对烟台推进基本公共服务均等化的思考

■徐建华

党的十八大报告强调： “要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。”而缩小城乡差距的关键在于大力推进城乡基本公共服务均等化。基本公共服务均等化关系到广大农民的根本利益，对促进农村乃至城乡经济社会协调发展具有极为重要的作用和意义。因此，从长远看，我们应致力于城乡一体化的目标，在坚持大力发展农村经济的前提下，着力保障和改善民生，实现基本公共服务的城乡均等化。

烟台基本公共服务均等化的现状分析

近年来，烟台不断加大基本公共服务均等化工作力度，劳动就业、社会保障、医疗卫生、文化教育等基本公共服务均等化得到长足的发展，农村群众的生产生活条件得到明显改善。

（一）社会保障体系日臻完善

一是农村养老保险实现全覆盖。从2009年开始，烟台市率先在全国、全省开展了新农保试点工作，2011年7月率先在全省实现了农村养老保险和城镇居民养老保险制度全覆盖，标志着烟台市已进入 “全民养老”的城乡社会养老保障的新阶段。二是全面推行新农合制度，农村医疗保障水平不断提高。近年来，烟台市新农合财政补助标准和住院报销比例连续提高，新农合参合率达100%。三是农村低保及救助工作成效突出。近年来，烟台市稳步推进农村低保及社会救助工作，不断完善物价上涨与保障水平调整联动机制和物价上涨与提高困难群众生活补贴联动机制，先后8次启动联动机制，为低保对象发放临时性生活补贴或提高保障标准。目前，全市共有农村低保对象15.2万人，占农村居民总人口的3.46%，五保对象1.3万人，集中供养率达到84%，有效地保障了农村困难群众的基本生活。

（二）医疗卫生设施水平逐步改善

近年来，烟台市不断加大政策保障的推动作用，统筹规划城乡医疗卫生机构，引导医疗卫生资源向基层流动和转移，不断夯实基层医疗卫生事业发展基础。2008-2011年，全市财政医疗卫生支出从8.1亿元增长到19.5亿元，年均增长34%，高于一般预算支出增长速度14个百分点。基层医疗机构基本达到 “规范化、标准化、信息化”，全市乡村卫生一体化管理率达80%以上，初步实现了农村基本医疗和公共卫生服务全覆盖。

（三）教育环境进一步优化

一是着力推行城乡义务教育均衡发展。根据农村适龄儿童减少的实际，近几年逐步调整农村中小学校布局，农村适龄幼儿入园率、小学初中毛入学均达98%以上。二是义务教育保障机制进一步完善。教育投入持续增加，“十一五”期间，烟台市教育投入力度逐年加大，全市财政性教育经费由“十五”末的23.6亿元增加到2010年的61.5亿元，年均递增21.12%。三是职业教育深入推进。全市现有电子信息、数控技术、现代农业等11个市级职教集团、6个县级职教集团以及汽车工程、船舶制造2个省级职教集团，共有成员学校43所、企业312家。四是教育热点、难点问题开始得到解决。率先提出并积极探索实施为义务教育段学生提供校车服务和免费校服、午餐，教育环境进一步优化。

（四）文化体育事业深入镇村

近年来，烟台市扎实推进乡镇综合文化站建设、农家书屋建设、农村电影放映、广播电视 “村村通”和文化信息资源共享 “五大文化工程”。目前全市共有8个省级 “社会文化先进县”，6个 “全国文化先进县”，全市建有综合文化站150个，农村文化大院6000多个，构建起了比较完善的公共文化服务网络。烟台市图书馆、文化馆、文化站等公共文化设施已实现免费开放，提供文艺辅导、文艺演出、书画展览、电影放映、图书借阅、信息咨询等文化服务，受到农民群众的广泛欢迎。

烟台实现基本公共服务均等化的主要制约因素

目前，基本公共服务均等化发展的现状与广大农民群众日益增长的需求还有差距，一些突出矛盾和问题需要加强研究。

（一）农村人口老龄化程度加剧

截至2011年底，烟台市60岁以上老年人口已达126.3万人，占总人口的19.38%；农村人口数量327万人，占全市总人口的50.2%，与 “十一五”初期相比，农村人口大约减少24万人。一方面说明烟台市城镇化建设步伐明显加快，另一方面也说明由于近些年来烟台市人口持续出现负增长，使人口老龄化程度更加突出，目前烟台市许多村庄已成老人村。人口老龄化程度的加剧，使当前传统的家庭养老正在受到前所未有的挑战，也对社会保障制度，特别是养老保险与医疗保险制度产生了更大的需求和压力。烟台市目前社会养老服务体系建设仍然处于起步阶段，与老年人不断增长的养老服务需求相比还有很大差距。

（二）公共财政投入总量不足与不均衡并存

公共财政投入是实现基本公共服务均等化的重要条件，但目前烟台公共财政投入不足与不均衡并存。从财政投入总量看，近年来，烟台市经济快速发展，地方财政收入突破300亿元，实施了一大批惠民工程，在就业、社会保障、教育、卫生、文化体育等方面的投入不断提高，较好地保障了全市基本公共服务均等化的快速发展。但总体看，烟台在农村民生事业方面的投入总量相对不足，与烟台市经济社会快速发展的地位还不相称，与广大农村群众的生产生活需求相比还有较大差距。从城乡投入分布看，不均衡现象明显。现行的城乡二元结构，是造成差异的根本原因。从目前烟台基本公共服务均等化发展现状不难看出，无论从保障、教育还是到医疗卫生和文化体育，建设资金主要投向城市、民生优势资源主要集中于城市的状况没有根本转变，如在低保补助方面，全市县均城市低保标准为每人每月379元、月人均补助301元，农村相应只为180元、164元，城乡差距分别为2.1和1.8倍。

（三）基层基础仍然薄弱

近年来，随着经济社会的发展，基层基础条件发生了较大改变，但仍显薄弱。从农村基础设施建设看，不完善、效能发挥不够。经过近年来的投入建设，烟台市陆续新建、改建、扩建、整合了一批学校、医院、文化场馆和体育活动场所，但仍存在着标准不高、利用率低的问题。标准不高主要体现在，基层卫生体系虽已建成，由于体制、机制不完善、城乡发展不平衡，尚不能有效引导优质卫生资源配置向基层倾斜。在农村文化体育生活方面，虽然烟台市乡镇建成了综合文化站，农村建成了文化大院，但90%的镇村文化设施运行和管理缺少人才、经费保障，致使文体活动开展频次及群众参与率不高、实际使用效率较低。从基层人员力量看，薄弱、素质不高。一方面，急需的人才紧缺。因农村工作条件艰苦，工资待遇低、个人发展前景不广阔等多方面原因，导致人才 “招不进、留不住”，人才队伍老化，技能人才匮乏，陷入恶性循环。另一方面基层公共服务人员力量薄弱。目前烟台市大部分县市区乡镇一级只配备了1-2名工作人员负责民生服务工作，同时兼任其他各种行政性事务。近年来，随着就业、保障、医疗、救助等民生服务内容的增加，现有专业工作人员力量不足的问题尤为突出，直接影响到民生政策的落实。

烟台实现基本公共服务均等化的路径选择

为促进基本公共服务均等化，须要逐步形成以政府为主导、以公共财政为主体支撑的基本公共服务均等化发展的格局。重点加强就业、社会保障、公共教育、医疗卫生、文化体育等基本公共服务领域的发展，保障农民享有社会基本公共服务的权利。

（一）构建适合农村特点的养老模式

党的十七大确立了 “老有所养”的战略目标，党的十七届五中全会提出了 “优先发展社会养老服务”的要求。从农村特点出发，要立足家庭养老为主，制定相关政策，整合各类资源，推行政府主导、部门协同、社会参与、公众互助的长效机制，尽快在农村建立起以居家养老为基础、社会服务为依托、机构养老为补充、资金保障与服务提供相匹配、符合烟台实际的社会养老服务模式。在服务对象上，面向社会所有老年人提供服务，在农村政府要重点保障 “三无”、 “五保”及低收入的高龄、独居、失能等养老困难老年人的服务需求，进一步扩大优抚范围；在服务项目上，着眼于老年人的实际需求，为老年人提供生活照料、家政服务、医疗健康、长期护理等多样化服务；在服务方式上，通过政府支持或购买服务，推进居家养老服务，加强社区和农村养老服务，对无法居家养老的老年人，由养老机构提供专业化集中照料；在服务设施上，既要盘活存量，整合社会闲置资源，发挥现有机构和设施作用，更要以需求为导向，加大基础设施投入；在服务布局上，坚持城乡统筹，在加快推进城镇养老服务业发展的同时，大力发展农村养老服务业，实现社会养老服务体系建设城乡协调、整体推进；在服务队伍上，注重专业化、职业化和志愿者相结合，建设一支专兼结合、结构合理、素质优良的人才队伍，为提高养老服务水平提供人才支撑。

（二）加大对农村基本公共服务的投入力度

资金投入是制约基本公共服务均等化发展的首要问题，为此，一是强化民生为先的财政理念，加大公共财政向农村倾斜力度。保障和改善民生的第一责任是政府，应进一步明确各级政府承担基本公共服务均等化发展的支出责任，合理划分市与县市区、县市区与乡镇在改善农村民生、提供基本公共服务的管理范围，健全以县市区为主、统一与分级相结合的农村公共服务管理体制。二是鼓励社会参与，多元化筹资。目前在地方政府财力有限的情况下，应积极探索保障和改善民生的多元化投入机制，提高供给和服务方式的社会化、市场化程度，化解政府投入不足的难题。比如，针对发展学前教育、社会化养老，开展群众性文体活动等公共民生项目，进一步放宽准入政策，吸引和鼓励更多社会力量投资兴办公共服务实体，建设公共设施，提供便捷、高效的公共服务。

（三）促进城乡基本公共服务均衡发展

实现城乡基本公共服务均等化，首要的是制定全市基本公共服务发展规划。基本公共服务具有投入大、见效慢的特点，必须立足当前，着眼长远，搞好制度设计和系统规划，整体推进。就烟台市而言，应以国家基本公共服务 “十二五”规划和烟台市“十二五”规划为依据，抓紧制定全市基本公共服务中长期发展规划，打破城乡界限，对涉及公共服务的各类规划，要贯彻区域覆盖、制度统筹的原则要求，以服务半径、服务人口为基本依据，统筹空间布局，制定实施城乡统一的基本公共服务设施配置和建设标准。要优先保障劳动就业、社会保障、公共教育、医疗卫生、人口和计划生育、文化体育、住房保障等服务的提供，随着全市经济社会发展逐步扩大范围和提高标准。要坚持统筹城乡，强化城乡基层，打破条块分割和地区分割，加大公共资源向农村、经济相对落后县市区和社会弱势群体倾斜力度，实现基本公共服务制度覆盖全民、城乡均等，促进城乡一体化均衡协调发展。当前，农村群众对民生改善的要求日益迫切，主要集中在就业、教育、医疗、社保、文化体育等方面。要解决这些问题，应结合烟台市实际，创新方法、完善机制，突出重点、全面推进。

具体来说，在农村劳动力就业方面，要以落实政策、构建平台，实现重心下移为重点，突出解决好城乡平等就业、素质就业和稳定就业问题；在社会保障方面，要以完善农村养老、社会救助、农村社会福利有效衔接的社会保障体系为重点，进一步提高保障水平，突出解决经济发展与社会保障水平不够协调的问题。在医疗卫生方面，要以完善社区和农村医疗服务网络，健全大病救助和新农合制度为重点，突出解决好看病难、看病贵的问题。在公共教育方面，要以抓好教育资源向农村倾斜为重点，突出解决好城乡义务教育不够均衡的问题。在文化体育方面，要以提高公共文化服务和全民健身水平为重点，突出解决设施不全、管理不善、作用发挥不好的问题。

（四）加大机制创新力度

一是创新农村人才管理机制。当前，烟台市农村普遍存在人才短缺，而又存在招才难、留住难的问题，因此，解决农村人才短缺、均衡城乡人才资源，已成当前加快城乡一体化发展的重要课题。为此，要坚持面向农村、解决紧缺、按需选派、对口培训、提高水平、注重实效的原则，加快农村人才队伍建设。要建立有效的人才激励机制，在专业培训进修、职业资格认定、职称评审晋级、工资福利待遇等方面给予重点倾斜，激发优秀人才到农村工作的积极性。要加强农村人才培养，加大培训力度，加强城乡交流，努力提高农村各类人才专业技术水平。要充分利用城市、企事业单位的人才资源和智力资源，开展多种形式的支农支教活动，帮助培养农村所需的各类人才，真正把以工促农、以城带乡落到实处。

二是建立基层公共服务综合管理机制。目前，烟台市人力资源社会保障、人口计生、民政等部门大都在乡镇建立了服务机构，负责相关公共服务工作，并初步建立起公共就业服务、新农保、信息化管理、人口和计划生育、农村党员干部现代远程教育以及文化信息资源等信息网络平台。但从目前看，由于管理上缺乏统一调度和安排，导致许多资源条块分割，使用效率不高。为此，应结合新农村建设发展趋势和农民群众的实际需求，借鉴外省市好的经验做法，整合就业、社保、民政、卫生、文化、人口以及综治、维稳、信访、党员教育等管理职能和服务资源，探索建立镇级公共事业服务中心，加快农村社区信息化建设，构建农村社区综合管理和服务平台，优化配置各项农村基层公共服务设施，切实提高基层公共服务的效果和效率。

三是建立工作监督考评机制。要加大民生工作考核力度，增加县以下基本公共服务绩效考核在基层政府和干部政绩考核中的权重。要进一步强化内部监督，加强监督考评，积极开展基本公共服务社会满意度调查，严格兑现奖惩，使重视民生、改善民生成为各级各部门的自觉行为、工作常态。要强化外部监督，将确定实施民生项目的功能布局、质量标准、资金投入、完成时限等情况及时向社会公示，主动接受社会监督和新闻舆论监督，真正让民生工作深入人心、温暖民心。