新乡市土地流转问题研究＊

李 然

（新乡学院 商学院，河南 新乡 453000）

1 问题的提出

为积极引导和规范农村土地承包经营权流转（下称农村土地流转），发展农业规模经营，扎实推进新乡市“三位一体”系统工程，加快城乡一体化进程，根据国家有关政策、法律和法规，结合新乡市实际，市政府于2009年提出《河南省新乡市人民政府关于推进农村土地承包经营权流转的意见》（简称《意见》）。

《意见》实施四年多以来，基本实现了其目标任务，对于稳定和完善农村基本经营制度，推进产业化经营、发展现代农业，促进土地资源优化配置及合理利用，实现农业增效、农民增收，统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化提供了政策支持。新乡市土地流转工作也取得了一定成绩，截至2011年10月，新乡市土地流转总面积61.94万亩，占家庭承包耕地总面积的10.5%。其中转包26.91万亩，占流转总面积的43.45%；出租24.52万亩，占流转总面积的39.59%；互转4.06万亩，占流转总面积的6.55%；转让1.98万亩，占流转总面积的3.19%；入股1.72万亩，占流转总面积的2.78%；另外还有村民之间的代耕代种等其他形式的流转2.75万亩，占流转总面积的4.44%［1］。

2 新乡市土地流转工作中存在的问题

土地流转问题是一项全新的事业，全国各地及理论界都在积极的探索之中，没有现成的经验借鉴。在错综复杂的条件下，新乡市土地流转工作也出现了一些问题。

2.1 流转方式及依托主体较单一

《意见》中指出“农村土地承包经营权可以采取转让、转包、互换、入股、出租、委托代耕或者其他符合国家有关法律和政策规定的方式流转”［2］，可依托农业龙头企业、种田能手、农民专业合作经济组织、农村集体经济组织、农村土地股份合作、社会资本等多种主体推进农村土地流转。但新乡市农村土地在流转方式上集中于转包和出租，两种方式分别占该市流转土地总面积的43.45%、39.59%，共计83.04%；而依托主体也多为农业龙头企业和农民专业合作经济组织。以新乡市延津县为例，截至2011年年底，该县农村土地流转总面积为231099亩，占全县耕地总面积的27.7%，占全市土地流转总面积的37.3%［3］。其中，转包面积120322亩，转让面积12648亩，互换面积48416亩，出租面积35992亩，其他方式13721亩。转包面积占该县农村土地流转总面积的52.1%，出租面积占该县农村土地流转总面积的15.6%，两种方式共计67.7%。而该县农村土地流转的依托主体也多为种植专业合作社，如延津县共赢种植专业合作社、延津县依农种植专业合作社、延津县延寿中药材种植专业合作社等。

2.2 存在擅自改变土地农业用途的现象

《意见》中指出：“农村土地流转无论实行哪种形式，都要充分尊重农民的首创精神，尊重农民的自主选择权利”，“农村土地流转无论实行哪种形式，都不得改变土地集体所有性质，不得改变土地农业用途”［2］。目前对征地中“公共利益”概念缺乏严格界定，致使征地中公益性与经营性建设用地区分不明，征地范围模糊，滥征乱占耕地现象时有发生。个别乡镇政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包合同，集中土地对外招商，强迫农户集中流转，擅自改变土地农业用途，严重影响了农村土地承包关系的稳定，导致矛盾激化。2012年上半年，媒体报道了“新乡农田流转开发商品房五证全无公开售卖”，该项目以新农村名义征地，并以每亩62000元一次性买断150亩农田，而征地补偿也是事后兑现。针对此事，国土部门回应“非法用地”，新乡市委农办称“小产权房”，卫滨区政府官员说“区领导非常重视，目前已经停工”。虽然事后相关部门积极回应、采取措施，严办土地流转违法现象。但我们应深思，如何进一步加强新乡市农村土地流转审批及监管，将土地流转违法现象扼杀在萌芽阶段。

2.3 土地流转信息渠道尚未通畅

《意见》中指出，要建立农村土地流转管理服务机构，“具体职能包括收集发布信息，指导合同签订，建立农村土地承包和流转台账，开展合同鉴证和备案登记，加强档案管理，监督合同履行，调处合同纠纷等”［2］。在意见的指导下，新乡市各地区积极开展工作。新乡县于2009年开通该市第一家农村土地流转信息系统平台，全面实现网络化管理，方便对土地承包经营权流转工作的管理和服务，规范土地流转行为，加快土地流转步伐，进而推进社会主义新农村建设。延津县大力发展土地流转中介组织。全县12个乡（镇）成立了土地流转服务中心，大部分行政村成立了土地流转信息站，形成了县、乡、村三级土地流转服务体系。同时，乡、村二级还配备了专干，专抓土地流转工作。通过这些中介组织，盘活了土地资源，促进了土地流转。

但新乡市土地流转服务体系仍不完善，土地流转信息渠道不通畅，经常出现需要土地的流入方与有流转土地意向的农户之间信息不对称。如新乡县李唐马村村委会在了解到村民有土地流转意愿后，意向性地将相关资料发布在某家网站上进行公开招标，随即被新乡市一家种业公司看到，但是网站把他们的联系方式屏蔽了，如果想要联系方式需要支付一笔中介费，幸好市农业局一位同志获悉此事，在中间做了引荐，最终促成土地集体流转。

2.4 农业尚未形成规模效应

《意见》中指出，土地流转要“坚持‘集中、规模、增效’的原则”［2］。21世纪上半叶，中国将完成农业的现代化改造。随着现代化程度的提升，现代农业对规模经济的要求与现行分散承包的土地制度之间的矛盾将日渐加剧。要解决农业产业化发展过程中分散经营与规模效应的矛盾问题，农地流转必然成为题中应有之意。新乡市积极实践，进行土地资源整合。耿庄村建成了500多亩以农业观光、生态旅游、餐饮娱乐为主的新乡市世纪青青生态度假村；龙泉村建成了占地1500亩的以名、优、特、新、稀果品和经济花卉为主，集旅游观光、娱乐休闲、精品展示、研究开发、科技示范、成果转化、教育培训为一体的现代高效农业园区；以租赁农户土地方式进行农业产业化生产的长垣县宏力农业公司，建成占地1.3万亩的美国红提葡萄种植园区，既提高了农业产业化水平，又增加了农民的收入，取得了良好的经济效益和社会效益。

适度规模经营是指在一定的适合的环境和社会经济条件下，实现土地、劳动力、资金、设备、经营管理、信息等生产要素的最优组合和有效运行，并取得最佳经济效益和社会效益的现代经营方式［4］。尽管政府部门倡导适度规模经营，各地也在积极探索、努力推进，但大多难见明显成效。当前新乡市合作社发展与运行质量仍不平衡，合作社入社的农户数较少，生产经营规模较小，与建设现代农业的要求尚有一定差距。

2.5 农业风险防范体系尚未完善

《意见》指出，要建立和完善农业风险防范体系。“政策性农业保险要把规模经营主体作为重点参保对象，有条件的地方财政可对其保费给予一定的补助。逐步建立和完善农业风险防范体系，降低或转移分散农业风险给经营主体和农民造成的意外损失。”［2］农业风险防范机制的建立，能稳定现代农业生产经营，提高其综合经营能力，化解生产经营管理中的风险。

如新乡市封丘县马房村土地流转合作社规定入社农民每年有550元的保障金，但如遇灾荒之年入社农民的利益却得不到保障。因为农产品具有较强的季节性，入社土地规模较大，本身的高投入、高技术、高产业化和高市场化的特点，又使其面临着巨大的市场风险、技术风险、信息风险等。这对于确保农民收入持续稳定增长，保障新农村建设的顺利进行十分不利。

3 加快我市土地流转的对策建议

3.1 积极引导，大胆实践多种土地流转方式

新乡市应当广泛吸取其他地区的农地制度创新和变革的成功经验，允许土地流转方式多样化。应大力宣传土地流转政策，调动农民的积极性，解除其思想顾虑，使土地流转逐步变成自觉行为［5］。在提高农业比较收益的基础上，鼓励民间资本进入农业领域，提高农业的产业化水平，实现土地在更高层面的配置效率。如蔬菜大棚等农业产业化搞得好的地方，可以适用反租倒包形式；二、三产业发达、个体私营经济发展好的地方，可以适用转让或土地股份合作制；招商引资搞得好的地方，可以适用异地承包［6］。在条件成熟时，也可通过土地流转的市场中介组织和服务机构加以引导协调，由低层次的流转方式向高层次的流转方式发展。同时，要大力发展二、三产业，促进农民向非农产业转移，为土地流转创造条件。

3.2 加强土地流转监管，不得擅自改变土地用途

各级国土资源部门要加强土地流转监管。土地流转必须按照土地利用总体规划，坚持农地农用，不得擅自改变土地用途。使用农地进行非农建设的，必须符合土地利用总体规划和年度土地利用计划，依法办理农用地转用审批手续。涉及土地征收的，依法办理土地征收审批手续。禁止任何单位或个人借“租赁”“流转”农地之机，或以兴办设施农业为名，违规兴建“配套设施”，或变相兴建非农设施，擅自从事非农建设。

3.3 加快农村劳动力转移，激发土地流转的内在动力

要大力发展农村第二、三产业，鼓励自主创业，就地转化农村劳动力，扩展农业劳动力的就业渠道和范围，促进兼业发展，增加其工资性收入，减少农民对土地的依赖性，实现土地顺利流转。按照市场化、社会化的要求，取消对农民进城务工就业的种种不合理的限制，建立完善统一的城乡劳动力市场，营造开发利用农村人力资源的良好环境，为农村人力资源开发服务。另外，要根据各地区、各部门的具体实际情况，及时掌握农村劳动力流向、流量、就业种类、就业状况等信息，并根据农民的意愿、年龄、文化程度等情况以及城乡市场需求状况，开展多种形式的职业培训，形成包括信息收集、分析处理、定期发布、就业咨询、职业介绍和跟踪服务在内完善的城乡统一的市场化劳动力服务信息网。

3.4 积极培育土地承包经营权流转市场和中介组织

土地的合理、有序流转能更充分地发挥其规模效应。因此，规范土地流转市场和建立土地中介服务组织有利于促进土地有序集中，形成规模效应［7］。首先，在保障农民合法权益的前提下，在平等、自愿和等价的原则下，转让面积、地价、转让形式等均应由买卖双方自由协商，充分发挥市场机制的作用。其次，积极培育以乡镇农经管理部门为主体的土地流转中介服务组织，充分发挥其在农村土地供给主体和需求主体之间的媒介和桥梁作用。

3.5 积极探索建立土地流转风险保障机制

建立农业风险防范机制，是促进农民增收、保障新农村建设的重要措施。首先，土地规模化经营后，市场风险与自然风险会增强，要消除农民的后顾之忧，需要探索建立农村土地流转的风险保障基金。其次，积极推进农村社会保障体系改革，逐步建立和完善农村社会保障制度，最大限度地发挥土地的市场要素功能。对于外出打工的农民，制定统一的、非歧视的劳动就业制度，把农民工逐步纳入城镇社会保障体系。最后，健全农业风险信息传播渠道，通过提供完善的信息服务，使农民根据市场信息的变动做出风险分摊或控制的决策。

［1］省人大常委会检查新乡市《农村土地承包法》贯彻执行情况 ［EB／OL］.http：／／www.henan.gov.cn／ztzl／system／2011／10／26／010272885.shtml.

［2］河南省新乡市人民政府.河南省新乡市人民政府关于推进农村土地承包经营权流转的意见新政〔2009〕14号［EB／OL］.http：／／www.caein.com／index.asp？xAction＝xReadNews＆NewsID＝47874，2009-09-11.

［3］冯金山.新乡延津县农村土地流转情况的调查与思考［N］.新乡日报，2012-05-03（4）.

［4］田凤香.河北省山区土地适度规模经营发展模式及方向研究［D］.河北农业大学，2013.

［5］陈红卫，吴大付.新乡市土地流转的现状、问题和对策［J］.河南科技学院学报，2012，（3）：1-3.

［6］王安春.农村土地流转的必然性及流转方式初探［J］.改革与战略，2010，（10）：81-83.

［7］冯新征.农村土地流转发展的制约因素浅析［J］.河南农业，2012，（1）：8.