东疆保税港区与天津港保税区共建天津自由贸易试验区的研究

■天津市自贸区战略研究课题组

不论是天津自由贸易试验区采取单独的东疆自由贸易试验区建设模式，还是采取东疆保税港区协同天津港保税区一体化发展，共建天津自由贸易试验区的模式，都不仅是关系到东疆保税港区和天津港保税区本身的现实和长远发展，而且是关系到整个滨海新区，乃至整个天津的国际港口城市和北方经济中心作用能否充分发挥的重大战略问题。我们认为，努力争取实现东疆保税港区与天津港保税区一体化发展，共建天津自由贸易试验区的格局，将能使天津深层次开放的空间进一步扩大，比单独的东疆自贸区建设模式，更有利于加快实现滨海新区国际航运中心和国际物流中心定位目标，更能充分发挥天津的国际港口城市和北方经济中心作用。

东疆保税港区与天津港税区实施联动和一体化发展，共同向自贸区转型的必要性

（一）有利于避免天津港保税区的转型贻误时机

天津港保税区的海港保税区于1991年5月12日经国务院批准设立，空港经济区于2002年10月经天津市委、市政府批准设立。2003年天津市委市政府明确提出加快天津港保税区向自由贸易区转型。转型的提出和运作比较早，只是由于空港经济区的开发建设和其他种种原因，使以后数年里的转型工作被放慢了下来，加上后来东疆港的开发建设，在起步阶段就突破了天津港保税区的功能和政策优势，特别是中央针对东疆保税港区开发开放建设的有关文件颁布，就进一步加快了东疆港保税区向自由贸易港区转型的步伐。人们的关注焦点也逐步转向了东疆保税港区，原有的天津港保税区向自由贸易港区转型的探索步伐就相对滞后了。

倘若目前先进行东疆港保税区向自由贸易港区转型，待其完成转型后，再推进天津港保税区的转型，将使天津港保税区的转型贻误时机，造成天津市海关监管特殊区域整体经济发展的损失。若东疆港保税区与天津港保税区实施联动和一体化发展，共同向自由贸易港区转型，形成共建天津自由贸易试验区的格局，将不仅能促使双方优势互补，而且可使天津市开放型经济最前沿的两大特殊监管区域共同抢抓机遇，进一步加快发展。

（二）有利于促进两区的劣势转化为优势，使优势更加突出

1.有利于促进两区的各自相对劣势转化为优势

东疆保税港区相对天津港保税区的主要劣势是没有空港，且经济体量和规模较小，而天津港保税区相对于东疆保税港区的主要劣势是没有海港和码头作业区。若东疆港保税区与天津港保税区实施联动一体化发展，共同向国际通行的自由贸易港区转型，并形成一体化的综合型自贸区，就一方面能使天津港保税区充分利用东疆保税港区的港口和码头作业区进行作业和业务发展，另一方面能使东疆港保税区充分利用天津滨海新区综合保税区的空港资源大力发展航空金融等产业，就能进一步提高两个保税区的运营效率，并使双方的资源得到充分利用。

2.有利于促进两区的各自主要优势更加突出

东保税疆港区向自由贸易港区转型的主要优势在于拥有独立的港口码头作业区，而且是天津北方国际航运中心核心功能区，政策优势更加突出。东疆保税港区是经国务院于2006年8月31日下发 《国务院关于设立天津东疆保税港区的批复》文件 （以下简称国函 〔2011〕51号文）后正式成立，国函 〔2011〕51号文。赋予了东疆保税港区国际中转、国际配送、国际采购、国际贸易、航运融资、航运交易、航运租赁、离岸金融服务等八大功能，并在国际船舶登记制度、国际航运税收、航运金融和租赁业务创新等四大领域给予东疆保税港区非常具体的政策创新支持。特别是与天津港保税区相比，东疆保税港区整合了原来保税区、保税物流园区、出口加工区等多种外向型功能区的所有功能，还比天津港保税区多了码头和港口的功能，使东疆保税港区的功能更为齐全，而且东疆保税港区在某些政策上还优于保税区。其中融资租赁业务 （包括单机单船融资租赁业务）具有绝对优势，在全国也是领先的。

天津港保税区也是滨海新区对外开放的重要区域，天津港保税区向自由贸易港区转型的主要优势在于天津港保税区成立时间早，聚集企业的数量与经济及税收规模要远远高于东疆港保税区。目前以天津港保税区 （包括海港保税区和空港保税区）截止2012年末的注册企业数量、实现增加值、税收和进出口额统计数据为例，天津港保税区分别达到8600家、1068.4亿元人民币、130.2亿元人民币和207.7亿美元；东疆港保税区分别达到1133家、26亿元、9.23亿元人民币和53.4亿美元。天津港保税区注册的企业数量、实现的增加值、税收和进出口额分别是东疆港保税区的7.59倍、41.09倍、14.11倍和3.89倍。

若两大区域能联动一体化发展，形成共建天津自由贸易试验区的格局，就将不仅使相互间的劣势转化为优势，而且可使双方的优势更加突出，形成更大的经济载体和经济体量，加上东疆保税港区原有的政策优势，及未来中央赋予自贸区的新政策优势，就能形成 “两架马车”并驾齐驱之更大的带动作用。

（三）有利于统一规划，实现资源整合和集约化发展

以海港和空港为例，东疆保税港区有海港资源，天津港保税区有空港资源，两大保税区可就海港和空港资源进行统一规划和资源整合。以融资租赁业发展为例，原有的东疆保税港区实施的具有一定政策优势和规模优势的单机单船之飞机租赁和船舶租赁，也可在两大保税区实施一体化发展的背景下，将飞机租赁的主体业务延伸到天津港保税区的空港经济区去运营，就能实现近水楼台先得月的更优化发展。

（四）有利于进一步增强天津国际港口城市的辐射带动力

国际港口城市是天津的重要城市定位，建设国际港口城市首要的是港口的国际化，而天津港口国际化的重要实现形式就是国际航运中心和国际物流中心，而天津港保税区不仅拥有海港物流园区，而且拥有空港物流园区，作为天津港口国际化重要组成部分的两大特殊经济区域，东疆保税港区和天津港保税区，若能联动一体化发展并建立与国际通行做法接轨的自贸区，将不仅能进一步加快这两大区域的国际化发展，而且能影响现有的天津港逐步实现国际化，更好地发挥国际航运中心和国际物流中心作用，从而有利于进一步增强天津国际港口城市的辐射带动力，进而充分发挥天津国际港口城市和北方经济中心作用。

东疆保税港区与天津港保税区实施联动和一体化发展，共同向自贸区转型的可行性

（一）两区有着实施一体化发展的历史渊源

不论是历史上的天津港保税区，还是现实的东疆保税港区，都是天津港开发建设的，这是两者一体化发展的历史渊源。只不过天津港保税区从天津港分离独立出来后，建立了管委会并进行开发建设。而东疆保税港区从天津港独立出来后建立了管委会但仍由天津港集团进行开发。其高中级管理人员基本上都来自天津港集团和天津港保税区。这是两者实施一体化发展的重要历史渊源。

（二）两区均有良好的开放型经济基础

目前来看，不论是东疆保税港区，还是天津港保税区的经济类型，大多是涉外企业，且非居民企业日益增多，这就为东疆保税港区和天津港税区实施联动和一体化发展，共同向自由贸易港区转型奠定了良好的开放型经济基础。

（三）两区均有共同相似的制度基础

东疆保税港区是目前天津市开放度最大的经济区域，特别是经过近些年国家出台的有关政策支持和实践的推进，已经非常接近国际通行做法的自由贸易区。天津港保税区虽然近些年在向国际通行做法接轨的自由贸易区转型方面相对滞后，尚有一定差距，但毕竟开放比较早，且在2003年就已开始此转型，已建立了一些自贸区必备的基本经济制度。因此，目前东疆保税港区与天津港税区实施联动和一体化发展，共同向自由贸易港区转型，已有了共同转型的开放型经济制度基础。

（四）两区有着可供借鉴的上海经验

最近刚刚获批的上海自贸区范围涵盖了上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域。这给了天津市一些启发，其四区虽然作为开放型经济制度基本相同，且都日益接近国际通行的自贸区，但在地理空间上是分割的，然而上海通过建立统一的管委会之管理机构，来促进其实施了一体化的管理和发展，从而不仅使最初设想的单独由洋山港建立自贸区的空间范围获得了更大突破，形成了进一步开放的整体合力，而且使上海对 “长三角”区域的开放带动力进一步增大。

不仅如此，原来上海的离岸金融业务做的不大，其重要原因之一就是在上海原有的4个保税区中的单独任何一个保税区做大都是非常困难的，主要原因是单独的任何一个保税区经济规模都比较小，且金融机构在设置上也难于形成规模化和集约化，现在上海改变了此情况，实施了综合性的一体化发展，就为上海现实和未来的离岸金融业务发展奠定了重要的经济基础。这些都是东疆保税港区与天津港保税区实施联动和一体化发展，争取建立天津自贸区可供借鉴的经验。

（五）能从技术上解决两区一体化发展构建天津自贸区的特点问题

区别于上海自贸区的天津自贸区建设重要特点，是充分发挥天津作为亚欧大陆桥桥头堡辐射带动中西部的作用，东疆港的海港作为未来的自由港，与中西部地区的无水港是对接的，其无水港的货物通过封闭后的集装箱运输到东疆保税港，能够适应国际通行的自由贸易港区的运营方式，那么东疆保税港区与天津港税区实施联动和一体化发展，共同向自由贸易港区转型也是完全可行的。

不仅如此，东疆保税港区建设自贸区的另一重要特点是融资租赁业的快速发展，而东疆保税港区与天津港税区实施联动和一体化发展，充分利用天津港保税区的空港之资源，那么天津自贸区建设和发展的特点将能更加突出，从而促进天津的进一步加快发展也就不仅是非常必要和有利的，而且是非常可行的。

东疆保税港区与天津港税区实施联动和一体化发展，共同向自贸区转型的主要内容

（一）确立两个保税区的海港和空港资源利用一体化

要以东疆港的海港和天津港保税区的空港资源一体化为重点，加强对海港和空港以及与之相关的公路、铁路、港口、机场进行资源整合，形成快速便捷、功能完备的交通运输体系，实现 “同区效应”。

（二）确立两个保税区的市场一体化

要打破两个保税区间的分割，实现产品和要素市场的一体化。要进一步改进两个保税区区域内的商贸物流流通体系，共同培育、建设面向京津冀、环渤海、全国乃至国际的大型商品物流市场和金融市场。从市场准入、交易规则等方面着手，消除存在于两区间的无形分割局面。

（三）确立两个保税区向自贸区转型的政策及管理制度一体化

改革现行的行政管理制度，规范两个保税区间的涉外政策和制度，为一体化进程提供制度保证和政策环境；可争取建立共同的自贸区发展措施和共同的发展基金制度及相应的投资管理机制，并制定与两区协调发展相适应的统一招商政策、产业政策、财税政策和金融政策等。

（四）确立两个保税区之间的经济合作发展一体化

要促进两个保税区向自贸区推进进程的协调发展，促进两个保税区的优劣势互补，在一些自贸区基本功能或基础设施建设方面，实现统筹规划和同步发展。

东疆保税港区与天津港保税区实施联动和一体化发展，共同向自贸区转型所面临的主要问题

（一）共同面临着与国内先进做法及国际通行做法接轨的差距问题

1.与上海自贸区比较存在的现实差距问题

上海自贸区建设范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域，总面积为28.78平方公里。而由于某种原因天津港保税区近年来在向自贸区转型方面未能与东疆保税港区形成同步，从而形成差距。倘若天津自贸区建设仍采取单独由东疆保税港区孤军奋进的办法，那么天津自贸区建设与上海综合保税区背景下建立和发展的上海自贸区之差距将进一步拉大，曾经设想的实现我国大陆自贸区建设南有上海北有天津的发展目标将有可能落空。

2.与国际通行做法比较存在的现实差距问题

从现实来看，不论是东疆保税港区，还是天津港保税区，与国际通行的自贸区做法比较，均存在两大差距，一是作为中国海关监管的特殊区域实施的均是境内关内的监管办法，与国际通行的自贸区海关特殊监管采取的境内关外做法比较均有较大差距；二是作为自贸区经济建设重要支撑的离岸金融业务发展，由于受到严格管制，均受到较大制约。目前天津尚无一家本地商业银行具有开办离岸银行业务资格的商业银行，其他4家拥有开办离岸金融业务资质的股份制商业银行在津分行又缺乏应有的功能。这些共同面临着有关政策支持不足的问题，对天津自贸区建设是非常不利的。

（二）共同面临着争取中央有关部门审批和天津自贸区建设目标的平衡点问题

不论是东疆保税港区孤军奋进，还是协同天津港保税区共同向自贸区转型，均面临着争取中央有关部门审批和天津自贸区建设目标的平衡点问题。最根本的是天津自贸区建设的目标选择问题，即天津自贸区建设若仅仅为了在现实和未来的我国自贸区建设格局中拥有一席之地，那么集中力量促进东疆保税港区率先建立天津自贸区，作为争取中央有关部门审批既现实又相对容易些；若从天津自贸区建设更好更快发展，更好地发挥天津国际港口城市和北方经济中心作用，以及担当重要排头兵的角度来看，采取东疆保税港区与天津港税区实施联动和一体化发展，共建天津自贸区的方式无疑是非常重要的选择。然而后者将面临着中央有关部门审批的难度较大问题，因为东疆保税港区与天津港税区两者的地理空间要比上海自贸区的4个区域要大得多。这是我们必须考虑的更好更快发展与中央有关部门审批的平衡点问题，也是必须认真研究选择的重大战略问题。

（三）共同面临着一体化协调发展的组织协调问题

一旦确立由东疆保税港区协同天津港保税区共同向自贸区转型，共建天津自由贸易试验区，就不可避免地会遇到两大区域的组织协调发展问题，即两大功能区均是行政正厅局级单位，相互之间没有行政隶属关系，无法形成谁领导谁的工作关系，从而不可避免地会共同面临着一体化协调发展的组织协调问题。

东疆保税港区与天津港保税区实施联动和一体化发展，共同向自贸区转型应采取的对策建议

（一）解决与国内先进做法及国际通行做法接轨的差距问题

1.解决与上海自贸区比较存在的现实差距问题

首要的是解决两个保税区实施一体化协调发展问题 [见下文的建议（三）]，其次是解决有关的政策支持不足的问题，例如与天津自贸区建设相适应的离岸金融业务发展事宜，建议天津市争取中央有关部门除了能批准工、农、中、建和原有的有资质的股份制商业银行，在天津自贸区设立离岸分行之外，还要争取天津本地的商业银行法人机构获得开办离岸银行业务的资质，如渤海银行，据调查该行拥有大股东渣打银行成熟开办离岸银行业务的背景，而且该行经过近些年的发展已培育了一些相应的客户，还研究制定了一套既能促进离岸银行业务发展，又能有效防范风险的措施，建议我市有关部门协同渤海银行积极向中央有关部门争取。

2.解决与国际通行做法比较存在的现实差距问题

主要是突破天津的保税港区目前实施境内关内的海关监管办法，实施与国际通行做法接轨的境内关外之海关监管办法，并采取相关的配套措施，以进一步提高天津的保税港区贸易便利化，进而加快天津自贸区建设。

（二）解决两个保税区共同面临着的一体化协调发展问题

为了避免在一体化发展中出现由于行政隶属关系问题导致经济运行的摩擦，有必要建立一个与之相适应的新的行政管理体制。通过搞好制度创新，形成统一的监督、管理机制。

1.搞好制度创新

两区一体化发展的最本质体现，就是要有共同的决策机构和相对完善的决策机制。在保障共同利益的基础上，制定具有约束性的相关制度或协议。因此可以从组织创新、机制创新、市场拉动3个方面入手。

（1）组织创新，建立一体化的权威性协调机构。应由天津市主管市领导牵头、由两区有关领导参加，建立具有权威性的统一的一体化协调机构。由天津自贸试验区区管委会，取代目前分头管理的体制设置框架，使原来分别隶属于两区的相应职能机构成为对应的分支机构 （保留原机构行政级别）。从体制上保证两个保税区联动和一体化发展的可行性和现实性。

（2）机制整合，构建多种协调机制。成立两个保税区之间经常性的协调机制，并形成经常性的互动，通过投资信息共享引导两区的经贸和产业发展，避免恶性竞争。同时强化制度建设，为一体化协调机构充分发挥作用与国际惯例接轨创造有利条件。

（3）市场拉动，以市场化的思维方式促进两区的经济合作。作为两区之上的管委会，要以市场化的思维方式推动两区域内的合理分工和协调发展，还应实行某种程度上的 “无为而治”，最大限度地发挥两区企业的市场主体作用。着手编制两区域的发展规划，制定与之相适应的经贸等产业政策，促进两个保税区加快向自由贸易区转型和发展。

目前，最迫切需要建立两区资源统一配置机制、产业规划与产业结构调整机制、合理的投资管理和建立区域共同发展基金机制、基础设施建设和环境保护协调机制。

2.要规划到位

即在成立新的统一的、跨区域的行政职能机构领导下，加强两个保税区区域内的整体规划，在产业发展和调整中要有所分工，从空间规划的更高层次上进行布局。要从各区实际出发，认真研究制定工作方案，建立目标责任制，强化考核奖惩机制。

3.要政策协调

要克服 “政出多门、各自为政”的倾向，在中央有关部门的指导下，对一些重大的经济政策，如在产业政策上，鼓励什么产业发展，限制什么产业发展，采取何战略举措要相互协调。

4.要资源共享

要使两个保税区在生产要素、自然资源等领域加强区域经济合作，形成优势互补，应做好人才流、资金流、信息流和物流管理的一体化，并结合考虑两区的产业布局和结构特点，整合与人才流、资金流、信息流和物流顺畅流动相适应的各种通道和市场，使区域间的资源得到最优化配置。

（三）巩固融资租赁业优势，进一步实现 “接二连三”

天津自贸区建设区别于上海自贸区的重要特点，除了天津自贸区通过大力发展国际港口经济，发挥连接东北亚和辐射国内中西部作用之外，主要是利用天津制造业优势，大力发展融资租赁业，努力实现 “接二连三”，促进中国北方新型国际化都市建设。

近年来欧美等发达国家提出再工业化战略，对我国新型工业化发展构成了严峻挑战。我们应对的最好办法就是在巩固我们已有的制造业优势基础上，通过大力发展融资租赁业，促进先进制造业获得快速发展。例如天津近些年大力发展现代制造业，且“抓大” （大飞机、大轮船等），不“放小” （科技型中小企业）。与之相适应天津市大力发展融资租赁产业，对接服务于这些先进制造业的发展。不仅如此，天津市在大力发展融资租赁产业并对接服务于这些先进制造业发展的同时，还连接带动了银行业和金融市场等第三产业的发展。最终形成 “接二连三”的发展局面。

因此建议天津市在天津自贸区建设中要突出天津制造业的优势特点，即在天津自贸区的建设方案设计中除了规划设计物流贸易园区之外，还应规划设计拥有自贸区性质的国际科学工业园区，主要发展具有当代国际水平的先进制造业，并在天津自贸区进一步扩大“接二连三”的发展局面，为国家承担欧美等发达国家再工业化挑战的压力。

（四）实施与天津自贸区建设相适应的金融创新

要在国际经济金融自由化和国家推进人民币国际化战略的背景下，进行天津自贸区建设，与之相适应开展离岸金融业务 （包括离岸人民币业务），既可以适应和促进天津自贸区的经济发展，也有利于拓宽人民币国际化的渠道。

因此，应争取中央有关部门允许注册在天津自贸区的外商企业直接投资人民币有价证券和金融衍生品；放宽注册在天津自贸区的境外金融机构之资产管理业务限制，允许其为内地客户管理资产，并进行海外投资；允许天津自贸区注册的企业在天津自贸区开展与境外人民币业务相关的双向贷款业务；允许在境外发行人民币债券、筹集人民币资金等，并将募集的资金调回天津自贸区使用，以扩展境外相关机构的人民币业务；支持外资股权投资基金在天津自贸区开展投资非上市股票和基金试点，支持符合条件的外资金融机构在天津自贸区设立合资证券公司、基金管理公司、期货公司；针对境外人民币资金，投资内地资本市场受限的情况，可拓宽境外人民币直接投资天津自贸区的渠道，允许其在天津自贸区发展RQFII（人民币合格境外机构投资者），支持外资基金管理公司、证券公司和保险公司，将境外人民币资金引入天津自贸区，建立和发展私募股权投资基金，促进人民币资金回流内地，以带动天津自贸区经济的进一步开放与发展，并有效促进人民币国际化。

课题组组长：

李文增 天津市经济发展研究所金融发展研究中心主任、研究员，天津市政府决策咨询专家，中国未来研究院研究员

课题组成员：

黑祖庆 天津银行国际业务部副总经理、高级经济师

刘仲直 中国银行天津分行国际金融研究所原所长、研究员

孙铁铭 环渤海经济瞭望杂志社常务副主编、编审

田克庄 天津市金融工委联络处处长

蔺怀国 天津市信息中心滨海分中心经济师

许崇富 《天津体改研究》杂志副主编、高级经济师

杨 立 天地伟业有限公司总经理、高级经济师

李 拉 天津金融资产交易所项目经理

冯 攀 天津市经济发展研究所助理研究员