尼克松政府时期美国对苏东国家出口管制政策的调整

【摘 要】尼克松政府时期，美国全球战略赖以运行的国内外环境发生了深刻的变化，1949年以来美国对苏东国家一直实行的《出口管制法》已逐渐不合时宜，由《1969年出口管理法》取而代之。一定程度上美国调整了对苏东国家的出口管制政策，但其内在的政治性诉求使其无法完全摆脱既有的藩篱。

【关键词】美国，《1969年出口管理法》，探析

【中图分类号】K7 【文献标识码】A 【文章编号】0457-6241（2014）02-0056-08

出口管制政策一直是冷战开始以来美国对社会主义国家推行遏制政策的重要手段。20世纪60年代末70年代初，美国全球战略赖以运行的国内外环境发生了深刻的变化。过去强硬的遏制战略难以继续奏效。《1949年出口管制法》（The Export Control Act of 1949）的出台是为美国对共产党国家实施出口管制政策开始的标志。尽管从短期和特定区域来看，这种贸易管制可以阻碍和延缓共产党国家经济和战争潜力的增长，但从长远效果来看，贸易管制并不能很好地完成其理想的使命，反而给美国及其盟国造成相当的经济与政治上的困难。因此，形势的发展要求必须对贸易管制政策进行调整。①本文根据美国政府解密的档案资料，以同时期美国对苏东国家的出口管制政策为考察对象，对美国《1969年出口管理法》（The Export Administration Act of 1969）的出台过程进行探讨，力图进一步揭示美国出口管制政策的实质。

尼克松政府上台时，美苏之间强硬的对峙局面已然大大改观。世界形势的发展要求美国做出相应的变化，而在贸易领域里对社会主义国家出口管制政策的调整便是其表现之一。

1969年1月20日，上任伊始的尼克松在国家安全研究备忘录（National Security Study Memorandum， NSSM）中就要求国务卿、国防部长、财政部长和中情局局长对当前各方面的国际形势做出评估。随即在一周后的NSSM 10中又命令国务卿、国防部长和中情局局长专门研究东西方的关系，包括“最广泛的美苏关系、美国处理东西方关系的措施建议等”。2月5日，国家安全事务助理基辛格（Henry A. Kissinger）在NSSM 16中指出：

总统要求准备一份关于美国对外贸易政策的文件。这一文件应该包括美国对外贸易政策的所有方面：包括本年度新法规的必要性、东西方贸易、对不发达国家的贸易特惠、石油进口规则等特殊问题，还有重要的工业问题，像纺织、钢铁，以及未来美国贸易政策的实施等内容。

3月28日，尼克松在NSSM 35中进一步要求基辛格组织一个包括国防部、商务部、中情局等部门组成的特别行动小组研究“美国对共产党国家的贸易政策问题”：

这项研究应该论证对巴黎统筹委员会的政策、美国的差别管制政策、美国对东欧国家的贸易政策、美国对亚洲共产党国家和古巴的贸易禁运政策、贸易管制的国际影响等问题。

并且建议从如下几个方面入手：

目前政策的有效性；对共产党国家进行管制的战略影响；与我们盟友间的关系；其他的一些相关因素，一方面包括美国的出口、国际收支状况、政府内部各部门间的关系，另外包括商业和劳工间的关系等。

尼克松还要求探讨根据需要所进行的立法调整等美国可以进行选择的政策，诸如继续当前的政策、放松管制的具体办法、应该包括的国家以及这些国家之间可能产生的差别。

按照总统的指示，美国政府各部门开始着手这项工作。不过，各部门所提交的意见并不相同。

国务院建议美国放松其出口管制政策。国务院所提交的报告指出，美国现行的东西方贸易管制已然过时，这与美国长期以来存在的“极其困难的国际收支问题”关系密切，不符合美國的长远利益。目前只有美国的企业向东欧出口许多非战略性物资时还需要繁多的政府许可证，这就使美国的企业和商业在与欧洲进行竞争时处于非常不利的境地，或者根本无法与其竞争。更重要的是，这种多边战略禁运管制，对共产党国家的经济和军事潜力影响收效不大。

与国务院的建议相似，商务部结合其具体的贸易情况，由商务部长斯坦斯（Maurice H. Stans）于1969年4月9日向尼克松总统提交的备忘录中，也表明应该推动东西方贸易的发展：

过去的几年中，在国家安全和外交政策允许的前提下，我们一直鼓励商人探究东西方贸易的可能性，将贸易代表团派往东欧，继续进行放宽贸易管制的努力……由于立法上的限制有效地禁止了进出口银行对东欧出口的贷款，也禁止以最惠国待遇从东欧进口，这样就直接影响了美国公司对东欧的出口以及从东欧国家进口的能力。

所以，目前美国与东欧的双边贸易规模并不大：

去年的贸易总额不到4.2亿美元，出口和进口基本持平……即使去除现存的障碍、创造一个良好的条件，东西方贸易额也只会适度增加。我们的东西方贸易基本接近平衡（因为共产党国家进行的是双边贸易而非多边贸易），因此在改善我们国际收支上的作用不大。

然而，从经济和商业的角度看，这种贸易对于那些参与其中的公司和工农业部门却非常重要，“许多商业界人士认为目前我们的管制政策已经不合时宜，应该进一步地放松，并且减少他们与东欧国家进行贸易的障碍”。斯坦斯提出，“从外交的角度看，我们也可以从美国商人增加与这些国家的贸易合同中获取益处”，他建议“美国应该重新开展同这些国家的贸易，并开始着手进行相关的探讨”。①

美国国家安全委员会也提交了一份文件。文件提出在涉及东西方贸易管制的问题上，美国政府首要面临的是立法问题：《出口管制法》是否以当前的形式继续延长，或对其进行修订以便为一项限制性更小的出口管制政策提供适当的法律依据；是否寻求向苏东国家提供最惠国关税待遇的授权；是否寻求消除进出口银行向苏东国家提供贷款的法律障碍。文件进一步指出，是否有必要对《出口管制法》进行调整，需要根据美国政府在具体实施出口管制政策时所面临的问题进行判断。首先，出口管制政策对共产党国家的经济和军事能力所产生的影响。文件指出，贸易管制对于限制共产党国家的经济增长起到了作用，但是由美国单方面实施的区别管制政策只是最低程度地起到了其作用。其次，目前的出口管制政策对美国与盟国关系的影响。文件认为，美国与“巴统”盟国在东西方贸易立场上的分歧已经产生了摩擦，经济利益冲突是其主要方面。1967年，美国向苏东国家的进出口额各为2亿美元，“巴统”国家则分别完成了39亿美元和42亿美元的进出口额。第三，美国放松贸易限制对美国贸易扩展的前景。文件认为影响不大，美国的出口从1967年的2亿美元可能会提高到1975年的5～7亿美元。第四，美国贸易政策的调整对东西方政治关系的影响。文件指出，在正常情况下，美国扩大对苏东国家的贸易将会增加其实力。但是，如果美国扩大与东欧国家的贸易而不扩大与苏联的贸易，则可能会鼓励这些国家更大的独立要求，不过同样这也可能加剧美苏关系的紧张。在如上分析的基础上，国家安全委员会提出了几点政策建议：

第一，继续延续当前的政策。

第二，不对主要立法（关税立法和进出口银行法）进行修改的前提下，采取比较宽松的政策。具体而言，美国可以提出替代性的建议，以减少与“巴统”国家禁运清单及程序上的冲突；在现有规则范围内，迅速有效地减少出口管制范围，积极鼓励东西方贸易，通过修改《出口管制法》，使国会能够赞同扩大对苏东国家的非战略性物资出口。

第三，采取更加宽松的政策。文件指出，时机成熟时寻求主要立法的修改，在可行的情况下尽快降低美国对重要战略物资和技术资料所实行的单方面出口管制的程度；修改《出口管制法》以鼓励获得许可的物资进入东西方贸易；取消不符合《出口管制法》中“经济”影响的评价标准。

第四，寻求更广泛的授权来扩大贸易，包括同意最大程度地、合理地降低“巴统”对苏东国家的管制，尽可能地彻底削减“巴统”出口管制清单；支持进一步修订《出口管制法》，以便对“战略”的定义更为有效和具体化。①

美国国家安全委员会的这份文件推动了美国政府内部对此时美国出口管制政策的进一步讨论，各部门对于美国是否应该放松对苏东国家的出口管制政策也表现出了不同的意见。国务院继续主张降低对东欧国家出口管制的限制程度。经济事务代理助理国务卿格林沃德（Greenwald）指出：“美国超越于多边战略禁运的管制对于共产党国家经济和军事潜力的增长几乎不起作用（古巴是个特例）。”②代理国务卿理查德森（Elliot L. Richardson）则明确建议修改《出口管制法》、最惠国关税待遇以及进出口银行等主要法案。而且理查德森还建议继续对共产党国家进行区别对待的管制政策，这可以使美国在坚持根本原则不变的前提下，灵活地制定与苏联和东欧国家的贸易政策，为美国取得外交上的优势。③财政部在调整美国出口管制政策上的态度比较谨慎。财政部长大卫·肯尼迪（David Kennedy）并不看好美国放松对苏东国家的出口管制政策所能带来的政治收益，所以他建议可以在对等的前提下扩大与苏东国家开展非战略物资的贸易。④国防部在这个问题上的立场则更为保守。国防部长莱尔德（Melvin R. Laird）反对访苏对苏东国家的出口管制政策，反对向苏东国家提供最惠国待遇，反对解除进出口银行向苏东国家提供贷款的禁令。⑤

1969年5月21日，美国国家安全委员会举行了一次包括总统和副总统以及公务员、商务部、国防部、农业部等部门首脑参加的关于东西方贸易的特别会议。会议结合美苏开始走向缓和的新形势，达成将采取降低对苏东国家出口管制程度的一致认识。⑥据此，基辛格于5月28日向尼克松总统提交的第15号国家安全决定备忘录里（National Security Decision Memorandum， NSDM）指出：“在目前的法规框架内，美国应该继续缩小出口管制清单的范围。”⑦

事实上，“这一出口管制政策（《1949年出口管制法》）只是根据当时形势的变化分别在1951、1953、1956、1958、1960、1962、1965年做出适当微调，而并未得到实质的修改。”⑧尤其是至尼克松政府时期，美国在经济和技术领域的优势日益丧失，美国可以提供的设备或技术，大部分西方国家都可以做到。而对于这一点，当时美国的驻外使节也根据其所在国的情形做出了分析。其突出的表现是当时驻奥地利大使麦克阿瑟（MacArthur）于1969年4月4日致负责经济事务的代理副国务卿塞缪尔斯（Samuels）的信中提到：

当前许多我们所实行的东西方贸易政策及程序不再正确并且有违我们的长远利益……欧洲的北约国家和一些自由世界的国家不但没有像我们一样控制我们所单方面设置的和平商品的出口，反而通过提供长期贷款，出口补贴，鼓励易货贸易等措施积极支持其工商界扩大向东欧的出口。

同时，麦克阿瑟还表达了东欧应该成为一个新的市场，正是美国严格的出口管制政策致使东欧国家将其贸易转向英国、法国、德国、日本等国家，这样的结果只能使美国的工商业在这里逐渐失去竞争力的观点，“如果我们继续实行当前的政策将使我们面临永远无法进入该市场的危险”，而且驻维也纳西欧国家的商业代表直言不讳地表明“目前他們正为极有潜力的东欧市场寻求坚实的立脚点而打基础”。①

在美苏缓和的大背景之下，美国政府内部对于是否应该调整对苏东国家的出口管制政策所出现的争论，表明此时尼克松政府开始认清从杜鲁门政府时期开始实施的出口管制政策也是一把双刃剑，在对共产党国家的经济发展构成一定限制和约束的同时，也在很大程度上损害了美国及其盟国的经济利益，甚至给美国与其盟国之间的关系带来困难。

在美国政府对于出口管制政策所出现的问题进行研究之际，美国国会也已开始着手讨论修改旧的出口管制法，而且在一些认识上达成了基本的共识：

（效果）没有保证的美国出口限制已经给我们的国际收支带来了极大的消极作用。对某些种类商品的出口政策损害了该类商品经营者的积极性进而影响改善美国贸易平衡问题的所有努力。②

不过，在国会内部也存在着不同的声音，为减少这种差异，保证对旧的出口管制法的调整，针对国会还没有完成对这一问题的争论情况，1969年7月3日，国家安全委员会委员C.弗莱德·伯格斯坦（Fred Bergsten）在致基辛格的行动备忘录中建议：

政府应该考虑调整出口管制法的实施手段——从积极反对对出口管制法做任何修改到一种消极的态度。

实际上，这样做的目的是尽量避免对修改现行出口管制法的不利局面，因为“现在两院的投票情况仍不明朗”。③很明显，伯格斯坦的这一考虑是想避免过于激怒众议院中的反对势力，使修改出口管制法的议案能够得以顺利通过。

从1969年7月10日起，美国国会便开始举行有关出口管制政策的听证会。1969年12月23日美国国会通过了《1969年出口管理法》，④由总统尼克松于12月30日签署生效：

概而言之，美国政府内部关于出口问题的分歧主要集中在如下两个方面：一方面，如何区分“经济威胁”与“军事威胁“的标准。按照旧的出口管制法，美国政府可以理所当然地拒绝那些有助于共产党国家增长其“军事潜力”或者“经济潜力”的项目，可是基辛格认为：

新法案取消了“经济潜力”这一标准。而且，也不只是代之以“军事威胁”这一标准，它要求以“国家安全”的理由拒绝……言下之意是我们不应该否认“经济潜力”的考虑，但是我们也不能仅仅依靠“军事潜力”这一条件。因此，要由我们来决定如何划清两者之间的界限，这是一个急需解决的重要问题。①

虽然我们的出口管制政策立足于战略物资和非战略物资的区分，我们必须认识到的事实是很难准确地和具体地将其进行区分。短期内这种区分是有意义的。从长期看，由于广泛地应用，经济资源之间会相互转化，所谓战略物资和非战略物资间的区分就会逐渐褪色。②

从过去到现在我们的出口管制一直存在的困难在于包括管制下的商品和管制实施的出口国进行明确的区分。③

扩大贸易的困难在于在外交、军事和经济利益与目标间找到一个恰当的平衡点。④

在这个问题的认识上，主要分歧为：国防部和商务部更倾向于技术上的管制，“想要对有助于‘支持军事工业生产能力的商品进行出口管制”，而国务院则更倾向于对生产设备等进行管制，“将管制的内容限制于有助于‘发展、生产或者使用军事装备的商品”。⑤

另一方面是如何对待“外国供货”的问题。至尼克松政府时期，巴黎统筹委员会内部协作的有效性已经大大降低，美国独自严格对共产党国家进行出口管制的局面已经很难继续，于是在新的出口管理法中“外国供货”成为了美国出口的一个重要考虑。但是，如何对待“外国供货”又成为了一个新的争论点。国务院主张：

不考虑外国供货……因为这是与我们的盟友增加贸易、减少摩擦，并且避免国会和公众根据新法案指责放开管制不足的机会。将管制清单限制于巴黎统筹委员会，再加上那些明显有助于苏联和东欧军事装备的发展、生产和使用的商品。我们的管制将针对那些直接有助于增加共产党国家军事潜力的商品。我们将对一些与军事装备没有直接关联的商品解除管制，即使他们不能从别处获得但这可以使得我们的控制更加有效。

商务部认为，除了商务部所主张的管制清单外：

当共产党国家不可能从其他国家获得有助于增加支持军事工业生产能力的商品时，还应该对这样的商品进行管制。这样可以保持我们对共产党国家工业能力的有效控制。它将不仅局限于直接的军事条款。然而，它将对可以从非共产党国家获得的商品解除管制，因此将从目前的清单中删除某些引人注目的美国商品。

国防部同意国务院和商务部主张的管制清单，同时还认为：

对上述的所有商品进行管制，再加上可以明显有助于增加苏东国家军事支持工业生产能力的条目，尽管这些可以从外国获得。将继續管制那些直接有助于共产党国家“军事潜力”的条目，也不会因为有些商品可以从其他的非共产党国家获得而使出口简单化。①

权衡之后，尼克松总统于1970年4月13日表示同意商务部的观点，认为这更符合新的出口管理法的要求。但是，紧接着第二天他又反悔了他的态度。②足见美国政府在考虑出口政策时的复杂性。

1970年4月23日，基辛格向国务卿罗杰斯、国防部长莱尔德和商务部长赫杰斯通告了尼克松总统在出口管制问题上的最后决定，主要内容如下：③

1.从今以后将出口至苏联和东欧共产党国家的出口管制清单与资料限制在：

a.巴黎统筹委员会清单

b.那些美国判断明显不利于我们国家安全的、有助于苏联和东欧国家发展、生产、和使用的军事设备，或者支持其军事工业生产能力的非巴黎统筹委员会清单和技术资料，尽管其可以从外国获得供货。

2.特殊情况应该按照正如为实施1969年出口管理法而由各部门组建的特别工作组所准备的文件H部分建议的那样，考虑选择选项D。④这将在特殊情况下允许拒绝那些明显有助于苏联和东欧军工企业生产能力的清单，虽然其可以从外国获得。

3.特殊情况的决定应该考虑美国对特殊的出口目标国的所有政策。例如，目前的情况表明对罗马尼亚比对东欧其他国家的管制要宽松。⑤

4.应该取消针对东欧国家（包括苏联）的、选定的216种商品的有效许可证的管制，这些是国务院、国防部和商务部一致同意取消的。

尼克松总统的这个决定在一定程度上弥合了美国政府各部门间对于向共产党国家出口问题上的分歧，很快，就批准了在罗马尼亚建造氢化裂解的技术和工程服务的出口。⑥

根据《1969年出口管理法》的规定，美国对与共产党国家进行贸易的束缚比以往有了极大改观，但这仍然是一种有限的变化。例如，就在美国政府批准在罗马尼亚建造氢化裂解的技术和工程服务出口的同时，却做出了折中的选择——决定延缓对相同的技术向波兰出口（波兰和罗马尼亚几乎同时向美国要求这两项技术）。⑦这种延缓决定相对于直接的拒绝已然是一种进步，但更表明此时美国政府相关政策的调整仍存在局限性，这点从该法案出台的基本规定内容更可窥其一斑：

任何包括技术资料或其它信息的物品要求或申请出口，如果其内容或目的地有违美国的国家安全需求，总统可以据此拒绝，即使这些可以从其它国家获得。⑧

美国这种政策的结果往往造成大量的订单转至其他国家：

在拒绝休斯敦的卡姆科（Camco of Houston）将300万美元的石油设备出口至西伯利亚时，西伯利亚却从英国获得了相同的设备。⑨

政治性的诉求是美国在冷战期间与共产党国家交往时无法摆脱的阴霾，从其调整对共产党国家贸易政策的出发点便可洞悉。1969年3月26日，美国国务院给所有驻外领事机构的电报指出：

贸易可以在东欧社会产生积极的影响。贸易可以改善东欧与美国的关系，并且可以减少东欧对苏联经济的依赖，分化共产党国家的经济聚合力。⑩

经济关系不能脱离政治背景。明显地，我们不能牺牲经济利益来回报敌对行为，即便在这个过程中我们也会丧失获取商业利益的机会（基辛格）。①

4月24日，基辛格指出“总统命令各部门在考虑我们外交政策目标的前提下研究我们的贸易政策”。②8月4日，基辛格在巴黎对法国总理蓬皮杜也表明了这一立场：

在东西方贸易问题上美国会与每一个东欧国家根据其与美国的政治关系进行交易，即我们不实行广义立场上的东西方贸易。③

1970年12月3日，国家安全委员会委员伯格斯坦致基辛格的备忘录中再次强调了美国东西方贸易的立场：

我认为，我们的东西方贸易政策是基于正确的前提下的：它应该决定于我们对共产党国家的整体外交政策目标。④

总统反复强调他的观点在于他认为目前与共产党国家进行贸易的限制是过时的。我们不必期望一个巨大的市场，但是其中一定有我们需要的东西。⑤

不管怎样，以《1969年出口管理法》为代表的这种政策调整，表明出口管制政策仍然美国遏制战略的一个重要组成部分。与前面几任政府不同的是，尼克松政府更加重视贸易政策的多重功能，既可以用于削弱对手，延缓其发展，同时也是发展自己与盟友经济实力的重要途径，而且还可以借此对苏联集团进行分离。从这个角度看，尼克松政府的经济政策与前面几任政府既有相同点，又有更为务实的一面。

综上所述，《1969年出口管理法》的出台虽然取替了存在20年之久的1949年《出口管制法》，并在指导思想和一些具体内容上根据形势发展的需要做出了调整，反映了其缓和时代冷战战略的一个变化。但是，在《1969年出口管理法》的出台前以及出台以后始终存在着这样的一种内在矛盾：为适应世界形势变化的需要，加强美国经济的竞争力，需要鼓励对外贸易的发展，尤其是增加与共产党国家贸易的发展，但美国从国家安全和战略利益出发，又必须对出口贸易进行某种程度的管理。最为根本的是《1969年出口管理法》没能超越1949年《出口管制法》定下的针对共产党国家的冷战基调，即国家安全、外交政策和短缺供应。正是限于《1969年出口管理法》无法避免的内在政治性诉求，再加上最惠国待遇、进出口银行贷款等问题的束缚，此时的美国仍然无法彻底抛开既有的藩篱，亦即美国与其安全目标相关的对外经济政策，早已超出了單纯经济的意义，完全成为一种战略手段。其中，对安全的考虑要重于对经济利益的衡量，这是美国国家安全战略中的一个基本要素。所以，尼克松政府在美国出口管制政策调整上的踯躅在所难免。

【作者简介】温荣刚，男，1975年生，吉林靖宇县人，历史学博士，渤海大学政治与历史学院副教授，研究方向为美国对外政策史。

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