浙江基层水利工程质量监督能力建设初探

(浙江省水利水电工程质量与安全监督管理中心， 杭州 310012)

浙江基层水利工程质量监督能力建设初探

佘春勇

(浙江省水利水电工程质量与安全监督管理中心， 杭州 310012)

近年来，浙江民生水利工程建设兴起，大量小微型水利工程正在大范围实施，这对基层水利工程质量监督机构而言，面临着艰巨任务和新的挑战，如何加强基层水利工程质量监督管理能力建设成为重要课题。笔者结合当前浙江实际，对基层质量监督监管能力建设提出了自己的意见和建议。

基层； 水利工程； 质量监督； 能力建设

“十二五”以来，浙江水利迎来新一轮建设高潮。期间，浙江省水利投入建设计划超过2000亿元，同比 “十一五”增长了近一倍。中小河流治理、圩区整治、农村水利等民生工程占水利总投入的2/3，“点多、量大、面广”成为这类工程建设的普遍特点。按照水利工程质量监督工作分级管理的有关规定，上述项目实施过程中，其质量监督工作将主要由县级质量监督机构负责。提高和加强基层质量监督机构监督管理能力，成为当前基层水行政主管部门的重要课题。

1 基层水利建设工程质量监督工作存在的主要问题

1.1 质量管理缺位

大中型水利工程建设投资大、利润高，管理上重视，人员配备及到位情况较好，建设程序比较规范，工程实体质量总体有保证。相对而言，小微型工程建设质量水平整体较低，无论从人员投入还是现场管理均存在较大差距，特别是近年来大量水利项目集中上马，建设市场变成“买方市场”，特别表现为专业技术管理人才匮乏，质量隐患呈现动态、多发、反复态势。

在这些问题中，管理缺位是根本性原因。项目法人将主要精力放在了争取配套资金、项目报批和政策处理环节，以委托监理为由推诿建设管理责任，有的甚至放任违法违规行为，参与暗箱操作。施工、监理单位技术管理缺位现象严重，施工现场管理混乱，“包工头”唱主角的管理模式使得工程质量隐患频现，偷工减料等违法行为时有发生，质量管理体系的健全和落实成为空话。

1.2 监督力量不足

目前，我国水利工程建设模式是：国家投资、政府规划、基层水利局组织实施。长期以来，基层水利局承担着工程建设管理的角色，耗费了大量行政资源及精力。“重建设、轻监管”在基层水利工作中是一种普遍现象，严重压缩了基层监管力量，影响了监管工作的开展。同时，由于分管领导往往是项目法人或主要负责人，使得基层质监工作角色尴尬，工作难度加大。

截至2013年6月底，浙江省经地方编委批准成立的县级水利质量监督站76个，从事质量监督人员272名，每个县级站平均工作人员3.5人，基本实现了改革试点既定目标。2013年，浙江省县级质监机构共监督项目2716个，年人均监督项目10个，工作量已十分繁重。

质量监督工作要求有一定的专业技能、法规知识、政策水平和建设管理方面的能力，而县级质监机构混岗、兼岗现象普遍，业务素质参差不齐，使得能满足质监岗位要求的人员少之又少。在当前水利投资大幅增加、项目集中建设的背景下，监管力量尤显不足，出现了监督过程形式化、工作深度表面化的现象，导致质量问题及隐患不能被及时发现并整改落实。

1.3 质量监督缺少制衡手段

质量监督人员所能够行使的权力很有限，对发现的质量隐患或问题，只能督促参建单位整改，并无处置权利，监督检查意见的整改落实主要依靠参建单位自觉执行。部分参建单位在利益驱使下存在侥幸心理，铤而走险，即使存在偷工减料或拒绝整改等性质恶劣的违法违规行为，由于缺乏有效制衡手段，鲜有处罚的案例。质量问题的滞留使得市场信用被消耗，诚信环境恶化，其危害最终体现在工程实体质量上，加重了质量监督工作的难度，并严重损害了质量监督工作的权威性。

2 基层水利工程质量监督管理能力建设初探

十八大以来，国务院加大了行政体制改革力度。2013年5月13日，李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议中指出，政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”。要将工作重心从事前行政审批向事中、事后监管执法转型，切实做到“放”、“管”相结合。

水利工程建设质量涉及公共安全，关乎民众切身利益，一旦出现事故，后果不堪设想。政府对工程质量的监督管理责无旁贷。质量监督是政府对水利工程建设质量实施的事中监管。笔者认为，水利工程质量监督能力建设，应从质监机构建设、信用体系建设、监督管理法治化建设三个方面着手进行。

2.1 加强质量监督队伍建设

水利工程建设管理体制的改革发展目标，是“让专业的人做专业的事”。在当前组建水利投资公司作为集中式项目法人的基础上，逐步推行工程总承包的建设管理模式。基层水利局必须退出水利工程的建设管理行列，切实履行政府对工程质量的监督管理职责。基层水利局应高度重视质量监督机构的建设。首先，应争取机构编制和工作经费，确保质监队伍在数量上满足监管工作的需要；其次，要加强质监队伍法律法规、规程规范等专业能力的更新学习，确保质量监督人员保持较高的专业素养；最后，应保持质监队伍的相对稳定性，为质量监督人员提供和行政人员同等的晋升空间和薪酬待遇，彻底解决当前质监人员“行政无发展，工资低于公务员”的现实问题。

2.2 重视质量监督工作的深度和效果

基层质量监督工作应理顺监管思路，明晰监管理念。监督对象上必须突显工程质量项目法人负总责的职责定位，把项目法人放在监督对象的首要位置，促使项目法人履行工程建设管理责任，推动参建单位质量安全体系真正落实到位。监督内容上必须确立工程质量体系、行为、实体“三位一体”的监督工作思路，将工程质量事前控制、事中控制放在监督工作的突出位置。在加强工程实体质量监督的同时，加大力度深入开展对质量管理体系和行为的监督检查，提高监督工作的针对性和有效性，整体提升质量监督工作的深度和效能。

2.3 实现工程质量监督与信用平台实时联动

信用评价是以客观公正的立场，对水利工程建设主体履行承诺的能力及可信任程度进行综合评价，并以一定的符号表示其信用等级的活动，是建立在定量基础上的定性判断，其目的是引导、促进市场主体自觉诚信交易, 营造诚信文化氛围及良好市场环境，提高资源配置效率。

近几年，浙江省各级水行政主管部门，加强了水利市场信用平台的建设，但信用平台仅呈点式分布，统一的诚信评价体系并未确立，这使得信用数据查询等共享功能无法实现，降低了其影响效应。因此，建议在浙江省乃至全国范围内，建立统一的诚信信用评价体系，制定科学合理的评价标准，并严格执行，这对水利建筑市场至关重要；同时，有效整合利用资质、招标投标、质量监督等各监管环节的成果，使得信用平台数据库能够客观、真实地反映责任主体的诚实信用情况，使之与现实市场信用环境同步。作为具体实施监督管理的质量监督机构，对于监督检查中发现的符合不良行为记录的违法违规事实，应赋予其对责任主体进行不良行为记录的权利。

2.4 实现工程质量监督与行政执法一体化

国务院在《质量发展纲要(2011～2020)》中提出了质量监督管理法治化的建设目标，指出要加强执法队伍建设，规范执法行为，完善质量法制监督制度，这为工程质量监督与行政执法一体化提供了政策支持。

行政执法完善了当前水利建设工程质量监督制度。浙江省各级水行政主管部门虽作为行业建设质量执法主体，但目前并未组建相应执法机构及执法队伍。水行政主管部门使用的吊销资质、责令停工等手段，其实质已属行政处罚范畴，但在调查取证及结果处理等环节，并未履行法定程序，可能出现违规执法的情况。

从机构特征而言，工程质量监督机构完全具备委托执法组织所应具备的相关条件，特别机构本身具有技术检查的能力和优势。水利工程质量监督和行政执法一脉相承，两者是工作上的自然衔接和延续，是一种必要且有效的政府监管手段。它减少了质量隐患处理的滞留和拖延，可大幅提高偷工减料等违法成本，对参建主体的违法违规行为能起到有效的警示和威慑作用，能有力地推动水利建设市场健康良性发展。

3 结 语

浙江省基层水利工程质量监督能力建设，须充分发挥基层质量监督人员的主观能动性，以质量监督法治化建设推动监督机制的健全与完善，切实发挥信用评价和行政执法两大监管手段，确保水利工程建设质量健康有序发展。◆

1 浙江省人民政府.浙江省水利发展十二五规划[R].

2 浙江省人民政府,水利部.浙江省加快水利改革试点方案[R].

3 中华人民共和国国务院.质量发展纲要(2011～2020)[R].

Initial Discussion of Zhejiang Grassroots Water Conservancy Project Quality Supervision Capacity Building

SHE Chun-yong

(ZhejiangWaterConservancyandHydropowerEngineeringQualityandSafetySupervisionandManagementCenter,Hangzhou310012,China)

Zhejiang livelihood water conservancy project construction is rising in recent years. A lot of small and mini-type water conservancy projects are implemented in large scope. Grassroots water conservancy project quality supervision mechanism faces arduous tasks and new challenges. Reinforcement of grassroots water conservancy project quality supervision and management capacity building has become an important issue. The author utilizes practical condition of Zhejiang, and proposes own opinions and suggestions for grassroots quality supervision and management capacity building.

grassroots; water conservancy project; quality supervision; capacity building

TV512

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1005-4774(2014)06-0037-03