巴西水资源管理政策实施情况回顾

[] L.B.E.

1 概 述

近几十年来，许多国家纷纷检视其水资源管理政策与法律，构建了新的体制框架，出台了新的管理措施。 问题的核心在于，决策者需要在经济发展和水资源保护之间取得平衡，使得现有可供水价值最大化，同时确保水资源利用长期可持续。 这也包括了如何平衡不同水用途和不同水用户之间的水资源保护成本和责任。

巴西1997年颁布《水资源管理法律》后，水资源管理的体制模式发生了巨大改变。 受法国水资源管理模式的启示，根据这部法律推出的国家水资源政策以及国家水资源管理制度在水资源的管理、法律和体制方面作出了重大调整。 在管理层面上，将流域确定为执行国家水资源政策的国土单元。 在政策层面上，该法律推出了经济措施，如征收水费。 在体制层面上，构建了新的组织框架。国家水资源管理制度确定了联邦、州以及流域层面上的机构共同管理水资源的模式。 改革仍在继续进行，由于这些法律出台将近15 a，因此有必要做某些调整。 初步分析表明，目前，改革进程依然面临许多挑战，该法律提出的各种措施难以有效整合。

本文旨在分析9433/1997号法律实施后巴西水资源管理模式的实施情况，即实施过程的演变情况、这15 a来都取得的成绩，以及模式的组织架构、原则和措施是否严格遵守了法律规定。

2 全球水资源管理现状

全球范围面临的水量和水质压力以及水事纠纷，使得许多国家近年来纷纷复审或颁布新的水政策和法律。 城市化、工业化进程的加快，农业需水量增加，环境恶化以及气候变化导致的潜在威胁，对全球水资源的管理和利用提出了挑战。

例如，2000年12月起，欧盟成员国开始执行《水框架指令》(欧洲议会和欧盟委员会指令2000/60/EC)。 《指令》对欧洲国家的水资源管理进行了重大规制改革。 它确定了流域作为欧盟所有成员国进行水资源规划的国土单元，要求成员国进行水文区域划分。 在体制层面上，《指令》规定，成员国应该指定国家主管机构，负责流域管理规划 (RBMP)的制定和实施。 《指令》提出了水资源综合管理原则，要求采取经济措施并鼓励将公众参与作为流域管理过程的组成部分。 许多学者曾分析了《指令》的实施过程及其目标、原则和方案的完成情况，并建议成员国之间水资源管理方法应该相互协调。

在美国，水资源管理问题相当复杂，涉及联邦与州层面上的多个政府机构。 水资源历来都是国家层面采取控制措施的对象，《水污染控制法》、《清洁水法》(CWA)(CWA于1948年颁布，后经多次修订，最后一次修订时间为1987年)是控制地表水污染的法律依据。

关于水资源规划，其主要法律文献为《美国法典》(2010年)第42部(公共卫生与福利)第19b章(水资源规划)。 20世纪初期，流域作为水资源规划的国土单元这一概念在美国迅速推开。 1965年,《水资源规划法》颁布。 该法后来几经修订，最后一次修订是2007年。 在体制层面上，成立了水资源委员会(WRC)、流域委员会(RBC)，作为制定、执行流域管理规划的主要机构。 《水资源规划法》也作出了为各州提供资金支持的规定，以提高各州在流域规划管理中的参与程度。 最近，美国陆军工程师兵团(USACE)提出，应该围绕水资源综合管理概念进行水资源规划。 此后，流域委员会将水资源综合管理作为水资源规划的优先方法，以克服流域规划分散化的弊端，使环境收益、社会收益和经济收益最大化 。

对水资源政策进行重大改革的另外一个国家是澳大利亚。 根据宪法规定，水资源管理主要由各州及地方政府负责，仅授予联邦政府有限权力。 1992年，意识到需要采取行动阻止水资源状况普遍恶化，澳大利亚政府和各州及地方政府签订了水政策改革战略框架协议，即国家水质管理战略。 接着，于2004年又签订了国家水行动计划。 在体制层面上，成立了国家水务委员会，负责执行国家水行动计划。

该行动计划涉及的主要措施和原则包括水权、水市场和水交易、水费征收、水综合管理、知识构建和能力建设、水用户、利益团体，以及流域规划中涉及的作为合作伙伴的普通社区。 行动计划是一项基本政策主张，所有的水立法、水政策以及涉水司法管理都必须遵守这一主张。

近年来，为应对墨累达令流域空前严重的干旱，澳大利亚政府采取了一系列水资源管理措施，这些措施为2007年颁布、2008年修订《水法》奠定了基础。 该法案对水资源管理进行了重大改革，构建了新的组织框架，即墨累达令流域机构，该机构负责起草执行墨累达令流域规划，并筹备成立流域委员会，墨累达令流域规划已于2012年11月正式生效。 在此情况下，澳大利亚首次以流域而不是州或者其他国土单元的方式，进行水资源综合规划。尽管水资源依然由州政府负责管理，但是《水法》的实施使得联邦政府首次成为流域范围协调人。

在发展中国家中，对水资源管理政策和法律进行了检视的国家分别是墨西哥和中国。

墨西哥与水资源管理有关的主要法律是1992年颁布并于2004年修订的《国家水法》。 该法律规定流域为水资源管理的国土单元，建立了由国家水委员会、水务委员会、流域委员会和水务局组成的组织框架。 在措施层面上，该法律推出了水权和水费征收两项措施。 墨西哥面临的主要体制挑战是，如何最好地使流域委员会成为在流域层面上管理、规划、组织、执行、控制和监督水资源管理的机构， 而这些机构要实现在流域层面上有效管理水资源的目标，仍然有很长一段路要走，因此，流域委员会有必要进行机构改组，以有效地管理水资源。 为推进流域的综合可持续管理，2008年，墨西哥2007～2012年国家水资源方案提出了水资源综合管理概念。

通过对这些发达国家和发展中国家水资源管理模式的简要分析可以看出，这些国家近年来都开展了水资源综合管理，其共同之处包括：

(1)确定流域为水资源管理规划国土单元。

(2)基于流域委员会架构，在流域层面上实施参与和综合管理。 然而，由于这些国家在行政区划和行政架构上的差异，中央政府对地方的干预程度各不相同。

(3) 流域管理规划及行政命令控制手段配合经济手段。 采取的经济手段方式不一，包括税费征收机制、水市场和水交易机制等。

(4) 水资源管理模式协调和整合方法实施过程中，遇到了程度不一的困难。

3 巴西的水资源管理

3.1 概 述

巴西目前处于经济和社会重大转型期。 巴西为联邦共和国，分为27个州(包括联邦特区)。 国土面积8 514 876 km2，根据2010年人口普查资料，全国人口超过1.9亿，其国土面积和人口数量全球排名15位。 因为幅员辽阔、气候差异、人口分布及社会经济发展水平等原因，不同地理区域差异巨大。 据估算，巴西地表水资源占全球地表水资源的12%(换算为流量为179 000 m3/s)，占南美洲地表水资源的53%。

2007年，巴西年人均水资源拥有量达43 027 m3，远远超出当年全球人均水资源拥有量8 209 m3的水平。 长期以来，水量丰沛的观念形成了一种浪费水资源的文化，延缓了有效利用保护水资源所需的投资。 另外，这种水量丰沛即使在全国范围内也是不均匀的，有些地区水资源量相当丰沛，而其他地区水资源量却极其短缺。

分析得出，包含7个州的北方地区，人口密度最低，但是拥有的水资源量占全国水资源量的68%； 东北部地区一直存在缺水问题，巴西大部分半干旱地区都位于这一区域，周期性干旱导致作物歉收； 东南部地区，是全国人口最为密集、城市化程度最高的区域，是巴西的工业经济中心，区域内包括圣保罗、里约热内卢、米纳斯吉拉斯等州，数量巨大的城市人口导致了水资源短缺及水质性缺水问题，水资源短缺及水质性缺水使得该地区“水源状况恶化、居民供水减少”； 中西部地区，尽管水资源丰富，但是农田面积的迅速扩张已经开始给可利用水资源带来了巨大压力，无论是水量还是水质，都是如此；南部地区高度发达，是一个以商业为导向的农业区和工业区，目前部分地区存在水资源短缺问题，但是总体情况要比东北部地区和东南部地区好得多。

巴西的供水问题，主要原因包括水需求增长过快、城市扩张无规划、工业化以及农业扩张等，这些原因导致了水资源的枯竭，无论是水量还是水质。 正如有专家指出的那样，尽管巴西拥有全球淡水资源的12%，但是各种用途的用水依然面临严重的水量和水质问题。 对于水质，生活污水未经处理排放是巴西水体水质恶化的主要因素，全国仅有55.2%的城市具有污水收集系统，覆盖居住面积仅为44.0%。 另外，2008年污水处理量仅占收集污水的68.8%，剩余部分则未经任何处理直接排入水体。

为促进水资源管理，2003年，巴西将全国划分为12个水文分区。水文分区不同于27个州的行政区划以及5个地理区域，每个水文分区均由一个流域或者自然、社会和经济特征相似的流域群和/或子流域组成。

3.2 管理模式

巴西首部水资源管理立法，即《联邦水法典》，于1934年颁布。 目前的巴西宪法于1988年颁布，这部宪法在水资源管理方面有两个重要创新：①水资源由联邦和州同时管辖；②水是公共资产，这意味着在巴西不存在私有水体。1997年，经广泛讨论之后并借鉴其他国家经验，巴西议会通过了9433/1997号法律，通过这部法律确立了国家水资源政策与国家水资源管理制度， 并在体制和政策层面推出了许多改革措施。 该法律规定流域为水资源规划的国土单元，强化了1988年宪法提出的水是公共财产的概念。同时明确，水是一种稀缺资源，具有经济价值，并确认了多种水用途和用户权利的存在。

在体制层面上，该法律建立了新的组织框架，涉及共同及分权水资源管理。 这一组织架构包括了国家水资源委员会(NWRC)、州水资源委员会(SWRC)、流域委员会(RBC)、州水资源管理机构 (SWRI) 和水务局(WA)。国家水资源委员会负责解决联邦层面上流域间的用水纠纷，同时为建立组织架构以及执行国家水资源政策中的各种措施提供必要的指导。 州水资源委员会与国家水资源委员会类似，具有相同的职能，只是管理范围为州内的流域。 州水资源管理机构负责执行州水资源委员会确定的指导方针。

特别值得一提的是流域委员会和水务局，它们与州层面上的机构不同，其管理的水域与州部门不一定相同。 正如众多学者所指出，流域委员会被视为“水议会”，这一做法仿效了其他国家的新举措。 每个流域委员会具有自己的特殊性，它们在解决水资源纠纷、实施水资源共同管理、参与以及分权管理中发挥重要作用。 基于流域层面协商的特点，这些流域委员会由公共部门(联邦、州及市政府)、水用户及民间团体的代表组成。 而水务局,是管理体系的执行部门，当初也是作为流域层面上的执行机构成立的。 但是，它们一直没有按照当初的设想行使职能。 水务局负责实施流域规划、颁发用水许可以及征收水费。

从政策措施角度看，该法律确定了5条管理措施并力求发挥这些措施的综合作用，以期更为系统地进行水资源管理。 这5条措施分别为：

(1) 包括国家、州以及流域层面的流域规划，这些规划确定流域层面优先的管理行动、计划、项目及投资。

(2) 根据水体的主要用途对其系统分类。

(3) 水权(用水许可)。

(4) 征收水费，作为流域投入资金使用。

(5) 水资源信息系统。

继9433/1997号法律颁布之后，巴西又分别于2000年和2004年颁布了9984号与10881号法律。 这些法律的相继颁布，改变了水资源管理决策者预定的管理模式，巩固了巴西的水管理体制改革。

根据9984/2000号法律，成立了一个新的组织机构，国家水务局，这是一个联邦管理机构，负责国家水政策措施的执行和运作。 国家水务局的成立巩固了巴西水部门的体制改革。 然而，在管理体系中设立中央机构，改变了原来基于分权原则的水资源管理模式。

为了恢复分权管理模式，2004年议会颁布了10881号法律，规范国家水务局和非政府机构之间订立合同的程序，允许非政府机构受权行使水资源管理职责。 该法律的另一个重要特征是，确保水费收入用于各流域水务局确定的工程和项目。 除上述法律外，继1997年后，还以国家水资源委员会和国家水务局命令和决议的形式，陆续发布了一系列的规章制度。

3.3 执行现状

9433/1997号法律颁布实施多年，下面对该法律确定的体制框架和政策措施的执行情况进行了分析。

在由于经济发展而已经面临水资源压力的分区，国家水务局会优先成立管理机构并实施管理措施。到目前为止，只有东南部地区、南部地区和东北部地区成立了流域委员会和水务局。 国家水务局表示(2009年)，在这些地区成立流域委员会，直接原因是为了解决这些地区可供水水量和水质的纠纷。 在水资源管理措施方面，亚特兰提科修迪斯特、巴拉那和弗朗西斯科水文分区内的流域，几乎全部完成了体制架构的建设并完全实施了各种水资源管理措施，而其他地区则还没有实质性进展。

经济发展不平衡及水资源分布不均在这个问题上也得到了体现，上面所述的几个水文分区都位于经济发达地区，面临的水资源问题更大。由于全国大范围缺水，所以问题最严重的地区应首先实施水资源管理制度。

因此，现阶段大力推进其他水文分区实施这一管理模式非常重要，重点在于防范性管理，这样，不至于在水量水质出现危机时才实施有效的水管理。各水文分区的公众参与对执行国家水资源政策有一定影响，各分区之间体制架构和政策措施的执行情况差别明显。

对于范围完全处于州行政边界内的流域，属各州水务局管理范围。分析了27个州的州水文分区的人口以及根据州法律设立的体制框架和政策措施情况。 尽管各州必须遵守联邦立法，但是，各州对于其行政边界范围内的水资源有自己的政策。

尽管不可能获得某些州执行水资源管理措施情况的完整信息，但可分析整理出执行情况的差异。 首先，各州在划分水文分区上存在差异，显然，各州划分分区采用的标准是不同的。 例如，米纳斯吉拉斯州划分了38个水文分区，而塞尔希培州只有6个水文分区，面积相同的阿拉戈斯州划分了20个水文分区。 尽管这种水文分区上的差异在一定程度上与各州具体水资源特征情况有关，但很明显，水文分区的数量与面积或者人口之间缺少统一的联系。 例如，北里奥格兰德州，面积与里约热内卢州差不多，人口只有其1/5，但是水文地理分区数量却多得多。

就体制架构执行情况而言，24个州成立了州水资源委员会，部分州成立了流域委员会。 另外，与水文地理分区的流域情况类似，南部、东南部和东北部地区的州委员会几乎都已经成立(96.5%)。

与水文分区的数量相比，州水务局数量较少，实际上不可能按照联邦立法预期的那样管理这些地区的水资源。 于是，技术、管理以及财务决策都由州政府机构作出，妨碍了分权管理进程。

就政策措施而言，流域规划、用水许可机制以及水费征收等措施在绝大多数州已经实施。 东南部的4个州以及南部的3个州实施了所有的政策措施，这一点与北部地区以及中西部地区的州形成了鲜明的对比。 与整个联邦范围的情况一样，水体分类这一措施的执行情况最差。

信息的总体分析印证了联邦和州范围内流域呈现的趋势，即已经执行这一管理模式的主要是经济比较发达的州以及在水质/水量方面面临更大问题的州(东南部、南部及东北部地区)。总体而言，无论是在联邦层面还是州层面，这一管理模式的执行都还不完善。 另外一个突出问题是联邦和州管理模式之间存在的强异质性，尽管两者都服从同一法律框架。 各地的具体情况都需要尊重，但是，强化共同管理以及预防性管理的一体化非常重要。 重点应该放在经济欠发达地区以及水资源丰沛的地区，因为这些地区的发展都很迅速，特别是农业和矿业的发展给水资源带来了压力。

4 结 论

1997年巴西颁布9433号法律后，实施的水资源管理模式紧跟水资源综合管理国际趋势，遵循的原则包括水文流域层面上的分权管理、通过流域委员会实现广泛的公众参与以及将水资源作为一种具有经济价值的公共财产进行价值评估。 尽管受法国模式启发，但巴西模式有自己的创新之处，其运用可持续发展理念，尝试将水资源分布不均情景下的地区差异以及对水资源的不同需求在模式中加以考虑。

正如本文所介绍，9433/1997号法律颁布多年来，巴西的水资源管理根据分权及公众参与原则，以水文地理流域为中心制定并执行水政策，取得了毋庸置疑的进步。 然而，当初设想的模式在执行过程中发生了改变，目前正面临一些问题。 首先，巴西的联邦构成以及由此形成的联邦与州对水资源的双重管理，意味着巴西执行的水资源管理模式有别于欧洲模式。 尽管原先的想法是实行水政策制定和执行分权，但随着2000年国家水务局的成立，这种分权管理受到了削弱。 另外一方面，水文流域管理一直服从于行政区划管理，从而形成了联邦和州的双重管理模式。 显然，因为联邦的27个州都需要遵守9433/1997号法律的规定，所以巴西政府一直在努力实现一体化管理。 然而，对于这种一体化管理，仍然需要提高效率，确保合理管理水资源。 正如本文所指出，属于联邦管理范围的流域以及州管理范围的流域之间，水资源管理存在巨大的差异，特别是州管理范围的流域之间。 因此，与中央利益以及地方利益存在冲突的许多其他国家一样，巴西一直面临有效协调利益相关方方面的问题。

另外一个相关问题是，北部地区与中西部地区实际上不存在水管理。 这两个地区水资源相对丰沛，而其他地区存在的水量与水质问题更为紧迫，因而可以理解，这些问题突出的地区，特别是东南部地区，获得了更多授权，优先实施水管理。 然而，重要的是不能忽视这两个地区的水管理，其农业和采矿业发展迅速，已经给水资源带来了压力，因此需要更多更好的预防政策。 实际上，各利益相关方不可能坐等出现东南部、南部以及东北部地区那样水资源压力后才实施水资源管理政策。

上述挑战也只是巴西努力为后代子孙保护水资源过程中面临的部分问题。 尽管巴西到目前为此所作出的努力令人称道，但是仍需继续努力，加强管理。 巴西水资源管理进程表明，有必要强化管理过程，扩大执行这一模式的范围，特别是在经济欠发达地区开展水资源管理。 与获得更多授权的地区相比，这些地区在构建体制框架以及执行9433号法律规定的政策措施方面一直存在差距。 尽管这些地区可供水比较丰沛，但是也因为经济发展而面临水资源利用压力。 因为巴西国土面积大、管理难度高，管理上会出现平衡，但是通过建立基金会，为这一模式的执行提供经济资助，可能会比较好地解决这一问题。

有效的水资源综合管理在许多国家都是一个挑战。 而对于巴西这样一个水资源丰沛但分布不均且经济快速发展的国家，更是一个巨大的挑战。 因此，需要付出更大的努力，全面实施国家制定的水资源管理模式。 基于对巴西水资源管理模式的分析以及其他国家(包括发达国家和发展中国家)所采用的模式，巴西模式应在以下几方面加以改进。

(1) 加强联邦政府与州政府之间的协调，提高效率，强化政府间一体化行动。

(2) 在水质水量问题较严重的地区，实施水体分类措施，根据水体的指定用途对水体分类，同时，执行水质控制机制。 由于没有水资源综合管理专项资金，可拨付部分水费用于水资源综合管理。

(3) 加速推进授权较少地区的水资源综合管理工作，重点是预防管理。 由于没有水资源综合管理专项资金，考虑到巴西水电增长最快的主要就是这些地区，可从电力公司补偿给巴西政府的资金中拿出一部分用于这些地区的水资源管理。

(4) 如其他一些国家已经运作的那样，考虑在巴西建立水市场和水交易制度的可能性。 通过向高价值水用途优先供水，这些措施可提高水的利用效率。

最后，有必要继续跟踪考察措施执行结果，以作出必要的调整，减少执行过程中的偏差，促进联邦、州及地方层面上各利益相关方之间的有效整合。