中国环境保护公众参与的法律困境及破解之道

文/樊杏华

中国环境保护公众参与的法律困境及破解之道

The legal dilemma and solution of public participation in environmental protection

文/樊杏华

环境保护公众参与是指公民或公民组成的团体直接或间接参与环境保护立法、政策及决策、环境管理和监督、环境维权等活动，实现环境治理和善治。它是公众参与社会公共事务在环境保护领域的延伸和拓展。从参与主体看，公民或公民组成的团体是环境保护公众参与的主要主体；从参与范围和途径看，既有立法、政策、决策制定中的源头式参与，也有法律、政策及决策实施中的过程式参与和监督式参与，还有利益受损后的维权式参与；从权利和义务层面看，公众既享有清洁环境的权利，同时也负有保护环境的义务；从公众参与的目标看，是为了实现环境治理和善治。

环境保护公众参与法律现状及实践

现代意义上的环境保护公众参与发轫于20世纪70年代的西方国家环境保护运动，代表性事件是1970年4月22日由哈佛大学法学院学生丹尼斯•海斯发起的以环境保护为主题的“地球日”活动，当时有2000多万人、1万所中小学、2000所高等院校和2000个社区参与该活动。我国的环境保护公众参与始于1973年第一次全国环境保护会议，会议上提出“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”环境保护工作32字方针。1989年的《环境保护法》中第6条规定了单位和个人对环境污染和破坏行为的检举和控告权。2003年《环境影响评价法》和2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》建立了项目和规划环境影响评价中的公众参与制度地方性环境保护公众参与办法也相续出台。这些法规及规章的制定与实施，使我国的环境保护公众参与法律体系初具雏形，环境保护公众参与制度在我国的环境保护中发挥了重要作用，也成为我国环境法的基本原则和基本制度之一。

从环境保护领域公众参与实践看：近年来，厦门、大连PX事件、北京六里屯垃圾焚烧厂事件、上海磁悬浮列车事件、我为祖国测空气、《环境保护法》审议等环保事件中，环保组织和公民逐渐从无序向有序转变、从非理性向理性转变、从被动参与向主动参与转变，公众参与作为一种刺激和倒逼机制，推动政府环保转型。2011年持续灰霾天气之下由民间发起的“我为祖国测空气”活动，推动《环境空气质量标准》的修订并增加PM2.5指标。2012年《环境保护法》修正案（草案）公布之后，环保组织和公民积极提出各自的意见，14位环境法学专家联名致信人大委员长，促使人大常委会暂缓审议，成为中国环境立法从闭门造车走向公开博弈、公众参与的标志性事件。

环境保护公众参与的法律困境及破解之道

我国环境保护公众参与立法从无到有，从原则到具体，一定程度上为公众参与环境保护提供法律支持。但不可忽视的是，环境保护公众参与还没有真正成为预防环境污染和破坏，遏制环境质量退化，实现环境治理和善治的利剑。究其原因，是环境保护公众参与存在以下亟待解决的法律困境：

一、环境权的缺失导致公众参与缺乏权利基础

自从20世纪60年代提出环境权，对该权利的质疑之声不绝于耳，有学者认为，环境权是一个有着良好动机的伪命题。但是，在国际或国内环境立法层面，环境权作为基本人权得到《人类环境宣言》等国际法律文件的确认，有60多个国家的《宪法》或环境保护基本法中规定了环境权。环境权是公民享有在健康舒适的环境中生存的权利，包括实体环境权和程序环境权。实体环境权，是公民合理利用和在健康舒适的环境中生存的基本权利；程序环境权，是基于实体环境权而派生的知情权、参与权、请求权。实体环境权类似于受教育权，既是公民的基本权利也是公民的基本义务。环境权的确立使每位公民自然享受与生俱来的环境权利，同时也使公民承担环境保护的义务，公民不再是环境权利的消极享受者，更要积极参与公共环境利益的保护。

但我国的《宪法》和《环境保护法》中没有明确规定环境权，导致公众参与缺乏具体的权利基础，不得不诉诸于生存权、财产权或人格权作为其基础，司法实践中环境权尚未得到司法者的认同。因此，应当在《宪法》中增加规定环境权是公民的一项基本权利和基本义务；同时在《环境保护法》的修改中明确规定，公民享有在健康、舒适和良好环境中生活的权利，并享有参与环境保护、获取环境信息、监督环境管理和环境损害赔偿请求权。

二、尚未及格的公民环保意识制约参与广度和深度

近年来，伴随突发性环境事件和群体性环境事件的频发，我国公众的环保意识有了相当程度的提高，越来越多的人开始关注环保。从2008年中国公众环保指数看，环境污染问题连续3年成为继物价问题和食品安全问题之后我国公众最关注的社会热点问题。但从统计数据看，2008年中国公众的环保意识总体得分为44.5，环保行为得分为37.0，环保满意度得分为45.1，公众的环保意识尚处于“不及格”的水平。实践中，公众的环境保护知与行脱节现象严重，公众的环境危机意识高于环境参与意识，对自身周围环境问题关注超过对整体生态环境的关注，环境保护过度强调政府和企业责任而忽视公民个人义务，环境保护“搭便车”的心理普遍存在。因此，有必要加强环境教育，普及环保知识，增强环保意识，培育绿色公民；在条件成熟时，可以制定《环境宣传教育法》，将公众环保教育和环保意识的培养纳入法制的轨道。

三、环保NGO尚未充分发挥在公众参与中引领角色

环保NGO，是以保护公共环境利益为目标而成立的不以盈利为目的社会团体，被称为环境保护中的“第三种力量”，是公共环境利益的代言人，在环境保护中发挥着桥梁、纽带作用。近年来，以自然之友、北京地球村等知名环保NGO活跃在环保领域，在怒江建坝、圆明园防渗膜、环境保护法的修改、归真堂活熊取胆等环保事件中，发出了越来越响亮的声音。但实践中，环保NGO面临合法性危机，难以取得合法的登记身份；面临独立性危机，即环保NGO过度依赖于企业或政府，缺乏对问题的独立判断和自主参与能力；面临信任危机，即环保NGO难以得到政府、企业和社会公众的普遍认同，影响了环保NGO组织动员能力。破解环保组织面临的困境，一方面政府需要重视环保组织，建立政府与环保组织之间的互信和合作，加大对环保组织的政策和法律支持；另一方面需要环保组织提升自身的专业水平和公民动员能力建设，在培育公众环境法律意识、环境公益诉讼、环境立法等领域发挥积极作用，推动中国环境保护公众参与立法及实施。

四、公众参与法律机制不健全影响公众参与的效果

统领性法律缺失：我国环境保护公众参与法律体系初具雏形，但环境保护公众参与的范围较窄，公众参与的形式较为单一，缺少程序性规范，缺乏环境信息支持，根源在于缺乏统领性环境保护公众参与法律。因此，应当制定统领性的环境保护公众参与法律，明确规定公众参与的参与主体、参与原则、参与范围、参与形式、反馈和救济机制，建立法律运行机制，发挥公众参与在环境保护领域的积极作用。

信息公开机制不健全：尽管我国制定了《环境信息公开办法（试行）》，但实践中环境信息失真且缺乏严厉的惩罚机制，信息失真影响公众对真实环境现状的认知，同时消蚀政府的公信力。环保部部长周生贤直斥“人民群众深受污染之害、苦不堪言，而监测数据喜气洋洋、自说自话”的怪现状，要求环保监测部门改进空气质量监测标准，避免出现监测数据与群众感受“两张皮”。因此，应当建立发布失真环境信息的惩罚机制。

源头参与机制不健全：我国环境保护公众参与主要是环境影响评价和环境诉讼中的公众参与，缺乏对立法、政策及决策的源头参与机制。源头参与的过程是信息传达、交流的过程，是政府、企业、公民相互信任的过程，信息的交流和信任的建立能减少法律或政策实施后守法者的隐形抵触，降低守法或执法的成本。在立法、政策或决策制定中，应当建立一套由政府、公民、环保NGO、利益团体共同参与的源头参与机制，鼓励学者、环保团体或利益团体（企业）开展研究并提出建议，允许相关的主体进行评论，听取学者、NGO和企业的意见，政府在吸收相关意见或建议的基础上制定立法、政策或进行决策。

反馈机制和救济机制缺失：我国现行的公众参与完善缺乏反馈机制和救济机制，政府部门对公众的意见采纳或不采纳缺乏充分的说理或及时的反馈，缺乏独立的救济程序。健全反馈机制和救济机制，对公众的意见或建议采纳、或不采纳要予以公布并说明理由，对参与结果不满可以通过诉诸法院的途径得到救济。

作者单位：太原科技大学法学院教师，中国政法大学在读博士研究生