开采。考虑到南水北调通水时间以及南水北调工程需要逐步发挥效益,受水区开展地下水压采工作,应循序渐进,分阶段稳步推进。①在南水北调工程通水前,应在全面开展节水型社会建设的基础上,充分挖掘当地水资源供水潜力和引黄(滦)水、海水淡化水源、污水处理回用水源等替代水源,重点遏制地下水持续超采趋势并根据条件对严重超采区进行压采,同时大力开展南水北调配套工程建设,为南水北调通水创造条件。②在南水北调工程通水初期,重点在直接供应南水北调水的城区和工业园区,严格控制超采地下水,原则上基本不再开采地下水。③随着南水北调配套工程的不断完善和水源置换,压采工作逐步从城市向非城区和农村延伸扩展,逐步退还城市和工业挤占的农业用水,置换出挤占的生态与环境用水。

4.3 结合地下水开采分区管理实行最严格的取水许可,严格控制地下水开采

按照地下水开采程度的差异,可将地下水的开采区域划分为地下水潜力区、采补平衡区和超采区。①对于地下水潜力区,应遵循合理开发、留有余地的原则,适度开发利用和有效保护地下水资源,防止过度开采。②对于采补平衡区,要采取预防措施,严格控制新增开采地下水,维持目前的地下水采补平衡状态。③对于超采区,可进一步区分为一般超采区和严重超采区。在一般超采区,应按照控制地下水现状取水量的原则,严格控制地下水取水和新建地下水取水工程,严禁批准需要大量取用地下水的工业、农业和服务业建设项目。在严重超采区,可进一步划分为限制开采区和禁止开采区。在限制开采区,应逐年削减取水量,调整井点布局和开采层位或封闭部分取水工程。在禁止开采区,除应急等特殊情况外,禁止批准兴建地下水取水工程,已兴建的取水工程应限期封闭[2]。④为了保障地下水分区管理、逐步实现压减地下水目标,在严重超采区,还应定期对目前已发放的地下水取水许可证进行全面的复核和检查,对不符合要求的要坚决吊销取水许可证,并责令其停止开采地下水[3]。

4.4 实行总量控制与地下水位管理相结合,强化地下水动态监测

受水区地下水保护过程中,需要根据地下水管理的特殊性,实行地下水开采总量控制与地下水位管理相结合的制度,强化地下水动态监测。①水利部应组织受水区有关流域管理机构和省级水利部门,根据受水区地下水调查评价结果,结合地下水开发利用现状和水文地质条件,确定受水区地下水可开采总量、地下水取水许可总量控制指标、地下水压采总量控制指标,报国务院批准。②在国务院批准受水区地下水压采总体方案之后,县级以上地方水利部门应结合南水北调供水用水和本行政区域其他供水用水情况,制订本行政区域地下水压采实施计划,将压采总体方案中的压采指标层层分解,最终落实到具体的用水户。地下水压采实施计划经上一级水利部门审查后,报本级人民政府批准后执行。③将地下水开发利用和压采的总量控制与地下水位管理相结合,要针对不同地区的实际需要(如防止海水入侵等),确定相应的地下水控制水位,严格按照相应的地下水控制水位实施管理。建立和完善国家、流域和省级三级地下水动态监测网络和信息管理系统,加强地下水位动态监测,尤其是超采区以及引水干渠两侧浅层地下水和重点压采区的地下水监测工作。

4.5 建立地下水压采激励性水价政策,探索地下水压采生态补偿机制

在开发利用各种替代水源、管理和保护地下水过程中,绕不开经济成本问题。超采地下水成本低廉,而开发利用各种替代水源,尤其是利用南水北调水,则成本高昂。国内调水工程实践中也常存在花大量钱调来的水卖不出去,而当地仍继续大量超采地下水的困境。为此,需要开展配套改革。①积极推进水价改革,完善水价形成机制,逐步建立起充分体现水资源紧缺状况,以节水和合理配置水资源、提高用水效率、促进水资源可持续利用为核心的水价形成机制。②按照水源类别和用水户性质分类制订和调整水资源费征收标准,统筹协调外调水与当地水的供水价格,利用价格杠杆,促进南水北调水的优先使用和当地水的合理利用,提高水的利用效率和效益。③建立地下水压采的激励性水价政策,通过调整水价和地下水资源费等经济手段,使城市公共供水管网覆盖范围内利用自备井取用地下水的成本高于利用城市公共供水的成本,城市供水企业取用地下水的成本高于取用地表水和南水北调水的制水成本,再生水价格远低于常规水源水价,引导用水户压减开采甚至是停止使用地下水,优先利用南水北调水,积极使用地表水、再生水等水源。④在严重超采区内开展对生态环境保护区域予以经济补偿的探索和尝试,支持超采区转变经济增长方式。

4.6 全面推进节水型社会建设,提高水资源利用效率与效益

全面推进节水型社会,加大节水力度,提高水资源利用效率与效益,不仅是缓解南水北调受水区水资源危机的重要措施,而且是强化地下水保护、控制地下水超采的重要内容。①加快从供水管理向需水管理转变。在水资源规划、配置、节约和保护等各个环节都要体现需水管理的理念,实施用水总量控制,遏制不合理用水需求,提高用水效率和效益。②加大农业、工业和城市生活节水力度。大力引进先进技术、优良品种,通过节水工程改造等建设项目,大力建设现代节水高效农业。强化电力、化工、造纸、冶金、纺织、机械及食品等用水大户的节水工作。在加强节水宣传,增强市民节水意识的同时,大力开发、推广、使用节水设施和器具。加大城市供水系统配套建设,降低管网漏失率。

[1]水利部水利水电规划设计总院,水利部南水北调规划设计管理局.南水北调(东、中线)受水区地下水压采方案(报批稿)[R].北京:水利部水利水电规划设计院,水利部南水北调规划管理局,2010.

[2]SL 286—2003,地下水超采区评价导则[S].

[3]水利部水资源管理司.取水许可和水资源费征收管理实务[M]北京:中国水利水电出版社,2006.

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1003 -9511(2014)01 -0033 -04

2013 -10 -20 编辑:陈玉国)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2014.01.009

陈金木(1979—),男,福建安溪人,高级经济师,主要从事水利法制和水利政策研究。E-mail:497910233@qq.com