土地财政的危害性与政策建议

吴丽清

（广东工程职业技术学院，广东 广州 510520）

土地财政是指在中国现行的财政收入分配体制下，地方政府严重依赖土地所带来的融资收入以及相关税费收入的现象。具体说来，地方政府一方面通过协议出让或行政划拨土地等方式招商引资，使得当地的房地产业以及建筑业等行业迅速发展，以获得更多的营业税、企业所得税等税收收入。另一方面，地方政府直接通过公开的“招、拍、挂”方式出让土地使用权，获得土地出让金，带动地方经济发展。

土地财政为地方政府增加财政收入，在一定程度上保证地方政府的正常运转，带动地方经济快速发展。但是不可否认，土地财政也带来了许多社会经济问题，包括绑架地方经济、政府行为短期化和滋生社会问题。

一、土地财政的危害性

（一）绑架地方经济

由于财政分权的约束与地方政府事权的增多，很多地方政府的预算内收入只能维持政府基本公共服务的支出，无法拿出政府性财政支出推动本地经济发展与城市基础设施建设。由于居民收入的提高与刚性需求的存在，房地产市场维持多年火爆的局面，地方政府把“土地财政”作为拉动地方经济增长的工具和法宝，从很大程度上绑架了地方经济。究其原因，本文从三个方面进行分析：一方面，出让土地不仅可以吸引国内外企业前来投资，还可以增加一笔数额可观的财政预算外收入；另一方面，土地出让金可以增强地方政府的财政支出能力，促进城市基础设施建设，为地方经济的快速增长提供良好的硬件环境；最后，土地出让不仅可以促进房地产业和其他制造业、服务业的繁荣，还可以增加其他收入和行政性收费收入。由此可见，地方政府利用“土地财政”帮助地方经济增长，从事实上形成了二者互相依赖的要害关系，一损俱损，一荣俱荣。

2008年全球金融危机爆发后，全国各地的房地产市场受到很大程度的冲击，表现在：房地产价格下跌，成交量迅速萎缩，有价无量；土地出让价格下跌，土地出让金额迅速下降。房地产市场的冲击对地方经济造成很大的负面影响，GDP增速迅速降至8%以下。地方政府相继迅速出台救市措施，包括财政补贴、户口落户、放宽公积金贷款等措施，使得持续几年的房地产调控迅速“变调”。在一系列刺激政策的作用下，楼市在短时间内迅速企稳回升，甚至导致2009年“地王”的频繁出现。从2009年底开始的本轮房地产调控已持续2年多，2010年和2011年各地方政府的土地收入出现不同幅度的下降，个别对土地财政收入依赖程度深的城市的降幅达到50%以上，地方经济增长也受到很大程度的影响。中山、佛山、芜湖、扬州等三线城市不顾中央的房地产调控基调，纷纷出台房地产市场的微调措施，部分措施就是救市举措，已经违反中央政府的政策红线。这些城市之所以敢于铤而走险，很大程度上是因为土地财政已经深深地绑架了当地的经济。

（二）政府行为短期化

土地财政的危害性不仅体现在绑架地方经济，还体现在地方政府的行为出现短期化的趋势。在我国社会主义初级阶段，经济建设是政府一切工作的中心。经济建设是地方政府工作的重心，地方政府扮演着CEO的角色，推动经济增长是他们的重要任务。在我国中央集权的政治体制下，地方政府领导政治晋升的主要途径和方法是追求经济高速增长，打造出色的政绩，获取上级组织部门的认可。当然，地方政府之间也存在着激烈的竞争，只有政绩非常突出才能获得提拔。在政治晋升锦标赛中，出于追求个人政绩最大化的考虑，某些地方政府领导在五年任期内大量征收土地，疯狂捞取经济增长的“土地红利”，①几乎不考虑下届政府土地财政收入来源。土地使用年限最长为70年，现任政府一次性获取土地出让收入，相当于一次性预收未来70年政府土地收益的总和，严重削弱未来各届政府发展经济的能力，导致同一个地方政府“届际”之间的不公平。这种只顾眼前不考虑长远的政府短视行为严重影响地方经济未来增长的可持续性，这是土地财政的危害之一。

（三）滋生社会问题

土地财政的危害性还表现在它容易滋生许多社会问题，影响社会的和谐稳定。土地财政对地方经济发展具有极端的重要性，甚至还关系着领导的政治晋升。为了经济增长和政治前途，地方政府往往热衷于大量征用农村土地，产生众多失地农民。这些失业农民受教育程度低，城市生存技能差，难以适应新环境。而政府的征地补偿标准相对较低，失地农民获得的经济补偿有限，在用完征地补偿金之后，他们的经济来源就成了大问题，容易引起社会的和谐稳定。在这方面，政府有义务对失地农民进行技能培训，提高他们适应城市生活的能力。

经济发达地区的失地农民获取的经济补偿较高，面对一次性支付的巨额财富，许多农民缺少理财观念，坐吃土地补偿金，生活得过且过，甚至嗜赌成性，容易滋生家庭纠纷和社会问题。

个别地方政府在土地征收中完全不顾失地农民的利益诉求，“白菜价”征收农民土地，逼迫失地农民走投无路，导致集体暴力反抗事件的发生，破坏社会安定团结的大好形势，严重影响地方政府在人民群众心目中的形象。广东汕头乌坎村事件就是一个典型例子。全国其他地方强制拆迁引发的暴力流血事件也时有发生，激发社会深层次矛盾，产生恶劣的社会影响，甚至招致国外政府和非政府组织对中国人权问题的批评。地方政府的这些行为不符合科学发展观的要求，也不符合建设和谐社会的要求。

二、政策建议

土地财政困局是造成房地产调控不力的主要原因，我国应改革土地财政，优化房地产税收体系，建立分级补贴制度，加快廉租房建设，设立国家住房开发银行，允许地方政府自行发债，土地使用权完全市场化。

（一）改革土地财政

土地问题是影响我国房地产市场的根本问题，高房价与现行的土地政策息息相关。地方政府的财政收入过度依赖土地出让金，土地价格处于非理性的高位，导致房价也随之居高不下。解决“土地财政”问题，中央政府应该采取三条措施。

1.建立土地批租机制

我国香港地区和新加坡都采用土地国有和政府批租的土地管理方式，并取得了一定成效。我国政府可以借鉴它们的先进经验，通过土地批租的方式供地，并采用年租的方式收取土地出让金。具体做法是：地方政府以财政资金征地，然后通过拍卖的方式转让给土地购买者。土地购买者在竞拍获得土地使用权后，只需在当期一次性支付较少部分的土地出让金，其余部分分成多次支付，在土地出让期限内每年缴纳年租，年租按照房地产市值评估值乘以固定租金率确定。

建立土地批租机制有三个优点：首先，可以为地方政府持续地提供财政收入，避免一次性收取土地出让金造成的收入波动过大。其次，降低首次拍卖的费用，可以减轻房地产开发企业的支付压力，减小初始投入成本，可从一定程度上降低地价，并带动房价下降，刺激购房需求，促进房地产开发的良性循环。再者，土地出让金由一次性收取改为在一定期限内按比例分摊，可以使地方政府无法在短期内快速得到全部的土地出让金，有效地遏制了地方政府的过度批地冲动。

2.打破土地开发垄断

我国城市土地一级开发及其出让都由地方政府掌控。在这个过程中，地方政府同时扮演了政策制定者与政策执行者的矛盾角色，容易与民争利，导致诸多的弊端。特别是在广大民众对政府行为的监督能力较为缺乏的情形下，政府在土地开发上的违法违规问题屡见不鲜。我国城镇土地所有权归国家所有，该制度在短期内无法改变。因此，比较适合土地一级市场开发的具体做法是：制定详细的房屋拆迁和土地征用办法，充分保障被拆迁居民和土地被征用者的合法权益，在此前提下，由政府发包，公开招标，选取有竞争力的合适的拆迁执行人，并在政府的严格监督下执行拆迁。在土地拆迁完毕后再进行公开公正的挂牌拍卖，拍卖所得的超额收益按法律规定划入国库或地方财政。地方政府也应该逐步做到财政收支的民主化与透明化。

3.协调好中央与地方的关系

协调好中央与地方关系的具体做法是：把土地出让金纳入地方财政预算，严格执行土地出让政策，对收支两条线进行独立管理。地方政府为了提高当地人民的生活水平，促进当地经济快速发展，必须加强当地的基础设施建设、吸引投资，土地的增值在很大程度上归功于此。若只靠财政的一般预算收入难以支撑更多的基础设施投资，地方政府因此容易陷入收不抵支的状况，土地出让金可以在很大程度上弥补收支缺口。因此，按照财权与事权相匹配的原则，地方政府应该成为土地出让收入的最大受益者。如果中央强制要求地方政府上缴一定比例的土地出让金，可能会导致地方政府失去将土地出让金这块“蛋糕”做大的积极性，加重中央与地方的“非合作博弈”，形成恶性循环。

（二）优化房地产税收体系

完善的税收制度应该包括流转税、所得税和财产税三大部分。目前我国的房地产税收体系还不完善，对财产税这一部分还未涉足，我国应适时推出物业税，优化房地产收税体系。物业税又称为财产税或地产税，征税对象是土地、房屋等不动产，它要求不动产的所有者或承租人以不动产市场评估价值为基础，每年缴纳一定的税款，若不动产的市场价值升高，需要缴纳的税款也要随之提高。近年来，中央政府认识到物业税对房地产市场宏观调控的重要性，多次提及物业税。2005年10月，中共中央十六届五中全会在第十一个五年规划的建议中提出“稳步推行物业税”的理念。2009年5月，中国政府网公布了 《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》，提出“今年将深化房地产税制改革，研究开征物业税”。物业税的重要性可见一斑。2011年1月，国务院同意在部分城市进行对个人住房征收房地产税改革试点，具体征收办法由试点省、自治区、直辖市自行制定。

为了体现社会公平和抑制部分地区房价的目的，我国应针对不同地区、不同用途的房地产分别制定差别比例税率。在物业税开征方面需要具体考虑四个方面：第一，由于历史以及地理环境等原因，我国各地区的经济发展不均衡，不同地区房地产业的发展水平参差不齐。各省级政府应该因地制宜对物业税税率规定一个浮动范围，再由各地政府根据自身的居民收入水平和房地产业发展程度等具体情况确定合适的税率标准。第二，物业税率的制定应考虑房屋的使用类型，出租房屋的物业税率应高于自住的房屋税率，工商业用途房屋的物业税率应高于住宅用途的物业税率。第三，对新老地产区别对待，分别制定物业税征收方案。老房是指已经一次性缴纳了土地出让金的房产，新房是指未一次性缴纳土地出让金的房产。不区分新旧，对所有的房产征收相同的物业税不合理。对于老房，应该在一定时期内征收较低比例的物业税，并逐步与新房并轨。第四，应考虑使用房屋的数量，区别对待拥有一套住房与拥有多套住房征收的物业税率，房屋的物业税率要随着房屋套数的增加而增加。

开征物业税还需要中央政府和地方政府采取具体的配套措施：

第一，要制定完善的法律法规和政策措施。于2007年开始执行的《中华人民共和国物权法》为物业税的开征提供了法律保障。《物权法》明确规定：国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《物权法》还特别指出，住宅建设用地的土地使用权在使用期限届满后可以自动续期，这使得民众的财产权利得到了更大的保障。只有单位和个人的私有财产被法律肯定，单位和个人的财产所有权才能获得保障。物权法的实施为我国物业税的开征提供了法律基础。当然，为了落实物业税，各地还应根据本地实际情况制定详细的征税细则。

第二，要完善房地产产权登记制度。我国境内拥有任何地区的土地使用权及房屋所有权的单位和个人都是物业税的纳税人，为加强物业税的征收，应该要求被征收物业税的土地和房屋产权清晰、登记详细完整。但是由于我国房地产的登记管理工作基础薄弱以及历史遗留问题较多，目前仍有很多企事业单位、部门的用房产权不清，难以确定合适的物业税纳税人。我国应该完善房地产的产权登记制度，具体做法应从两个方面入手：首先，建立一个覆盖全国范围的专业的物业税信息系统。将房地产相关信息输入该系统中，并对之进行专业的信息统计与分析，其中要特别注重对房地产信息的分类统计，从多个有现实意义的角度将房地产划分为不同的类型，方便物业税的区别征收。其次，要加强房地产的信息搜集，要求个人及时申报，并辅以适当的奖惩措施进行激励。除实行个人申报制度以外，物业税的征管部门还应组织专门的队伍进行房地产信息的调查与搜集，以便补充和更新物业税信息系统中的信息。

第三，要建立和完善土地以及房屋的评估体系。物业税的税基与土地和房屋的市场价值或评估价值密切相关，因此对土地和房屋的评估是否合理直接影响物业税的有效性，建立健全的土地和房屋评估体系是物业税成功实施的关键环节。具体措施包括三个方面：首先，应设立专门的评估机构，并独立于税务机关，以保证评估的公正性。地方政府可以从财政上给予评估机构一定的资金支持。其次，要通过立法来明确规定房地产评估的程序、各方的职责范围和法律责任等，确保评估过程的公正、透明。最后，要加快培养一批专业素质过硬、经验丰富、有职业操守的房地产评估师，为房地产评估体系的正常运转提供有力保障。

（三）建立分级补贴制度

目前，我国住房补贴的覆盖面窄，各地享有住房补贴的人口比例低，其中又以公务员阶层享受的补贴多。随着住房分配货币化改革的深入，应把目前政府对保障性住房的建设补贴逐步转化为对中低收入家庭的直接货币补贴，具体可按照家庭收入水平的不同实行有区别的分级补贴，当受益者的收入提高到一定的阶层时，政府再适时停止补贴，避免补贴的固定化和永久化。这种直接对家庭进行补贴的制度比起建设补贴有许多优点，它可以直接转化为消费者的福利，而不会转化为生产者剩余或产生效益流失，还可以避免对高收入家庭的溢出效应，大幅提高补贴资金的使用效率。由于各地的经济发展水平和财政收入规模差距较大，地方政府应根据自身财力状况制定适合本地区的分级补贴制度。中央财政也应该对欠发达地区居民的住房进行一定比例的货币补贴，减轻当地的财政负担。

（四）加快廉租房建设

满足人们最基本的居住需求是政府的一项重要责任，由政府出资建设廉租房是履行此责任的重要方面。对于一些收入较低的困难群体，地方政府应为他们提供满足最基本居住需求的廉租房，尽量做到覆盖所有符合要求的人群。由于经济适用房的申请容易存在造假现象，分配过程中容易存在腐败问题，使得经济适用房的申请和分配难以做到公平公正。随着廉租房建设规模的不断扩大，经济适用住房应慢慢地退出历史舞台。地方政府应将原本用于经济适用住房的土地和资金转向廉租房建设，逐步实现保障重心的转移。廉租房是一种救助性的保障性住房，只需要保障困难群体最基本的住房需求即可，因此应对廉租房的建设标准严加控制。具体做法是，廉租住房套型建筑面积应控制在50平方米以内，室内外装修只要满足居住要求即可。

（五）设立国家住房开发银行

前几年，政府在保障房（包括廉租房和经济适用房）建设上投入不足，导致许多低收入家庭居住困难。近些年，政府意识到了保障房建设的重要性，加大了对保障房的投资力度。2011年，国务院要求在年内开工建设1000万套保障性安居工程；2012年，国务院要求全年开工700万套以上保障性安居工程住房，竣工500万套以上。根据规划，国务院要求在“十二五”期间，住房保障的覆盖面要达到20%，也就是至少有5000万人口纳入住房保障体系。如此巨大的保障房建设将需要巨大的资金，完全靠中央政府与地方政府的财政拨款难以筹集足够多的建设资金。另一方面，中央政府与地方政府的财政拨款受当年财政收入的影响很大，政府领导人的意图也会影响到财政拨款的额度，这样会导致每年的财政拨款出现一定的波动，不一定能满足每年的保障房建设需要。

保障房建设资金的筹集应该采取政府拨款与市场筹款相结合的方式进行。具体做法是：在市场筹款方面，我国应借鉴国家开发银行的成功经验，由财政部在国内资本市场上发行国债筹资本金成立国家住房开发银行。②国家住房开发银行成立以后，通过在国内外资本市场发行债券筹集资金，然后按照一定的比例将资金投入到中央政府与地方政府共建的保障房建设工程中去，所得的经济适用房出售的部分收入和廉租房租赁的全部收入用于偿还债券的本息。国家住房开发银行的设立可以大大缓解中央政府与地方政府的财政压力，以市场化的手段吸引社会资金参与保障房建设。

（六）允许地方政府自行发债

在现行财政体制中，《预算法》规定地方政府不得发行地方政府债券，地方政府若想发行债券，只能通过财政部代理发行。这种制度规定使得地方政府的融资能力受到很大制约，迫使地方政府通过成立融资平台变相融资。近几年随着政府保障房建设支出的加大，地方融资平台的负债率过高，潜藏着巨大的债务违约风险。

到目前为止，只有上海、浙江、广东省和深圳市获批开展地方政府自行发债试点，③全国其他地方政府尚不被允许自行发行债券。其实，我国绝大多数省份已具备自行发行债券的实力，与其绕弯通过财政部代理发行，不如由地方政府根据自身情况自主决定债券的发行时间和发行规模，财政部只要适当监管约束地方政府乱发债的行为即可，现行的代发制度已越来越不适应地方政府日益增加的财政支出需求。④允许地方政府自行发行债券是大势所趋，越早实行越能解决地方政府对土地财政的过度依赖。具体做法是：修改《预算法》的相关规定，从法律上赋予地方政府自行发债的权利，同时明确财政部的监管职责。

（七）土地使用权完全市场化

我国的基本制度是社会主义制度，全部土地实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，国家代表全体劳动人民占有属于全民的土地，行使占有、使用、收益和处分的权利。由于土地的所有权属于国家和集体，任何单位和个人无权拥有土地的所有权，只能有偿获得国有土地的使用权，而且还有一定的年限。⑤

在中国特色的土地制度中，政府是土地的唯一供给者，是土地的垄断者，⑥而土地需求者的数量无穷多。在这种情况下，虽然我国实行了土地招标、土地拍卖、挂牌出让制度，政府仍然是影响土地使用权价格的决定性力量。在地方财政收入不足以支出必要的城市基础设施建设和民生工程的情况下，为了获取更多的土地财政收入，地方政府有很大的动力直接推升或默许开发商哄抬土地价格，这也是房价“涨快跌慢”的主要原因。

解决这种困局的具体办法是，在不改变土地社会主义公有制的前提下，将土地的使用权完全市场化（先按照公平公正的原则分配给个体和法人，再由个体和法人进行自由交易），从而形成完全竞争的有效市场，由市场均衡力量决定土地使用权价格。政府不再作为土地市场的唯一供给者，而仅是土地所有权的名义拥有者，只要负责监督土地使用权市场的交易秩序与交易行为即可。

注 释：

①指由于土地出让而带来的地方财政收入和国民经济增长。

②国债利息由国家住房开发银行偿还，本金由财政部偿还。

③四省市于2011年10月获批成为自行发行债券地区。

④中央政府对地方政府在改善民生方面提出了越来越高的要求，但是地方政府的财政收入增长不能满足此要求。

⑤居住用地的年限是70年，工业用地、教育、科技、文化、卫生、体育用地以及综合用地的年限是50年，商业、旅游、娱乐用地的年限是40年。

⑥即使是农村集体土地，根据《宪法》第10条，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。

[1]陈志勇，陈莉莉.“土地财政”:缘由与出路[J].财政研究，2010，（1）.

[2]程睿娴，李妍.国内土地财政研究述评[J].经济问题探索，2011，（2）.

[3]程瑶.制度经济学视角下的土地财政[J].经济体制改革，2009，（1）.

[4]崔克.完善我国房地产市场的财政政策研究[M].天津:天津财经大学硕士学位论文，2010.

[5]戴双兴.土地财政与地方政府土地利用研究[J].福建师范大学学报（哲学社会科学版），2009，（4）.

[6]丁成日.改革和发展中国房地产税:理论问题与现实挑战[J].财政研究，2006，（1）.

[7]丁洪建,谭永忠,吴次芳.我国城市土地储备制度透视[J].价格理论与实践，2002，（10）.

[8]董再平.地方政府“土地财政”的现状、成因和治理[J].理论导刊,2008，（12）.

[9]杜雪君,黄忠华.土地财政与耕地保护——基于省际面板数据的因果关系分析[J].自然资源学报，2009，（10）.

[10]高聚辉,伍春来.分税制土地财政与土地新政[J].中国发展观察，2006，（11）.

[11]韩本毅.城市化与地方政府土地财政关系分析[J].城市发展研究，2010，（5）.