中国反恐体系炼成记

王晓?陈劲松

2014年3月1日当晚，注定是昆明历史上最疼痛的一夜。

21点20分左右，一伙统一服装的暴徒，手持约50厘米长的砍刀，从昆明火车站的铜牛雕像处，一路砍杀。他们手法凶残而坚决，每次只出一刀，刀刀致命，不停留，不断寻找新的杀戮目标。

正在市区执勤的三名特警很快接到了紧急命令。十分钟后，昆明市公安局一个反恐特警小组出现在案发现场。虽然这些反恐特警很快控制了局面，但之前持续12分钟的杀戮，依然造成29人死亡，143人受伤。砍刀瞬间撕裂了这个温和、慵懒、不设防的城市。

接下来的几日，案件很快告破，昆明全城志哀。与此同时，这一暴力恐怖事件像是一声集结号，吹响了全国反恐的号角，亦促使人们用审视的眼光打量着这个国家的反恐体系。

“规格更高”的反恐机构

昆明暴恐袭击发生后，两条线的反恐系统迅速反应。中国公安大学反恐研究中心主任梅建明解释道：“一条是当地公安局向公安厅报，公安厅向公安部报。与此同时，昆明市政府反恐办也向省反恐办汇报，再报到国家反恐办。到了国家反恐办，反恐办也是要报到公安部反恐局的，最后报到最高领导。最高领导再通过这样一条线下达相应指令。在特别紧急的情况下，也有可能通过指挥平台，直接给昆明下指令。”

反恐办隶属于国家反恐怖工作领导小组，而反恐局是公安部的一个机构。据中国现代国际关系研究院安全与军控研究中心主任、研究员李伟介绍，2001年，国家成立了反恐怖工作协调小组，下设反恐办，之后省市自治区各级部门的反恐办也陆续成立。此外，公安部还设有反恐局。

2013年，“协调小组”正式改为“领导小组”，由国务委员、公安部部长郭声琨任组长。

“‘领导小组和公安部的反恐局是两块牌子，一套人马。前者属于党政系统，后者是政府体系。”梅建明进一步解释，成立小组的初衷是为了协调各部门反恐，“要有公安部等部门牵头，同时还有卫生、交通等其他相應部门来参加。这里面如果没有人协调，公安不可能去指挥武警，也不能去指挥卫生部门，所以要有一个超越公安部的协调机构，某种意义上讲，它实际上比反恐局的规格更高。”

指挥部门运转起来后，一线反恐力量也会迅速跟进。目前中国的反恐力量，分为军队的反恐部队、武警的反恐部队和公安部的反恐部队。其中，公安特警的装备比较全面，可以执行排爆、排毒等反恐任务。而武警特勤、特战部队拥有更为强大的武器和突击设备，适合执行高烈度的武力突击任务。

“武警反恐部队中，比较有名的是雪豹突击队，它属于北京武警总队。”梅建明介绍，主要集中着北京反恐的尖刀力量，“此外，公安部系统的反恐部队有属于各个省厅、市局的，他们平时穿着蓝色制服，比如北京市公安局麾下的蓝盾突击队”。

据梅建明透露，2012年7月19日，北京呼家楼地铁站挟持人质事件，就是由北京公安局蓝盾突击队处理的。“如果北京出了事，只要是北京市公安局110接警，一般由北京市公安局来处理。但是特殊情况下，需要专门力量增援的话，市局可能会向武警提出要求，或由上级党委决定，是否调动‘雪豹。到目前为止，‘雪豹还没有出动记录。”

“初级阶段”

中国对反恐问题的关注开始于1980年代。李伟对恐怖主义问题的研究是从1988年开始的，“当时我们这个单位还叫研究室。那时候之所以有‘反恐这个概念，主要因为中国是安理会的常任理事国，联合国经常提到反恐，我们也就开始接触这个概念。”

作为这段历史的见证者，在李伟印象中，中国反恐体系建立和完善，是在“9·11”之后。就在中国成立反恐怖工作协调小组之后不久，2002年公安部公布了四个恐怖组织和一些恐怖分子嫌疑人的名单，这个认定和界定在我国是首次。到2003年，中国第一次反恐怖综合演习开始了，彼时，代号“长城”的反恐怖演习在北京举行，时任中共中央总书记胡锦涛到现场观看。这之后，中国国家层面的反恐体系，从无到有，发展迅速。

地方上也迅速跟进，比如昆明的反恐演习从未松懈过。2007年，驻昆明的部队和印度军方举办了一次大型联合“反恐”演练。2008年的反恐演习中，昆明警方只用了16分钟就制服了持枪恐怖分子。此外，昆明还集中力量打造了精锐的反恐队伍——云豹突击队。“云豹突击队”成立于美国“9·11”之后。2005年，云豹突击队曾在金碧路昆华医院门口成功处置一起持刀劫持人质案件。有媒体在报道中，用“潜龙在渊，神兵天降”形容这支队伍。

但依照反恐专家的看法，这些演习又还是不够的。“反恐体系的建设说起来简单，但是到了具体案例中，是非常复杂的。”李伟告诉本刊记者，恐怖袭击有其随意性，这使得反恐无论应急还是处置都不能出现任何短板。“我们不像俄罗斯，不像美国，有那么丰富的处置经验。我国还处在应对恐怖袭击的初级阶段。”

昆明“3·01”严重暴力恐怖事件发生后两天，两千多公里外的北京，参加全国“两会”的云南省委书记秦光荣通报了昆明的情况。他透露，这八名暴徒本想出境参加“圣战”，从云南出境未果，辗转到广东，依旧未能出境，于是又回到云南红河州。此次回到红河，他们的计划是，如果再跑不出去，就在红河或昆明火车站发动“圣战”。八名暴徒中，有三人于袭击发生前的2月27日在红河州个旧市沙甸镇被警方抓获，其余五人则包车连夜逃至昆明。

总结教训时，秦光荣称，这一事件暴露出来一是反恐意识不强，二是情报信息工作有些问题，三是铁路系统整个保卫体制也存在问题。铁路公安自成系统，负责火车站和车站广场的安保，铁路值班的警察和保安手里没有武器。

一位自称参加过“处突演练”的网友也提出了之后演习需要改进的地方：“我发现，那些演练往往针对个人制造的绑架案件，和大规模的聚集事件。前者往往是‘暴徒，呆在现场等候警察前来处置……而‘暴徒往往怕死，警察一近身或朝天放一枪，他们就会乖乖放下武器、抱头、蹲下、就擒。为了确保演练‘成功，为了给到场参观的领导一个好印象，有的演练在精心排布细节之余，甚至还会为‘正式演练而提前一天‘预先演练。”

地方上的反恐装备，其实已经很先进。“9·11”过后的一两年，许多城市都提高了对恐怖袭击的警惕。各地公安机关和武警部队纷纷添兵买马，组建反恐部队、防暴支队，直升机、警用武装车、排爆机器人、防爆罐、防爆服等高端反恐设备陆续进入警用武器库。如郑州市公安局曾引进了直升飞机，昆明市特警支队则在2010年引入了号称“刀枪不入”的防暴装甲车。

“这部分资金投入和生命是没办法做类比的，因为生命是无价的。有些钱可能投入了，但没有看到恐怖袭击发生，可我们毕竟不能等到恐怖袭击发生了再去投入。”李伟透露，在这次昆明事件出现之前，主要的恐怖袭击很多出现在新疆，“所以在新疆，各种措施和反恐意识比较到位”。

暴恐分子新变化

“如果这次事件发生在新疆，也许不会闹这么大，”新疆大学中亚研究院教授潘志平分析，“如今在新疆，如果有一伙穿着统一服装、拿着刀的人出现，马上就会有人报告。而且公安、武警都是佩枪的，砍人的事一发生，马上就会开枪把暴徒打倒。但内地警察可能还没有这种意识，在昆明这次袭击中，我们看到，警察最初没有对暴徒开枪，而是鸣枪示警。”

新疆反恐的经验显然是在无数次血的教训中汲取的。

2010年，时任新疆社会科学院院长吴福环撰文介绍，自1990年至2001年，“三股势力（宗教极端势力、民族分裂势力、暴力恐怖势力）”在新疆制造了200多起暴力恐怖事件，造成各民族群众、基层干部、宗教人士等162人死亡，440多人受伤。2009年，乌鲁木齐爆发了最为严重打砸抢烧杀的暴力犯罪事件。據新华社消息，从7月5日开始，仅截至7月16日18时，该事件的死亡人数就达到了197人，伤者则超过了1700人。

新疆的恐怖活动，有较深的国际因素，恐怖团体与活跃在阿富汗、巴基斯坦以及中亚等国的国际恐怖组织，有千丝万缕的联系。一些恐怖分子在境外接受“基地”等恐怖组织的训练后，再伺机潜回中国境内，组织、策划恐怖活动。其中，“东伊运”等被认定的“东突”恐怖组织可谓不遗余力。

潘志平告诉本刊记者，2009年之后，新疆的反恐力量无疑大大增强了，“单是乌鲁木齐武警就增加了一支加强支队，下面各个乡也都配上了警察。2014年自治区党委决定，三年内，将从全疆各级机关抽调20万名干部下乡。除此之外，新疆的安检也是全国最高级别的。过安检时，需要脱鞋、解腰带，安检人员甚至连脚底都会用仪器扫一 遍。”

据新疆自治区公安厅统计，自2009年以来，新疆每年打掉的危害公共安全的现行组织团伙案均在百起以上，呈现高位徘徊态势。2012年新疆暴恐案件190余起，比2011年大幅增加，其中，“独狼式活动”的个体或小群体暴恐活动趋多，且参与人员基本都是“80后”、“90后”，初中以下文化程度占到95%左右。

“东突”在“七·五”之后也出现了两个变化。潘志平透露，2011年初，在新疆本土出现了小股自杀式袭击行为，“有小股暴徒不断对着公安、派出所、军警进行袭击。到2013年，这种行为越来越频繁。在我个人看来，他们这样做是为了逃避恐怖罪行，因为按照西方认定来说，只有杀无辜平民才算恐怖袭击。到了2013年底的金水桥事件之后，他们的行为又有变化了，就是要把这些事情闹到内地去。目前就新疆本土的反恐体系来看，在预警机制上还要下大力气，要有线人，对大量信息要进行分析和评估。”

亟待出台反恐怖法

在不少专家看来，目前中国反恐体系中，最核心的东西——反恐怖法，迟迟没有出台。

“各个国家的反恐机制、机构其实都是法律为他们提供了支撑。”李伟向本刊记者介绍，中国与反恐相关的法律在2002年的刑法修正案中有所涉及。之后刑法再次修订时，专门就反恐刑事立法进行了修改。此外，中国加入了联合国通过的13部反恐怖公约，受联合国通过的一系列反恐决议约束。与此同时，中国还相继通过《外国人入境出境管理法实施细则》、《国家安全法实施细则》、反洗钱法、武装警察法等法律，加大预防和惩治恐怖活动的力度。

然而，有专家认为，上述法律中的反恐条款较为分散，未能涉及反恐怖工作的重大问题，难以为反恐怖工作提供更完备、更具针对性的法律保障。

据公开报道，早在2005年9月，时任公安部反恐怖局副局长赵永琛在第22届世界法律大会专题发言中就透露，我国《反恐怖法》的框架结构已经完成。起草工作主要由公安部牵头，并配合全国人大法工委以及国务院相关部门进行，具体细节出于保密的原因未能公布。此后，中国反恐立法长期“只闻楼梯声，不见人下楼”。

“随着我国面临恐怖形式的变化，这一法律应该纳入制定和出台的进程。”李伟强调。

2014年3月召开的全国“两会”上，这个问题也再次受到关注，有来自新疆的政协委员再次呼吁“要尽快建立‘反恐怖法，使严惩‘三股势力有法可依”。