促进节能环保产业发展的财税政策研究*

□ 田贵贵

(山东财经大学财政税务学院，山东 济南 250014)

促进节能环保产业发展的财税政策研究*

□ 田贵贵

(山东财经大学财政税务学院，山东 济南 250014)

节能环保产业是一个跨产业、跨地域、跨领域的综合性新兴产业，对经济的发展和国家安全都具有重大长远的影响。我国已采取促进节能环保产业发展的财税政策，针对目前我国促进节能环保产业发展的财税政策存在的问题，提出若干建议:加大节能环保产业财政投入力度，完善政府采购政策，开征环境税，扩大税收优惠政策，充分利用国际组织资金。

节能环保财税政策;现行政策;问题;政策建议

随着我国经济的高速发展，资源和环境问题也日益严峻，如何促进节能环保产业的发展就成为了社会普遍关注的焦点之一。改革开放以来，我国在节能环保产业发展方面虽然已经取得了一些成就，但由于在工业化的过程中，片面追求以国内生产总值为目标的经济增长，致使资源浪费和环境污染的问题日益凸出。为此，我们必须从根本上转变发展方式，通过建立有效促进节能环保产业发展的财税政策，来逐步实现经济社会与生态环境的协调发展。

一 我国已采取的促进节能环保产业发展的财税政策

(一)财政投入政策

财政投入是政府提供公共产品和服务的资金来源，加大财政投入的规模可增强公共产品和服务的供给能力，此外通过财政预算、财政贴息和财政补贴等方式，也可实现对相关产业发展的鼓励和支持。对发展节能环保产业来说，财政投入是要加大对节能环保产业的投入力度，合理运用各种投入方式来支持节能环保产业的发展。

1、财政补贴方面。财政补贴是指政府或公共机构向某些企业提供资金捐助或对价格、收入的支持所采取的政府性措施。2009年国家发改委、财政部启动了“节能产品惠民工程”，这是目前我国促进节能环保产业发展的最主要的财政补贴政策。拿高效节能空调来说，在该工程实施前，很多空调卖场最明显的位置摆的大都是5级能效的空调，其销量约占空调总销量的70%以上，而高效节能空调由于成本高，所以价格要比普通产品高30% －50%，销售量一直上不去，直到该工程对高效节能空调进行补贴后，才解决了制约其市场拓展的价格瓶颈，结果当年高效空调的销售量同比增长了约4倍。

2、财政预算方面。财政预算指政府年度基本财政收支计划，是政府进行资源活动配置的一项重要决策安排，规定并控制着政府开支项目和数额，另外财政预算亦是政府推动节能环保产业发展的重要财力来源。2007年，政府把“环境保护”正式列为一项财政支出科目，据结果显示，我国用于2008年财政环境保护的支出为1451．36亿元，2009年比去年同期增长了33．3%;在2008年中央财政环境保护支出为1040．3亿元，2009年比去年同期增长了10．7%;从节能减排专项资金上看，2008年财政支出为270亿元，2009年比去年同期增长了11．1%。

3、财政贴息方面。财政贴息是国家财政针对某些使用规定用途的企业，在银行进行贷款，就其应付贷款利息提供的补贴，是用有限的财政资金去带动更多的社会投资来发展社会经济项目的一项措施。就从事节能环保产业的投资者来说，财政贴息可以为他们提供全部或部分利息补贴，从而降低投资成本，拓宽融资渠道。以贵州省某县为例，该县依法关停了12家原生产实心粘土的企业，为鼓励这些企业尽快转产或重建，政府给予200万元以内的财政贴息，贴息时间长达3年，并且生产成品符合节能环保技术标准要求的，可按财政部、国家税务总局有关规定获得企业所得税征收优惠政策，另外连续3年将节能环保生产企业所交增值税的本级财政收入全额用于奖励和补贴企业。

4、政策性担保方面。这是由国家财政部推行的，不以赢利作为目的性的一种担保，给一些发展比较慢的企业或近年来正在崛起的新兴产业提供了政策性保障。作为战略性新兴产业之一的节能环保产业，目前仍处于发展初期，还未被社会公众所接受，因而一些企业在发展节能环保产业方面进行的投资存在风险性和不确定性。我国为大力扶持战略性新兴产业的发展，政府专门为这些投资企业提供了一些政策性担保，让他们依靠政府的力量壮大起来，能够更好地进行节能环保产业的发展。国务院曾下发《关于加快发展节能环保产业的意见》，提出要尽快开发节能环保产业的市场潜在需求，鼓励一些担保机构加大对符合产业政策、管理规范的节能环保企业的担保力度，支持符合条件的节能环保企业发行企业债券、短期融资券等债务融资工具，在一些资质条件较好的节能环保企业中开展非公开发行企业债券试点工作。

(二)政府采购政策

政府采购指各级国家机关、事业单位和团体组织，运用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购政策是财政支出管理中的重要内容，也是政府进行宏观调控经济的一个重要手段，该政策与其他财政、税收政策的配合使用，极大地推动了战略性新兴产业的发展。

从发展节能环保产业的角度看，政府直接对节能环保产业实行采购政策，也连带促进了节能服务产业的发展。2007年国务院办公厅在关于建立强制政府采购节能产品制度上发出通知，明确规定政府必须采购节能产品，政府机构使用财政性资金进行政府采购时要优先购买节能产品，建立政府采购节能产品清单管理制度。同年在第4期的节能产品政府采购清单中，就把空调等9类产品列入了国家强制实施采购的首批节能产品中，从2009年的第5期节能清单开始，对相关企业要求签订承诺书，因企业自身原因出现的停产拒绝参加政府采购活动，经相关部门审查后将从本期节能清单中取消相应产品资格，并且2年内该企业所有产品不能再列入节能清单，另外，节能清单的调整期也由1年1次改为1年2次。新出台的节能清单共包括22种品目的节能产品和6种品目的节水产品两大类，“十一五”时期，用于全国节能环保产品的政府采购金达2726亿元，约占同类产品政府采购资金总额的65%左右。

在2010年3月召开的全国政协十一届三次会议上，代表们提出推行政府绿色采购，并出台了《政府绿色采购实施细则》，将自主创新节能环保产品、设备纳入政府采购范围内，促进企业改善对环境的行为。同时还制定了政府采购政策的法规和办法，实施政府采购清单公告、采购分析、监督政府采购活动等，政府采购机构有组织事业单位重大或集中采购业务的责任，并严格按照政府采购法规、办法的规定开展工作。

(三)税收政策

税收政策指政府根据社会发展的要求而确定的指导制定税收法令制度和开展税收工作的基本方针和准则，和财政补贴一样有着激励特定行为的效果，对社会经济活动起调节作用。目前，税收优惠政策是各国用来鼓励节能环保产业发展的主要税收政策工具，它在各个税种中的表现形式多种多样，如税收豁免、税额减免和优惠退税等。

1、激励性税收政策。(1)税收减免是对节能环保产品实行的减税或免税政策，鼓励企业使用节能环保设备，大力发展节能环保产业。(2)技术的税收优惠，税前扣除节能环保产品的研发费用。(3)对推广应用节能环保技术的研发机构给予税收优惠，比如通过减免营业税来促进节能环保技术的推广和普及。

2、惩罚性税收政策。(1)增加资源税税种。将一些不可再生资源纳入到资源税的征税对象中。(2)提高消费税，以此来促进能源的节约、减少消费高能耗产品。(3)开征燃油税，控制高污染机动车的生产。

3、税收优惠。对投资于节能环保设备的企业给予增值税进项税抵扣，对资源综合利用产品的增值税实行优惠，同时还制定了促进资源节约和环境保护的税收政策。

二 目前我国促进节能环保产业发展的财税政策存在的问题

最近几年我国节能环保产业的迅速发展与制定的相关财税政策支持有密切的联系。一般来讲，任何新生事物的出现总会伴随着问题与不足，所以目前我国在促进节能环保产业发展上制定的财税政策也存在一些问题，如:

(一)对节能环保产业的财政支持力度不够

最近我国建立了若干个促进节能环保产业发展的专项资金，并且投放于节能环保项目上的财政资金也逐年增加，然而，虽然财政投入力度表面上加大了，但我们还是不得不面对一些客观事实:(1)投入在节能环保产业上的财政总额远远不足，与发达国家相比有较大差距。张来武曾在某年的国务院新闻发布会上说道，“十一五”期间，国家科技计划安排在节能减排上的研发经费超过100亿元，而日本在2008年的科学技术相关预算中，仅单独立项的环境资源技术的研发费用就达到100亿日元。还有我国在促进节能环保产业发展上的财政补贴对象主要是一些污染严重的企业，资金主要用在了处理污染的环节，而投放在节能环保技术设备研发上的资金严重不足;补贴项目也往往是收益率高、能较好地在市场上运作的节能环保项目，而用在投资规模大、短时间内无法收回成本的节能环保项目上的财政资金却很少。(2)财政资金配置使用效率低。事实上每年从中央到地方都会拨款在节能减排行业上，但由于大多数企业缺乏专业申报项目的人，导致节能环保项目补贴经常发放不到位。有数据统计，到2012年已经在国家发改委备案的节能环保服务公司达2300多家，这些备案的公司有权申请项目奖励，但已经进行申报奖励的节能环保服务公司却不足200家。

(二)政府采购政策不完善

尽管我国已经实施了强制政府采购节能环保产品的制度，并且大量的节能环保产品也列入了政府采购清单，但从促进节能环保产业发展整体上来看，当前政府采购政策仍存在很多需要解决的问题，如:(1)政府在节能环保产品上的采购量小。虽然强调绿色采购，但在政府采购的详单中，不难看出高耗能的产品占总采购量的比重较大，没能起到良好的带头作用，这同样对节能环保产业的发展是不利的。(2)节能服务没有纳入到政府采购范围中。节能服务作为节能环保产业的主要内容，包括合同能源管理、节能审计等，它仅依靠自身力量很难在市场上立足，所以在绿色政府采购对象中没有涉及节能服务部分，也是政府采购政策中的一个缺失。

(三)缺少专门性的税种

在我国的税收政策中，与节能环保产业发展有关的税种主要有资源税和消费税，它们存在的问题主要是:(1)消费税征收面窄，未把资源浪费严重和污染环境的消费品纳入到征税范围内，比如煤炭、电池、一次性产品等，所以对能源产品的消费增长只能间接起到抑制作用。(2)现行资源税调节范围也很狭窄，侧重于对不可再生资源的保护，未将土地和水资源纳入征收范围。计税依据不合理，单位税额低，背离了市场供求现况，没能将开采、利用资源的外部成本内部化，不利于资源的可持续利用，所以我国缺少针对污染环境严重和资源浪费严重的行为或产品而征的税种即环保税，这同时也减小了税收对环境保护的作用。

(四)对税收优惠的管理力度不够

当前我国税收优惠政策在节能环保产业发展上主要采取了减税和免税，措施比较单一，没有实行统一的预算管理制度，管理权也绝大部分集中在中央政府，所以无法发挥社会公众对税收优惠措施的监督控制作用。其实从循环经济概念提出以来，我国没有建立起一套比较完整的税收优惠措施，现在的税收优惠措施也主要存在于企业所得税和增值税相关文件中;国际上为增强在节能环保税收政策上的有效性采取了加速折旧、延期纳税等方式，我国基本上都没有运用。

三 完善我国节能环保产业发展的财税政策建议

针对以上目前我国在节能环保产业发展上的财税支持政策存在的问题，结合我国实际，现从财政投入、政府采购、完善税种、税收优惠政策等几个方面，提出加强和完善我国节能环保产业发展财税支持政策的具体建议。

(一)加大节能环保产业财政投入力度

我国节能环保产业的发展对营运资金的需求较大，而目前国家实际上用于节能环保产业发展的资金远远不能满足其发展，所以不仅要加大政府的投入力度，还要建立节能环保方面的专项资金。

1、增加对节能环保产品的补贴。在中央预算内，对符合生产节能环保产品的生产企业和服务企业给予补贴，具体来说，就是财政补贴不能主要集中于处理污染严重的企业，还要用于节能环保技术的研发和产品推广上;不能主要集中在收益率高、有良好发展前景的节能环保项目上，还要增加在投资规模大、对未来预期不确定的项目上，鼓励发展节能环保产业的企业勇于创新。另外，支持商业银行实施金融服务创新，对节能环保项目开展贷款业务，贴息支持由政府给予。

2、提高财政资金的配置效率。我国人口多，财政管理部门、分配渠道也多，所以往往出现这种局面:中央拨款在节能环保产品上的资金不少，然而经过一系列的分配渠道，真正落实在节能环保产品发展上的投入资金确很少，所以有必要建立财政分配机制和政府监督制度，加强社会公众监督，简化财政分配渠道，使财政用在节能环保产业发展上的资金真正落实到位，提高财政资金的配置效率，从根本上促进节能环保产业的发展，让节能环保产业发展的成果显著。

3、建设节能环保产业投资基金。通过投入、贴息等办法，安排中央财政用于循环经济发展上的专项资金投入，来支持发展节能环保产业的重点工程。节能环保产业作为战略性新兴产业之一，既存在着很大的收益价值，又存在着很大的投资风险，大多数投资者对投资该行业会考虑的比较多，加上发展节能环保产业资金需求量大，并且我国财力有限，所以想要大幅度提高节能环保产业发展仍面临着很大的现实问题。目前我国用在发展节能环保产业上的投资来源是社会资本、中央转移支付和地方财政，假如把这些投资来源一并放到投资基金中去，可很好地解决发展节能环保产业所需资金问题，同时还可利用投资基金的资金争取实现节能环保技术向产业化发展。

(二)完善政府采购政策

政府采购作为政府履行其职能的一项行为，对发挥宏观经济调控有很大的作用，通过对采购产品品种、数量、规格等方面的选择，可以正确引导企业的投资方向。由于我国经济发展速度突飞猛进，随之出现的资源和环保问题也日益突出，这就决定了节能环保产业的发展应当成为我国宏观调控的一个重要目标，必须纳入政府采购范围，所以政府要积极调整采购制度，制定有利于节能环保产业发展的政策，有效支持节能环保产业的健康发展。

1、加大对节能环保产品的采购量。国务院办公厅在2004年的文件中明确做出要求“要将节能产品纳入政府采购目录”，调整对环保标志产品的采购清单，然而这一要求并没有落到实处，我国对节能环保产品的采购量还很小，并且高耗能、高污染产品购置占了总采购量的大多数，所以我们要真正落实2004年的文件精神，调整产业结构，减少对高耗能、高污染产品的购置，找出其他环保产品取而代之，加大对节能环保产品的采购力度，制定监督机制，进行绿色采购，给社会群众和企业起到良好的带头作用。

2、将节能服务纳入采购范围。政府节能环保主管部门应加快组织制定、发布节能服务公司采购名单，大力支持节能服务项目，优先选择采购名单中的节能服务公司，实施对公用设施的节能改造项目。对政府机构和企业实施的节能改造项目，也应把支付给节能服务公司的节能效益增加额用于采购费用开支。

3、实现集中采购模式。政府采购包括集中采购和分散采购，其中集中采购是以采购产品目录为标准的，分散采购是以目录以外采购限额为标准。对节能环保产品来说，政府采购以将其纳入采购目录中，所以应对节能环保产品实行集中采购。

(三)完善税种，开征环境税

目前我国税种分为4大类28个税种，征税不仅能满足提供公共物品的需求，还能间接促进某些行业的发展，实现社会可持续发展。尽管我国税种多，但有些税种仍存在一些不足，就应用在节能环保产业发展上的税种来说，消费税和资源税的问题尤其突出，并且还存在税种的欠缺问题，所以我们必须采取相应的政策措施，弥补税种的不足，使节能环保产业健康发展。

1、调整现行消费税。扩大消费税征税范围，把资源浪费严重和环境污染严重的消费品纳入到消费税的征税范围内，并提高对这些消费品的征收税率，诸如煤炭、电池、造成资源浪费的一次性物品等，体现国家对污染性商品的限制、对节能环保产品的支持，间接鼓励发展节能环保产业的企业。

2、全面改革资源税。同样需要扩大资源税的征税范围，不能只侧重于对不可再生资源的保护，也应当把土地、水等资源纳入到资源税的征税范围内，提高资源利用率。此外还要调整资源税的计税依据，对国家重点保护的资源，以资源的开采量或探明储量为依据进行征收，而不是以销售量为计税依据，节约资源，促进节能减排，积极支持节能环保事业向前发展。

3、开征环境税。在我国征收排污费存在一定的问题，由此可借鉴发达国家的经验，把排污费改为环境保护税。制定环境税，把一些超标的高耗能、高污染的产品纳入到征税范围内，争取环境污染的外部成本内部化，迫使企业负担环境污染造成的外部成本，引导企业清洁生产、引进节能环保技术和设备，让即将崛起的企业看到发展节能环保产业的优势，指引它们向节能行业发展。

(四)扩大税收优惠政策

为促进节能环保产业的发展，当前我国已制定了许多促进节能环保产业发展的税收政策，但节能环保产业作为一个新兴战略性产业，必要的税收优惠政策成为加速该产业发展的重要手段。

1、扩大税收减免范围。现在增值税和企业所得税对节能环保产业作出的税收优惠措施较少，应当扩大节能环保产业的减免范围，对那些从事节能环保产品生产销售的企业，或从事提供节能环保信息的服务机构，适当采取一定的减税措施。

2、给予地方对税收优惠政策的管理权。目前我国在税收优惠政策上并没有实行统一的预算管理，管理权比较集中，无法实现社会公众对税收优惠政策落实的监督，所以税收优惠政策的管理权也应适当下放于各级地方政府或团体中，指引地方节能环保产业享受到税收优惠措施带来的好处。

3、加大税收优惠力度。国有资本经营预算要优先安排企业实施节能环保项目，鼓励优先购置节能环保装备和产品，并对其实行加速折旧法计提折旧。此外，由于节能环保企业在技术创新中需要的科研费用及其它费用巨大，所以应加大节能环保设备和产品项目技术研发费用的税前抵扣力度，这样可减轻企业负担，使企业对节能环保产业发展更有信心。

(五)充分利用国际组织资金

节能环保产业作为战略性新兴产业之一，在我国面临着严峻的挑战，同时也拥有着良好的国际合作机遇。据联合国相关规定，发达国家有义务向发展中国家在减缓和适应气候变化上提供资金帮助，所以我国可以把节能环保作为切入点，在保障国家主权、经济安全的前提下，积极主动与国际社会合作，寻求国际组织的资金和技术支持，从而推进我国节能环保产业的持续稳定发展。

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F810．422

A

1008－4614－(2014)02－0024－05

2014－1－10

田贵贵(1991—)，女，山东济宁人，山东财经大学财政税务学院在读硕士研究生。