工业聚集区基础设施建设投融资模式分析

□文/毛慧芳

（石家庄市发改委信息中心 河北·石家庄）

一、工业聚集区的概念

产业集聚是生产力实现空间布局上的优化，是各种生产要素在一定地或范围的大量集聚和有效集中。工业聚集区是产业集聚的主要形式，它是由具有共性或互补性而相互联系的企业依托相关的功能服务平台支撑的在空间上的集聚，并形成强劲、持续竞争优势的经济群落。

2011年《河北省人民政府关于加快工业聚集区发展的若干意见》中明确提出工业聚集区的概念：“工业聚集区是以若干工业行业为主体，行业之间关联配套，上下游之间有机链接，产业结构合理，吸纳就业充分，聚集效应明显，产业和城市融合发展的经济功能区；是招商引资、产业升级的承接平台，推进工业化、城镇化进程的重要抓手，调整经济结构、转变发展方式的有效载体。产业关联，协同发展。产业之间、企业之间关联度高是聚集区与传统工业园区的根本区别。通过协力配套或产业链延伸，增强集群协同效应，形成特色主导产业集群或专业园区。”

工业集聚区已成为世界许多国家和国内一些发达地区经济发展的重要增长极。近年来，全国各地积极创造条件，努力筹划工业集聚区的开发和建设，在全国各地呈蓬勃发展之势。

二、基础设施建设的投融资模式

从以往工业聚集区建设的经验来看，要想搞好工业聚集区首要的是要搞好聚集区内的基础设施建设。基础设施建设是项目入园的先决条件，至少要达到园区具有总体规划，在重大项目入园前实现了“五通一平”，即通供水、排水、通讯、电网和公路，达到场平，其他基础设施建设项目逐步配套。

基础设施建设的前提就是要有充足的资金。从资金来源上看，基础设施建设资金主要有政府资金和市场资金两类。

基础设施中相当一部分是公共物品或准公共物品，根据公共物品理论，公共物品一般具有消费上的非竞争性和非排他性，同时都具有正的外部性，即公共物品产生的社会福利要超过其直接经济效益。准公共物品是介于公共物品和私人物品之间，也具有一定的公共物品的性质，因此基础设施投资从这个角度来看，更适合政府投资。所以，最早期无论国外还是国内基础设施投资主要依靠政府直接投资。

到20世纪七十年代，西方国家逐步发现基础设施全部国有化暴露出投资运营模式单一、财政负担过重、投入资金不稳定、服务效率低下等问题。从1979年起，英国率先在西方国家开展了一系列以私有化为主要内容的改革，从此西方国家基础设施迈入了市场化的阶段。此后，国际上陆续衍生出很多利用市场资金建设基础设施的模式，这些市场资金包括银行信贷、发行债券、发行股票、项目融资等，特别是近20年来项目融资在世界范围内迅速兴起。

我国从建国初期开始，基础设施一直由政府直接投资建设。随着改革开放的进行，经济的发展，人民生活水平的提高，基础设施的需求从20世纪八十年代开始翻倍的增长，特别是九十年代以后。1981年我国基础设施建设投资总额为442.91 亿元，2003年达到22，820.87 亿元，为1981年的51.5 倍。因此，政府财政能够负担基础设施资金也越来越不足，急需利用其他资金。从20世纪九十年代开始，我国开始引入外资进入基础设施建设领域，近年来还逐步向国外学习，成功引入BOT、BT、公司债、信托基金等融资方式。目前，国内通用的基础设施建设投融资模式主要包括：

（一）政府直接投资。一直以来，基础设施项目的建设都是政府职能范围中的重点工作之一。大多数国家与地区的基础设施都以政府直接投资作为建设资金的主要来源。因为政府直接投资资金到位保障高，财政投入不计回报，特别适合不具备收费机制的公益性基础设施项目。

（二）银行贷款。以贷款的形式从商业银行筹措资金是当前经济条件下最基本的融资方式之一。基础设施项目一般都是以政府专门为其成立的投资公司作为主体进行贷款。银行贷款的优点是资金充足有保障，融资成本不高，偿还期限灵活，可以根据项目而定；缺点是由于基础设施项目自身营利能力不强，投资公司无法利用项目自身作为抵押或贷款担保，必须提供额外担保作为还款保证，并且最终偿还贷款的最主要资金来源仍然是财政拨款。随着国内金融政策的完善，政府投资公司从银行获得贷款的能力也越来越弱。

（三）证券市场融资。目前，比较常见的证券市场融资方式是发行市政债券和公司债券。市政债券是地方政府或其代理授权机构所发行的有价证券，所筹集的资金用于市政基础设施建设和公益性项目建设。市政债券一般是以地方政府的税收收入做担保，极少发生违约，所以也被称为“银边债券”。在欧美发达国家中，市政债券被作为一种高效的融资方式和一种安全的投资渠道。我国已经在进行发行市政债券的尝试：2011年，上海、深圳两市以及浙江、广东两省获财政部批准的地方政府发债总额度229 亿元，分别为上海71 亿元，深圳22 亿元，广东69 亿元，浙江（不含宁波）67 亿元；2012年8月上海发行了89 亿元市政债券，主要用于保障房、生态建设和市政建设；2012年10月深圳发行了27 亿元的市政债券，主要用于保障房建设。

在我国，由于地方政府受《预算法》的约束，2011年以前，地方政府不能发行地方政府债券，但各地又缺乏基础设施建设资金，由此产生了“城投债”，也称为“准市政债券”，是指那些由代地方政府行使职能的专业投资公司（城投公司）代表地方政府发行的、所募资金用于城市或地方基础设施建设的企业债券。这种债券由于发行主体是投资公司，因此是标准的公司债券，受企业债券管理法规的约束，自然债券信用等级也没有政府债券高，但是它的项目资金运作和管理模式又不同于普通的企业债券，最终的还款来源也会涉及到财政资金，所以城投债是我国在特定时期所特有的。

（四）信托资金。城市基础设施信托将社会闲散并期待增值的资金集中起来，委托信托投资公司管理、运作，投资于某个特定的城市基础设施建设项目，共同分享投资收益。在这一过程中，信托公司作为项目的投融资中介不仅以专业、经验和理财技能参与安排融资计划，而且还可以以信托、投资银行、财务顾问等综合金融手段运用于项目投资。例如，上海爱建信托投资有限责任公司推出“上海外环隧道项目资金信托计划”，北京国际信托投资有限公司推出“北京商务中心区土地开发项目资金信托计划”，天津北方国际信托投资公司股份有限公司推出“天津滨海新区基础设施建设资金信托计划”等。

（五）资产证券化（ABS）。资产证券化是指将缺乏流动性的资产，转换为在金融市场上可以自由买卖的证券的行为，使其具有流动性。由于ABS 方式隔断了项目原始权益人自身的风险和项目资产未来现金收入的风险，使其清偿债券本息的资金仅与项目资产的未来现金收入有关，加之在国际高等级证券市场发行的债券是由众多的投资者购买，从而分散了投资风险。因此，ABS 成为近20年来发展最为迅速的融资工具。例如，1996年珠海市以交通工具注册费和高速公路过路费为支持发行两批共2 亿美元的债券。

（六）项目融资。项目融资是以特定项目的资产、预期收益或权益作为抵押而取得的一种无追索权或有限追索权的融资或贷款。该融资方式一般应用于现金流量稳定的发电、道路、铁路、机场、桥梁等大型基建项目。近20年来，项目融资在世界范围内迅速兴起，并日益受到关注。常用的项目融资手段有PPP、BOT、BT 等。

1、PPP。公私合作关系（PPP）是公共基础设施项目（如新的电信系统、机场和电厂）的一个资助模式。公共合作伙伴的代表是地方和国家政府。私营合作伙伴可以是私营企业、国有公司或特定专业领域的企业财团。在PPP 模式下，项目由参与合作的各方根据项目具体情况以及交易结构的安排合理的分担责任和风险。

2、BOT。BOT 指的是政府或政府授权项目业主，将拟建设的某个基础设施项目，通过合同约定并授权另一投资企业来融资、投资、建设、经营、维护该项目，该投资企业在协议规定的时期内通过经营来获取收益，并承担风险。政府或授权项目业主在此期间保留对该项目的监督调控权。协议期满根据协议由授权的投资企业将该项目转交给政府或政府授权项目业主的一种模式。适用于对现在不能盈利而未来却有较好或一定的盈利潜力的项目。

3、BT。BT（建设—转让）是BOT 的一种演化模式，其特点是协议授权的投资者只负责该项目的投融资和建设，项目竣工经验收合格后，即由政府或授权项目业主按合同规定赎回。适用于建设资金来源计划比较明确，而短期资金短缺、经营收益小或完全没有收益的基础设施项目。目前国内许多基础设施项目都采用了BT 方式，该方式能有效缓解前期财政投资负担。

以上项目融资方式在我国都已经有大量的应用实例，很多地方政府为解决建设资金有限的问题，在公路、地铁、机场、安居工程、园区建设等大型基础设施建设上都采用了项目融资的方式。

三、工业聚集区内基础设施的投融资模式分析

根据工业聚集区的特点，我们可以将园区基础设施项目分类分阶段，分别采用不同的投融资模式。

工业聚集区一般是由于城市发展规划、企业外迁等原因形成的，所以往往都建在城市边缘。在建区初期，大部分聚集区都是在新征土地上建设的，因此和城市相比，基础设施严重缺乏，所需建设资金巨大。同时，聚集区还没有经营和生产主体，自身缺乏可抵押、可担保资产，又没有有效现金流，所以融资较难。此阶段聚集区的投融资模式可以采用围绕紧急、重点项目筹集建设资金，依靠政府直接投资或由政府出启动资金，再配合政策贷款、BT等模式筹集市场资金运作。

聚集区度过几年的起步期，进入成长期。此阶段聚集区的特点是有一定的基础设施，有一定的经营主体。随着聚集区经营主体的增多，基础设施需求增大，同时又缺乏稳定现金流入，使得资金流出大于资金流入量。在此阶段，我们可将聚集区内规划好的基础设施分类打包，根据其项目自身产生收益的情况分为公益性项目、准公益性项目和经营性项目三类，再根据不同类别分别采取不同的投融资模式。

公益性项目主要包括聚集区内的普通道路、桥梁、管网、电力等设施，此类设施无法产生现金流入，因此在投融资模式上更适合政府直接投资、政策性银行贷款、发行政府债券或城投债、BT。

准公益性项目如污水处理设施、垃圾处理设施等，可以产生部分收益，但产生的收益入无法完全弥补成本，或产生利润则可以交由市场资金和财政资金共同建设，或前期由市场资金建设，后期经营中财政资金补贴的方式。投融资模式可以采用私人资本投资、PPP、BOT、资产证券化等。

经营性项目如聚集区内配套的生活服务区，随着经营项目增多，产业工人集聚，自然会产生对生活配套的需求，所以此类项目能产生稳定的现金流入，可以完全利用市场资金，投融资模式可以采用私人资本投资、PPP、BOT；也可以将生活服务区周边的基础设施打包进入项目，利用生活服务区项目解决部分公益性项目的资金问题。

聚集区度过几年成长期，进入成熟期。此阶段聚集区已经有成规模的经营、生产主体，拥有稳定的收益（如税收、土地、冠名权、不动产出租收入等）和信誉。在基础设施上的现金流出主要是基础设施的细化与已有设施的维护保养上，所需资金量没有前两个阶段大，所以可以利用自身的稳定资金流和部分市场资金即可满足建设要求。聚集区自身条件成熟，很容易满足市场融资条件，所以资金融通也比较方便。

四、结束语

基础设施是工业聚集区发展的基础，而资金短缺和投融资难则是工业聚集区基础设施建设的首要问题。通过本文的分析，我们应依据聚集区不同的发展阶段，对区内基础设施分类整理，采用相适应的投融资模式，这样才能更好地解决聚集区基础设施投融资的难题。

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