河北省加快推进新型城镇化进程研究*

■王飞李霞赵芳

城镇化是农业人口占较大比重的传统农业社会向非农业人口占多数的现代文明社会转变的历史过程，是伴随工业化进程的一种经济现象。城镇化是经济发展的趋势，是衡量一国或地区经济发展水平、现代化程度的重要标志。积极推进新型城镇化，既是持续扩大内需的长远之策，也是经济结构调整的重要内容和重要动力，还是推动经济社会发展的强劲引擎。现在河北省新型城镇化发展正处于加速阶段，城镇建设力度不断加大，城镇化水平和质量有了明显提高。截止2012年底，河北省的城镇化水平增加到46.8%，比1978年12.2%的水平提高了34.6%，但是与全国平均52.6%的城镇化水平和其他沿海省份相比，河北省的城镇化水平还处于相对低水平状态。河北省内部各城市城镇化水平差异十分明显，城镇化和工业化发展不协调，城镇化发展滞后于工业化发展。构建和谐社会是我国新时期面临的一项紧迫任务，也是全面建设小康社会的内在要求。要构建和谐社会必须缩小城乡差别、区域差别，实现城乡居民权益平等、资源自由流动，教育、文化、医疗、社会保障等一体化，而这些问题的解决必须依靠新型城镇化进程的推进。

新型城镇化的特征

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化新路径。新型城镇化是我国根据现在的国情和经济发展阶段，汲取发达国家以及国内城镇化经验和教训，选择有利于推进城镇化发展的科学发展道路。其基本特征如下：

第一，以促进人的全面发展为根本目的。新型城镇化的发展要以人为根本出发点，而且最终还要为人服务。新型城镇化进程中，要始终把人放在第一位，努力改变城乡分割导致的城市和乡村居民福利待遇不一样的局面，使全体人民都能享受到新型城镇化带来的成果。

第二，与新型工业化和农村现代化协调发展。新型城镇化尊重经济社会发展的客观规律，可以改变现在农村落后的二元经济结构的局面，实现城市和农村协调发展的农村现代化结构，为农村的各方面发展创造有利条件。

第三，不以牺牲农村发展利益为代价。新型城镇化的重要内涵是城市带动乡村，最终实现城乡一体化发展。新型城镇化更加重视农村的利益，主张城市经济辐射农村，工业带动农业，让农民享受到更多的权益，逐渐缩小并消除城乡差距，公共服务均等的服务于城市和乡村。

第四，以城市群为推进城镇化的主体形态。新型城镇化将集中型与分散型相结合、据点式与网络式相结合，构建高效率的城镇网络，建立极具特色的城市群。

第五，形成合理的城镇规模体系。城镇规模会影响城镇功能的发挥，新型城镇化进程中强调合理发展大城市，积极发展中等城市，适当发展小城镇，大中小城市和小城镇协调发展，让城镇化在等级、结构、规模上合理发展，达到互补城镇功能，互促经济的格局。

第六，走集约高效的可持续发展道路。按照国家主体功能区发展提出的战略要求，新型城镇化必须实行资源节约、环境友好，在城镇化建设过程中节约资源，引导城镇化走科学发展的道路。

河北省新型城镇化取得的成就与现存问题

（一）河北省新型城镇化取得的成就

1.新型城镇化水平不断提高

改革开放以来，随着我国经济的持续快速增长和城镇化战略的实施，河北省新型城镇化水平不断提高。1978年河北省的城镇化率只有12.2%，2005年河北省城镇化率达到37.69%，2009年河北省城镇化率达到43.74%， 2012年河北省城镇化率达到46.8%，2013年河北省城镇化率预期达到53.37%。但是与现代化要求相比，与先进省份相比，河北省新型城镇化水平还存在相当的差距和不足。河北省城镇化水平不仅在东部沿海省份中居于末位，而且低于全国平均水平，与经济大省和东部沿海省份的地位极不相称。

2.新型城镇化质量不断提升

随着新型城镇化发展进程不断加快，城镇建设质量也不断提升。乡镇企业异军突起，使农村经济发展上了一个新的台阶。经过逐步的结构性调整，乡镇企业逐步朝着实现生产要素优化组合的方向发展，成为新型城镇发展的重要支撑力量。产业结构调整是发展经济、实现国民经济可持续增长的动力和源泉。当前河北省不断加大产业结构调整，淘汰低水平的工业生产，努力发展第三产业，产业结构趋于合理。

3.城乡居民生活水平逐年提高

随着经济的快速发展，河北省城乡居民生活水平逐年提高。2005年河北省农村居民家庭恩格尔系数为41.02%，城镇居民家庭恩格尔系数为34.56%。2006年河北省农村居民家庭恩格尔系数为36.69%，城镇居民家庭恩格尔系数为33.94%，分别比上年下降了4.33%和0.62%。2009年河北省农村居民家庭恩格尔系数下降为35.69%，城镇居民家庭恩格尔系数下降为33.59%，比上年分别降低了2.48%和1.14%。近几年来，河北省农村居民家庭恩格尔系数、城镇居民家庭恩格尔系数不断下降，表明河北省城乡居民的生活水平均有提高，这有利于河北省新型城镇化的发展。

4.城镇基础设施建设不断完善

2011年河北省新型城镇化进程加快，投资拉动增强，共完成城市基础设施投资3060亿元，比2010年增长153%，其中市政基础设施投资1393亿元。2012年河北省共确定110个市政基础设施建设重点工程，完善道路交通、管线入地、集中供热等配套设施，实施城市气化工程，推进小街巷、小游园、便民市场等项目建设，共完成投资938亿元。除了建设大中城市，还应抓好小城镇建设，目前河北省部分地区城乡区域发展不协调，城乡公共基础设施建设和公共服务方面还存在较大差距。应优化城镇化布局，推动小城镇基础设施建设扩容升级，建设一批重点镇，加快城乡统筹发展。

（二）河北省新型城镇化存在的问题

1.城镇化水平滞后于工业化水平

按照城镇化、工业化发展规律，城镇化的发展要与工业化相适应，但长期以来，由于种种原因，河北省城镇化水平严重滞后于工业化。2007年第二三产业的生产总值占全省国内生产总值的86.74%，2009年第二三产业的生产总值占全省国内生产总值的87.19%，2011年第二三产业的生产总值占全省国内生产总值的88.15%。由此可见，河北省的非农业水平较高。2007年城镇人口占全省总人口的40.1%，2009年城镇人口占全省总人口的43.8%，2011年城镇人口占全省总人口的45.6%。可见，河北省的城镇化水平虽然逐年提高，但城镇化水平仍然落后于工业化水平。

2.城镇化水平与经济发展水平不匹配

河北省城镇化率与钱纳里标准模式相比，其与经济发展水平显著不相适应。世界城市化的一般规律表明，一个国家或地区的社会经济发展是城市化的宏观动力。城市化的进步发展离不开社会经济的发展，二者关系密切，呈水平正相关关系，社会经济发展水平低，城市化水平就低，经济水平高就会带动城市化率的提高。经济发展需要大量的劳动力和其他投入从乡村部门转向城市工业部门，城市化是经济发展不可避免的结果。享有省级地位的上海、北京、天津，其人均GDP和城镇化水平均很高，而收入较低的西北和西南地区城镇化水平明显较低，城镇化水平增长速度也较慢。

3.小城镇规模小，缺乏支柱产业

河北省的小城镇建设规模小，缺乏城镇产业支撑是河北省新型城镇化发展的突出问题。河北省现有建制镇从人口来看，大多数在10万人以下。从建成面积看，块状不一，大小各异。城镇二、三产业欠发达，致使城镇缺乏支撑产业，进入城镇的农民就业难以保障，制约城镇化发展。小城镇发展水平低，聚集效应缺失。一般认为，小城镇人口应为5万人以上，镇区人口应达到50%左右，才能产生一定的聚集效应。就目前河北省城镇现有规模看，1万人以上大型城镇占比较低，中小城镇居多，尤其是4000人以下小型城镇仍占相当比例，这类城镇受规模限制，对周围农村的经济辐射能力有限。

4.城镇化发展不重视生态环境保护

河北省单位GDP能耗居全国前列，说明河北省城镇化发展以牺牲生态环境为代价。小城镇建设基础较差，起点较低，在小城镇的发展过程中，随着城镇的自我扩张、大中城市企业向小城镇的转移和村办企业向小城镇的集中，一些小城镇只注重近期效益，引进企业门槛过低，在产业筛选、主导产业培育等方面，缺乏长期规划，甚至无条件的接纳大城市淘汰的污染企业，带来了一系列的环境问题。主要表现在：城镇环境保护规划工作滞后于城镇发展，没有做到与经济建设、城镇建设同步实施；城镇发展仍在沿袭粗放型的经济增长方式，布局散、规模小、能耗高、污染重的产业占相当比重，造成严重水体和大气污染，多数乡镇企业科技含量不高，不重视“三废”治理和环境保护；污水集中处理、垃圾无害化处理等环境基础设施建设落后，绿化覆盖率低，城镇功能不健全，导致生活污染日趋严重。

5.城乡就业政策不统一

河北省现行的就业政策仍在很大程度上保留了计划色彩，不是按照市场经济的要求实行劳动力自由流动并按市场需求来调节流动，而是通过强制性的行政干预来实现就业目标。各地在就业上搞地方保护，排斥外地人。有些地方政府在教育、就业等多方面歧视、限制农民。这样的就业政策违背了市场经济的规律，阻遏了经济的正常发展，妨碍了充分就业的实现。进城农民不仅难以得到应有的就业机会和相应的就业保障，而且也不能享受到充分的教育和应有的就业培训，因而在相当大程度上使得他们陷于贫困之中。这种劳动市场分割极大地制约着劳动力的合理流动，延缓了城镇化发展的步伐。

河北省新型城镇化的制约因素分析

（一）城乡二元结构制约

我国在计划经济体制时期，在制度和管理上把城市与农村截然分开，形成社会经济 “城乡二元结构”分治格局。随着市场经济体制的建立与完善，逐渐打破了城乡分割局面，但现实生活中仍存在着种种 “城乡二元结构”现象。产生 “城乡二元结构”的制度和管理因素大体上有三点：户籍制度和管理体制，城乡基础设施建设与管理，义务教育和公共服务。入镇经商、务工的农民，得不到在参军、入学、公共服务、社会保障等方面的市民待遇。虽然河北省将农民工的就业保障、医疗保险、养老保险等指标作为政府政绩的一项重要考核内容，但是实际执行过程中，由于农民工地位低下，加上劳动力市场供过于求局面的出现，这些政策的实际执行效果并不佳。社会福利政策不能与城市居民平等，导致农民工在经济上、心理上和社会地位上都面临着巨大的压力。这些压力的存在也成为阻碍农村人口向城市转移的重要障碍。

（二）城镇化建设规划滞后

河北省的一些城市建设总体规划和建设规划大大落后于经济和社会发展形势，主要体现在以下几方面。一是一些地方总体规划、建设规划、专门规划不配套。二是一些地方城镇建设缺乏长远规划，各城市专业化部门明显出现低水平趋同现象，工业部门主要集中于钢铁工业、石化工业、建材工业、冶金工业、食品工业等。三是地方特色体现不明显，大搞重复建设，各城市之间的基础设施建设自成体系，城市群发展的整体效益难以发挥。四是将城镇化建设作为一项政绩工程，盲目扩张，引发很多城市问题。一些地区存在着重视建设而轻视规划的状况，出现了先建设、后规划或边建设、边规划等不科学现象，导致城镇布局不合理，功能定位不清，低水平重复建设，资源浪费严重。小城镇随意更改规划的现象比较严重，乡镇一级主要领导的变动比较频繁，新领导上任后，对小城镇建设往往有自己的想法，从而对原有规划进行变动，使小城镇规划流于随意，缺乏长期性和严肃性。

（三）城镇化财政投入不足

城镇建设和管理最大的制约因素是资金。在现行税收体制下，财政用于城镇基础设施建设的资金主要是城市维护建设税、土地使用税、市政公用设施配套费和增容费、土地使用权有偿转让收入及融资等。从实际运行情况看，前三项税费类收入规模小，近期靠大幅度提高税费增加投入的可能性不大，真正有潜力的只有土地使用权有偿转让一项。在财政体制上，镇一级财政不能完全独立，收入上缴县财政，支出由县级财政拨给。镇财政多收不能多得，使镇级财政无力来办镇发展与建设上的事情。在投资体制上，适应市场化的投融资渠道不通畅。小城镇不仅基础设施建设资金严重不足，而且乡镇企业发展和居民消费亦缺少中长期贷款支持。多种投资方式未能充分发挥作用，民间资金投入的积极性未能更好的发挥出来。

（四）区域因素挤压

河北省城镇化发展在一定程度上受京津冀关系影响。按行政区域统计，河北城镇化水平较低、城乡差距较小。但若按经济区域统计，京津冀经济区的城镇化水平较高、城乡差距也相对较大。河北省城镇体系发展的一个明显不足是缺乏强有力的 “龙头”城市带动，河北省至今仍没有具有全国性辐射能力的城市。特别是面对京津两大都市的吸附作用，河北省大中城市均无力竞争，甚至成为京津输送人才和资金的 “跳板”。沿海与腹地互动发展格局仍未形成。建设沿海发展强省是河北省的奋斗目标，发挥港口及临港经济的龙头带动作用，实现沿海与腹地互动发展是建设沿海强省的战略选择。河北省港口建设和临港经济发展取得了重要进展，但沿海率先突破带动腹地互动发展的态势仍未形成。

河北省新型城镇化发展的对策建议

为了加快河北省新型城镇化的进程，针对河北省新型城镇化过程中的问题及原因，从深化城乡体制改革、提高工业化和信息化水平、优化城镇规划布局、加强小城镇建设、重视软环境建设等几个方面提出加快河北省新型城镇化的对策与建议。

（一）深化体制改革，统筹城乡发展

1.加强城乡规划一体化

要确定新的镇村空间布局和产业发展规划，力争以城乡规划的一体化打破城乡二元结构，注重城乡统筹发展，在全面推进城镇化的进程中实现城乡互利双赢。通过构建覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，解决长期以来困扰农民生产生活的道路、用水、环境、医疗、教育等问题。在尊重农民意愿的前提下，稳妥推进土地流转，提高农业集约化程度，吸纳农村劳动力就近就业，使更多农民成为在自己土地上打工的产业工人，走“标准化、产业化、品牌化、市场化”的现代农业发展之路。

2.改革户籍制度，缩小城乡社保差距

在转向市场经济的背景下，建立现代户籍管理制度，实现开放的、动态的、平等的社会管理制度，缩小城乡社会保障差距，使户籍制度的粘附性减弱而不是增强。百姓无论是要农村户口还是城镇户口，其基本出发点是多得到点诸如教育、住房、医疗养老等社会保障方面的实惠。改革现行户籍管理制度，重点是消灭农村户口和城镇户口差别，统一城乡居民身份，让农村人口与城镇居民拥有同等发展机会，让农村人口进入城镇居住，工作和创业不受身份限制。

（二）加快工业化发展，以工业化带动城镇化

1.改善投资结构，加强技术改造

用高新技术改造和提升传统产业，从模仿和引进到自主开发，迅速提高河北省技术结构和产品结构，加快传统产业的升级换代，逐步实现河北省工业结构由初级阶段走向高级阶段。钢铁产业、石化产业和装备制造业是河北省三大传统支柱产业。钢铁产业的发展重点是做优做强，提升工艺技术水平和产品档次，继续保持在全国的领先优势。装备制造业重点是上规模、上档次，与钢铁产业形成良性互动。石化产业重点是推行循环经济发展理念，延伸产品，提高效益。积极推进轻工、建材、纺织服装等产业的改造升级，着力打造一批有市场竞争力的优势产业和优质产品。

2.重视信息技术，加快信息化和工业化融合

传统的工业化割断了工业化和信息化、工业化和城市化的关系，工业化发展不平衡。河北省要快速实现产业升级，实现城市经济升级，加速城市化，就要把信息化和工业化融合到一起。在工业领域，要实现工业化和信息化的融合，可以把焦点放在行业、企业、工业管理方面，实现两者的有效融合。加快推进信息技术在产前、产中、产后等各个环节的融合，提高工业产品加工质量和附加值。通过信息化和工业化的融合，促进河北省三大支柱产业实现高端化，使得纺织业、轻工业等传统优势产业品牌化，像新能源、生物医药和电子信息等新兴产业，要促进它们的规模化发展。

（三）合理规划城镇布局，协调区域平衡发展

1.抓好城镇区域规划，明确功能定位

抓好城镇区域规划，要明确各城镇的功能定位，处理好与周边的关系，发挥各自的优势和突出各自的特色。要把各个城镇的特色充分挖掘出来，一镇一品的经济结构是河北省区域经济发展的一大特色。在新型城镇化进程中，应尽可能根据当地的风土人情和城镇的风貌定位，根据文化含量，保持与历史一脉相承的地方文化，确立城镇的建设风格。各干线公路沿线城镇要根据自然条件和经济结构，加快开发建设，尽快成为各自的区域中心，达到设施配套、功能齐全、文明卫生、产业发达、特色鲜明的要求。

2.做大做强中心城市，建设中小城市群

做大做强省域中心城市，以大城市为龙头，发挥中心城市辐射带动作用，构建以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群。继续发展壮大传统城市发展带，构建与周边沿海地区相互贯通的沿海城市连绵带。以石家庄、唐山为依托，推动冀中南城市群和冀东城市群加快发展，提升在京津冀地区乃至国家城市网络中的级次。积极整合环首都地区城镇资源，在规划、政策、功能、产业和设施等方面与京津实施对接，按照主体功能区定位，以培育和打造新区、县城扩容升级为重点，形成一批各具特色、设施完备、宜居宜业的中小城市群。

（四）推进城镇软环境建设，提高城镇化质量

1.增加文化设施建设投入

文化设施反映了城市的经济文化水平，代表着城市的现代文明和建设成就。但就总体而言，各设市、区作为区域性的文化中心，缺乏一大批独具特色、规模相当、装备先进、品位高雅、功能完善、能够体现城市文明程度和现代化水平的文化设施。新型城镇化过程中应该有的镇文化站、农村文化室、农家书屋等文化基础设施建设严重不足。当前，要加快全省文化设施专项规划工作，既要着力打造具有特色的城市文化地标性建筑或建筑群落、街区，又要按照城市人口和服务半径，具体规划专业博物馆、社区图书馆、文化馆、影剧院等公共文化设施，完善公共文化服务体系。同时，加强文化建设也要注重开发和保护文化古迹。要注重在保护中传承，在保护中开发，将文物保护纳入城乡建设规划，实现文化保护与城乡建设双赢。

2.实施科技兴镇战略

强化科技进步的支撑作用，实施科技兴镇战略。科技进步是实现小城镇经济和社会超常规、跨越式发展的强大动力。通过科技第一生产力的驱动，大力实施农村城镇化、农业产业化、农民知识化、农村信息化战略，使镇区经济和各项社会事业迈上新台阶。强化科技进步的支撑作用，把国内外先进的科技成果、技术人才乃至高科技企业吸引到小城镇来，以信息化带动工业化，大力抓好高新技术产业中的工业性项目，将科技成果迅速转化成现实生产力，走新型工业化道路。以科技项目为载体，建设科技示范园区。培养和引进科技人才，用知识化支撑产业化发展。建立合理的科技人才引进机制，聘请专家作为技术顾问指导生产。巩固科技组织和科技培训制度，完善以镇科协、农技站、企业技术科、农民技术协会、农业技术员为主体的科技管理服务体系。

结论

总之，通过推动河北省新型城镇化发展，可以提高河北省城镇化水平，促进乡村城市化的结合，带动农村基础设施建设发展，扩大投资需求，提高农民消费水平和服务业的发展，使社会资源得以充分利用，不仅有利于为整个工业和服务业长远发展拓展新的市场空间，也为农村提供了更多发展契机，是落实科学发展观的具体体现。有利于推动河北省发展经济、实现经济结构转型，优化城乡结构、推进城乡一体化。有助于依靠科技进步转变经济增长方式，实现经济增长由数量速度型向质量效益型、由粗放型向集约型转变。有助于资源的节约和综合利用，环境的集中治理，有助于吸纳农村剩余劳动力，减轻土地的承载压力，实现退耕还林、退耕还草。有利于充分认识我国新型城镇化发展新阶段下的新变化、新问题，为解决在社会主义新农村建设中出现的问题提供政策建议。河北省的新型城镇化水平不断提高，但是与全国平均水平和其他沿海省份相比还处于相对低水平状态。河北省要加快新型城镇化水平提高速度，必须破除阻碍新型城镇化水平提高的制约因素，打破社会经济 “城乡二元结构”分治格局，提高城镇化建设规划水平，增加城镇建设和管理资金投入，对行政区域和城镇布局进行调整和优化，提高京津冀经济和社会一体化程度，缓解资源供需矛盾。为了加快提高河北省新型城镇化水平，针对河北省新型城镇化过程中出现的问题及制约因素，需要从深化城乡体制改革、提高工业化和信息化水平、优化城镇规划布局、重视软环境建设等方面进行改进提高，不断提升河北省新型城镇化水平。

参考资料

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