杨振姣,董海楠,唐莉敏
(中国海洋大学 青岛市 266100)
当前,全球气候变暖日趋加剧,北极地区的气候也随之发生了相应的变化,这些变化对北半球国家乃至全人类的生存与发展产生了许多直接的影响。被喻为“拯救人类的最后一次机会”的哥本哈根世界气候大会的召开标志着人类面临着一个共同的课题,那就是如何去有效应对全球气候变化,维护北极生态系统的安全。由于受到特殊的地理区位、地缘政治环境等因素的影响,我国在维护北极海洋生态安全方面仍面临着诸多障碍,迫切需要制定系统性、综合性的规划与措施来应对这些障碍,以维护北极海洋生态安全和我国在北极地区的权益。
安全是国际社会的永恒主题。生态安全作为非传统安全的一部分与人类的生活息息相关,是人类生存与发展的最基本安全需求,从20世纪后半叶开始受到了各国的普遍重视。蔡守秋认为,广义的生态安全是指人类和世界处于一种不受环境污染和环境破坏危害的良好状态[1]。生态安全具有跨国性、多元性、社会性和相互关联性等特点,更与国家安全紧密联系。国家安全意义上的生态安全是与国家安全相关的人类生态系统的安全,是指人类及其生态环境的要素和系统始终维持在能够永久维系其经济社会可持续发展的一种安全状态[2]。传统的国家安全概念大都是以国家主权的政治和军事威胁为出发点。但随着全球化程度的不断提高,世界各国已经连结成为一个紧密的整体,而由此引发的生态问题也打破了国界的限制,变成了全球性环境问题,加剧了国际关系的复杂性。生态问题不仅会加剧一个国家社会内部的冲突还会引发国家间的军事冲突。生态安全在国家安全系统中应当是处于基础性地位的,它与军事安全、经济安全、政治安全具有同等重要的战略地位,而生态安全更是国防军事、政治和经济安全的基石。
北极海洋生态安全作为全球生态安全系统的一部分,不仅影响着北极地区的生态状况,而且对整个地球生态系统影响巨大,引起了国际社会的强烈关注。“海冰消融”无疑是北极环境最显著的变化。海水水温上升,海冰急剧减少,冻土层融化。北极正经历着大气、海洋、陆地、生态和社会的重要变化。由于人类不可持续的生产生活方式,导致脆弱的北极生态系统日趋恶化,北极环境面临越来越严重的威胁。其迅速变化的表现及成因有以下几个方面:
温室气体排放导致全球气候变暖。相较于地球上其他地方而言,全球气候变暖对北极气候的影响更加显著和突出,而且两者之间的影响是相互的。一方面,全球气候变暖影响北极大气、海洋、植物以及种群,同时对北极的人类活动产生深刻影响,如狩猎困难、破坏基础设施[3],从而影响到整个生态环境。另一方面,北极地区的这些变化又将进一步导致更大范围内的气候不平衡,使全球持续变暖。比如说,气候变暖会改变植被的分布,随着地面吸热植物的密度加大,水蒸气、二氧化碳和甲烷将导致地球表面、海洋和低大气层逐渐变暖。
北极的环境污染一方面来自人类工业化,另一方面则来自人类对北极的争夺与不合理的开发。例如,由工业化、全球化发展所带来的有毒气体与重金属等固体废弃物对北极原住民的生存发展、免疫系统产生不良影响。资源的开采与冶炼、航道的开辟与使用对北极环境造成的污染。水、陆生态系统也已被从矿区冲过来的有毒物质污染,如水体酸度增加,土壤化学组成改变;地下水和地表水的变化引起土壤微生物、植物、水分状况、生物体中化学元素积累等[4]。自然植被的缺损,将破坏永久冻土区的热辐射平衡,造成土地的剥蚀和侵蚀。
因极区特殊的地理位置和特有的环境因素,北极成为地球上最脆弱、最敏感的生态系统,不仅仅是地球上最容易受到气候变化影响的地区,它的脆弱敏感性本身又与全球的环境息息相关。例如,温度的逆差使北极地区产生了烟雾和冰雾,从而导致了空气中污染物的聚集,又因为北极地区空气中的对流转换层比南部地区薄的多,即使这里的污染物少,但污染物扩散的速率也比南方慢得多[5]。由此可见,气候变化和污染都会使北极地区的生态系统更加敏感,威胁更大。
北极生态安全是全球生态安全系统的重要组成部分,其不断变暖的气候,以及不断融化的冰盖,对全球生态系统都产生了重大影响,中国作为一个近北极国家,亦不例外。
由于北极在全球特殊的地理位置,当北极冰盖开始融化时,包括我国在内的全球许多地方都会受到极端天气的影响。北极环境变化会对我国海洋、气候、生态环境系统和社会经济发展产生重大影响,不仅影响到我国的自然生态系统,进而关乎到我国的海洋权益及国家安全。
科学家研究表明,北极地区的气候、环境特征及其物理化学过程,与全球气候环境变化关系密切,北极的气候系统左右着我国主要经济地区的季节交替与旱涝风霜[6]。比如,干旱、洪水、严寒等。例如,根据我国科学家研究,在北极海冰减少后,中国每年1月份大部分地区温度偏低,7月份降水增加[7]。
此外,随着全球气候变暖,北极地区的浮冰开始以极快的速度融化,随之而来的是北极资源的开采、航道开辟和海洋划界问题,影响着我国的海洋权益和国家安全。虽然我国是非北极国家在这些方面没有地缘优势,但面对日益枯竭的陆地资源,北极对我国海洋权益和国家安全的重要性日益凸显。北极航道的开辟将对我国远洋运输业产生深远影响,对其他国家亦然如此。北极航道的开辟是机遇也是挑战,大国之间的激烈较量就是最好的佐证。我国正处于对外开放的黄金时期,经济发展以外向型为主,资源需求量极大,而传统的远洋航线容易受到诸如政局波动、海盗以及大国的控制等因素的影响,使其风险大增。[8]
综上所述,北极环境变化不仅仅是一个生态问题,还是一个国家多层次战略问题,诸如海洋权益、国家安全、经济利益等。北极海洋生态安全的维护对我国国家利益和国家安全有着极其重要的影响,因此我国必须密切注意和观察北极气候和环境可能出现的变化和波动。作为全球最大的发展中国家和在国际上负责任的大国,我国有义务也有能力参与北极地区环境的保护,进一步了解和掌握其运动和变化的规律,为正确应对北极气候可能出现的变化提供科学的依据和对策,阻止北极环境向更加恶劣的方向发展,减少其对我国可能造成的不利影响,对我国现代化建设与和平崛起都有重要的意义。
与环北极国家相比,我国在维护北极海洋生态安全时,国际层面上,缺乏地缘上的立足点和权利上的支撑点;北极环境治理机制呈弱化趋势;国际合作面临极大障碍。国内层面上,科考研究不够深入;战略政策尚未形成。
环北极国家的占先优势,对于资源开采、权益争夺、环境保护等方面具有天然的优势,即所谓的“近水楼台先得月”。北极地区的环境保护正在受到越来越严重的威胁,而这些威胁主要来自因利益争夺所带来的环境污染和生态破坏。也就是说,在北极国家看来,为可能发生的气候变化和生态恶化进行保护之前,重要的是有更具有经济利益的事情需要去做。
北极地区拥有丰富的自然资源,而北极航线也是世界上最重要的航线之一。随着全球变暖,海冰的融化,其重要性与日俱增;北极成为未来世界重要的能源供应地和国际航道,这已经成为世界各国的共识。单就目前的情况来看,除了少部分资源和航道属国际管辖外,其他大部分资源为环北极国家所管辖。各北极国家都加大在北极的活动,目标却并非是为了遏制北极环境进一步恶化,而是蓄势待发,准备瓜分即将出现的海洋中的主权。各国在北极地区的利益争夺过程中,势必造成环境污染和生态破坏,这给北极环境的保护造成严重威胁。然而,作为非北极国家中的一员,我国在北极资源开发与航道利用、北极环境和生态保护等方面,与那些占尽地缘优势的环北极国家相比,困难重重,不但要受到国际法的约束,而且还要遵守环北极国家的法律法规和政策,更有甚者还会受到环北极国家国内经济发展和投资环境变化的影响。
指的是我国自古以来就无法享有同北极国家同等的权利,北极国家在北极地区的权利已经通过地理、历史和法律得到确认,即所谓的“不在其位,难谋其政”。单就法律层面来说,北极国家在北极的活动不但受到国际法的保护,同时各北极国家还建立国内法以保护北极环境,但实则为了加强和扩张其在北极地区的权益,防止非北极国家干涉北极事务。
北极事务十分复杂棘手,涉及岛礁归属、海洋划界等海洋权益争端问题。主要是俄、美及欧洲国家之间的利益争端,各国争论的焦点集中在外大陆架海域。但在现行的北极国家法律体系内不能得到有效的解决。我国虽然成为北极理事会正式观察员,但和北极国家相比,在北极地区我国没有领海和领土主张,我国在北极国际事务的处理、环境的保护和国家权益维护等方面,缺乏明确有利的法律依据,因此处于相对不利的位置。
总体上讲,当前有关北极环境治理的法律框架体系是存在漏洞的。零碎、弱势、制度化差异是北极现行法律和管理制度的特点,而且一些制度化的安排存在冲突和交叉[9]。表现在国际、国内、区域法律体系中则是权责交叉重叠、职能分配不清。
从国际法角度来看,有关北极地区环境治理的法律分散于全球性公约中。如《联合国海洋法公约》、《生物多样性公约》,但都缺乏保护北极环境整体性的特别考虑,没有专门法律加以保护,缺少针对性。
从国内法角度来看,北极国家对北极环境保护提供了一定程度的国内法支持,但都暗含加强和扩张其主权的目的,而没有把生态环境的整体性保护视为第一要务。各自为政是各国国内法治理的最好说明。例如,加拿大《北极水域污染预防法案》就是在“加拿大的主权受到直接威胁,需要加拿大立刻反应”的背景下颁布的[10]。资源获取、航道管辖权是北极国家主要关注的问题,环境保护只是北极国家维护其主权的手段而不是根本目的,依然属于“低度政治”的范畴,而且北极国家的国内法保护并不涉及公海,不足以对整个北极海域实行充分的保护。
从区域层面上看,为保护北极地区环境,北极周边国家达成双边、多边国家公约,并设立国际机构以及召开国际会议,形成了一个多主体参与、多层次的北极环境治理机制。一是区域性条约和协议,如《保护毛皮海豹的条约》、《保护太平洋北部和白令海峡的鱼类的协议》、《北极熊保护协议》、《保护北极候鸟及其生存环境的协议》以及北极环境保护战略等。二是区域性组织,如国际北极科学委员会以及北极理事会等。然而在执行过程中,绝大多数北极合作机构的功能是有限的,秘书处没有执行权力[11]。管理制度没有调整功能和做出决策的能力。区域层面的机制大都是采取没有约束力的“软法”形式,主要形式包括宣言、项目和计划等,而不是公法或者条约,其法律地位大打折扣[12]。
从总体上看,北极环境治理机制呈现弱化趋势主要表现在3个方面。一是国际法缺乏对北极环境保护的针对性;二是国内法呈现各自为政的局面;三是区域性条约缺乏约束性,区域性组织执行力不强。由此可以看出,北极各国国内法发展势头远远强于国际法,北极国家占据主导地位,而非北极国家则处于较为弱势的地位,前者在立法主动性、法律管辖范围以及法律时效性等方面均远胜于后者。这使得我国这样的非北极国家在环境治理与保护中缺乏实施的机制保障,很难应对北极地区日益紧迫的环境问题。
尽管国际社会以及北极国家为保护和改善北极环境进行了一系列的努力,各国都已认识到海洋生态安全对资源的可持续利用和社会可持续发展的重要意义。在开发北极的同时兼顾维护北极海洋生态的安全是各国的共识,而不仅仅是北极周边的国家要重视北极生态保护,国际社会也应通过完善或者创立新的国际法则来维护全人类在北极共享的生态利益。但见到实效的北极合作仍差强人意,现有的北极环境合作呈现表面化,缺少深度合作。
3.4.1 重利益轻环保
随着全球的持续变暖,北极环境也在快速地变化,经济和社会利益越来越受到人们的重视,环境保护被放在更次等的位置。而人们对资源的争夺以及由此引发的社会问题将会越来越突出。而其中最大的威胁还是来自于污染和环境的恶化。它会对北极脆弱的生态系统和北方人民传统的生活方式以及北极环境的治理和维护带来严峻的挑战。
纵观各国的北极政策,旨在发展和增强其在北极的存在和利益,这就造就一些国家开展北极活动时,首先考虑的是其战略重要性和对国家安全的影响,而环境保护这类传统上属于“低度政治”的问题总是处于从属地位。北极地区除公海之外,分别属于环北极八国的主权管辖。而这些地区都基本属于各国的北方边缘地带,地区治理和发展从属于南方中心地区。这种外围-中心关系,导致了政府对北极环境问题关注的力度有限[13]。围绕环境问题所进行的合作活动,甚至北极委员会秘书处的运作都有赖于参与国的自愿捐助,没有固定的财政预算,经费的数额、持续性等都无法得到保障,这也大大限制了其开展环境项目的能力[14]。随着北极环境的快速变化,对环境的关注迟早将被经济和社会利益争夺取代,环境将被推之次等位置,资源争夺以及因此产生的社会问题将愈益突出。
3.4.2 重排外轻合作
以小区平均数为基础,利用DPS软件进行方差分析。对组合间差异显著的性状,利用不完全双列杂交模型进行配合力分析[5-6]。
为了维护既得利益和在北极治理过程中的主导权,北极国家之间逐渐达成共识,那就是采取“内部协商,外部排他”的战略来阻止非北极国家介入北极事务。虽然北极国家拥有极为有利的地缘优势,并且他们都在为大陆架归属自己进行证据采集工作。但是依据《联合国海洋法公约》,这些北极国家权利主张区域并没有得到国际认可,其他国家都有权依照公约行使自己相应的权利。而北极国家据北极为己有使冲突升级的做法,对那些行使自己权利的非北极国家来说是极为不利的。
此外,在北极国家之间也存在着不同程度的矛盾。对于那些缺乏与北极大国博弈的北欧国家来说,在非北极国家参与北极事务方面持乐观态度。例如:斯德哥尔摩国际和平研究所2010年3月1日发布题为《中国正为“无冰”的北极做准备》的报告中提到,北欧国家欢迎中国在北极的开发和利用过程中发挥更大作用,这将有助于加强北欧国家与中国之间的经济往来。由此可以看出,环北极国家间在内部合作方面并非铁板一块,更透露出利益多元化条件下,各国之间不可调和的矛盾。利益方面矛盾的不可调和使得各国在环境保护方面也难以通力合作。
我国极地科学考察经过近30年的努力,正在逐步迈入极地考察强国行列。考察规模日趋扩大,研究成果不断涌现,极地活动的支撑能力和水平不断提高,应急保障能力稳步提升。目前,我国在北极建立了黄河站,拥有“雪龙号”破冰考察船,并在国内建设有考察基地,这都为我国持续深化开展极地科学考察奠定了良好基础。但同美国、俄罗斯等北极考察强国相比,我国在北极的科考活动起步晚,并且在规模和程度上与这些国家差距很大。
我国在北极地区开展的科学考察活动,主要集中于自然科学研究领域,对全球变暖给北极地区带来的直接和间接影响及相关的对策研究,尤其是对我国的经济、能源、政治等国家安全方面的影响研究力度不够。我国的北极科考还缺乏完整的系统的科研成果。与北极国家相比,我国的北极科考队伍在专业化程度方面还比较低。北极科考活动还面临许多瓶颈问题,有待进一步提高。比如说,一些高科技设备运用,像极地卫星、智能机器人、核动力破冰船等。
此外,随着非北极国家越来越多的北极科考需求,北极国家为了维护其自身的利益加大了对其大陆架和专属经济区的管理力度,设立了严格的许可制度。这些措施将对包括我国在内和其他非北极国家的北极科考行动自由带来严峻挑战。
我国在北极研究方面,与那些北极国家比如美、加、俄相比是有一定差距的,甚至日、韩在某些领域也是领先于我国的。而我国目前尚未形成成熟的北极政策,通常的研究情况表明,研究活动与战略决策之间是一种良性的互动关系。因此,不成熟的北极政策极大地制约了我国对北极的战略布局和充足的经费投入。
第一,我国对北极的研究既没有明确的国家目标,也没有长期的战略,而仅仅依靠定期组织的北极科考活动,这对北极环境研究是远远不够的。第二,我国的北极研究缺乏足够的经费、人员、物资等方面的支持,尽管我国对极地研究有相应的投入,但远不能满足极地研究的需要。第三,缺乏专业化的研究队伍。由于经费投入不足,科技人员仅靠极地的研究经费不能生存,没有专业化的研究队伍直接导致研究水平上不去。
我国在北极人文社会研究方面的滞后,与我国极地战略研究机制上存在的缺陷是分不开的,直接的后果就是无法为我国极地战略和政策的制定提供科学依据,极大地限制了我国在北极事务中的话语权,限制了我国应有的权益和国际地位,也造成了我国在极地舞台上的失语。
北极地区的环境变化事关全人类的生存与发展,因此北极地区的许多事务都是跨区域的,例如北极冰融化、有机物污染以及能源资源的开发。这些问题单凭北极国家是很难有效解决的,解决这些问题需要非北极国家的有效参与。我国在国际上作为一个负责任的大国,必须重视北极海洋生态安全对全球以及我国国家安全的影响,及时制定相应的国家对策。
依据《联合国海洋法公约》,北极国家大陆架以外的海域属于国际海域,其他国家都有权依照公约行使自己相应的权利。面对北极国家以环保的名义加紧争夺北极地区的资源,不断要求扩大其大陆架的形势,为了防范区域大国对北极资源的垄断和对自然环境的破坏,同时也是为了建立合理的北极治理秩序,我国可以联合其他非北极国家行动起来,保护北极公海海域,维护北冰洋公海地位,以使各国有同等的权利参与到北极资源的开发、环境的保护中去。
此外,《人类环境宣言》宣布世界各国人民为保持和改善人类环境而确立的“共同的信念[15]”。由于气候变化在国际法上属于全球共同关注的课题,我国可以此为突破口,充分地利用气候变化这一国际性议题,开展我国在北极的环境保护工作。北极在全球气候变化中是极为重要的一环,其与全球气候变化的关系使其成为全球共同关注的对象,同时由于北极国际公海的地位,这就使得我国在有关北极的国际事务上有了相应的发言权和参与依据。我国在北极问题上的一贯立场,就是敦促和推动国际社会拿出诚意,早日签署和平开发与利用的国际条约。各个国家都必须按照“保护北极生态环境就是保护人类共同家园”的思想,不再为了各自利益而以牺牲北极脆弱的生态系统为代价。
虽然我国不是北极国家,但却是许多国际法和关于北极地区一些区域性条款的缔约者,比如说《联合国海洋法公约》和《斯匹次卑尔根群岛条约》就规定了我国有权分享北极地区的资源,有权进入北极公海地区。我国公民有权自由进入北极圈并在遵守当地法律法规的条件下从事一些商业活动。这些条约的签订维护了我国的海洋权益,对我国有重要的现实意义。同时,也为我国开展极地生态保护工作提供相应的权利。
因此,作为最大的发展中国家、非极地国家的代表和事关北极条约的缔约国,我国要寻求与北极国家同等的权利和参与北极事务的机会,在北极事务中增加自己的话语权,维护我国的利益。目前我国已加入的环境公约主要有《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》等,同时,我国已获得北极理事会观察员国的地位。相信在不久的将来,在北极事务的管理过程中,我国将会有更大的作为。
现有的北极治理机制呈现出弱化趋势,缺乏针对性、约束力和执行力,不能为北极环境治理提供良好的制度保障,未能在生态保护中发挥应有的作用。因此,积极推动北极治理的国际化,引导北极治理机制向开放公平公正的方向发展,将是我国作为有实力和负责任的大国参与北极事务的重要方式和途径之一。
首先,围绕《联合国海洋法公约》展开博弈,针对北极地区的航行安全和环境保护,呼吁国际社会制定出更具针对性的法规制度进行规制。同时,推进“人类共同继承财产”的原则在北极地区的适用。其次,为了防止个别国家垄断北极事务,必须加强国际社会对北极事务的协调与介入,提升治理机制的开放度和民主度。再次,在承认北极国家正当权益的前提下开展合作与对话,参与北极国际制度的建立与完善。最后,为了共同应对北极环境的变化,必须研究如何以现有的国际法捍卫非北极国家的正当权利和合法利益,以确保北极资源不会被少数国家所垄断。
北极地区复杂的国际关系,使得北极事务的处理也变得异常棘手。加之北极独特的自然环境,使得北极环境问题根本无法靠一两个国家去解决。由于我国不是北极国家,缺乏直接进行北极活动的平台,因此,同世界各国进行合作是我国参与北极活动和开展北极环保活动的一条基本途径。
我国应该积极发展同北极国家尤其是俄美加等国的双边或多边关系,积极参与现有的北极合作机制,探求符合我国实际的合作模式,增进与北极国家之间的了解,清楚各自的利益诉求。深化资金与技术方面的务实合作,逐步成为北极事务管理过程中不可或缺的一部分。同时,为了改进非北极国家被边缘化的态势,维护我国以及其他广大非北极国家在北极的权益,我国要充分发挥自己在北极组织中的作用,加强非北极国家在北极事务上的通力合作。利用北极理事会对非北极国家开放的态度,促使更多的非北极国家成为北极理事会的观察员国,形成北极国家与非北极国家之间良性互动、密切合作解决全球问题的合作机制。
以往许多国家只重研究不重实践,使得那些建立在自然科学研究基础之上的环保协议大多都比较独立,彼此之间缺乏联系,从而导致这些协议都没有约束性和执行力。在此,我国可以借鉴加拿大的北极环境保护策略,即重视北极环境保护的整体性,侧重建立宽领域、多层次、全方位的环境合作框架,形成有效的环境保护制度体系[16]。
我国应建立一套综合性的北极环境研究制度和具有约束力的政策性协议,以保障我国北极环保工作的顺利实施。在总结借鉴和科学预见的基础上,将国家协议和国内政策相结合,恰当灵活地利用国际协议来制定自己的法律法规,以使国际和国内同步。唯有如此,才能更好地实现我国的国家利益。同时,我国还要处理好政策与国家战略的关系,再好的政策若是不能上升到国家战略的高度,是很难在实际中受到重视的,其实施效果也是会大打折扣的。因此,我国在重视政策制定的同时,也要注意把政策纳入国家战略的轨道之中,把北极事务的处理与环境保护当成维护国家安全来看待,让理论和政策在实践中发挥建设性作用。
为了增强我国在北极地区开展生态环境保护工作的法理和科学依据,我国必须加强北极环境的科学考察和相关研究工作。在当今北极争夺战中,最终起决定性作用的依然是科技实力,如果没有强大的科研力量做支撑,一个国家在北极争夺战中是很难取胜的。一国若想主张自己在北极的权益,必须要有法理和科学依据做后盾,北极的海洋生态安全亦是如此。为此,我国必须大力开展北极环境的科学考察和相关研究,以增加我国在北极环境保护中的话语权,破除各种参与障碍。
建立一支具有高度知识化、专业化的研究队伍,在该领域内加强与北极国家和非北极国家之间的交流与合作,加大科研经费的投入,这些方面都是我们国家必须予以重视的问题。同时,我国还必须重视加强北极地区人文社科方面的研究力度,使我国的北极研究活动更加全面,成为在北极研究方面具有重要影响力的研究力量之一。只有如此,才能推动我国与其他国家在北极海洋生态安全等问题上展开合作,更好地维护我国在北极地区的权益。
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