宝鸡峡灌区农业灌溉运行管理中存在的问题及对策

张有功

（陕西省宝鸡峡引渭灌溉管理局 陕西 咸阳 712000）

宝鸡峡灌区地处关中西部，有效灌溉面积282.83万亩，承担着宝鸡、杨凌、咸阳、西安四市（区）14个县（市、区）的农田灌溉任务。灌区分为塬下（渭惠渠、渭高抽）与塬上（宝鸡峡）两大灌溉系统，现有引水枢纽两处，中型水库6座，总库容3.3亿m3，有效库容1.8亿m3；有总干渠、干渠、支渠、退水渠共107条，总长度1161.48km；各类骨干建筑物5107座；抽水泵站22座，总装机84台套2.69万kW，总抽水能力92m3/s。水电站4座，装机容量3.27万kW。设计引水流量95m3/s，校核流量115m3/s，是一个多枢纽、引抽并举、渠库结合、长距离输水、建筑物齐全的大型灌排体系，是陕西省目前最大的灌区。

1 灌区地位和作用

宝鸡峡灌区建成投运以来，结束了渭北地区十年九旱、靠天吃饭的历史，对改善关中西部农业生产条件，确保全省粮食安全，促进区域社会经济发展发挥了重要作用。一是极大地改善了受益区的农业生产条件，确保了灌区农业增产增收。粮食亩产由开灌前的150kg提高到现在的750kg，复种指数由115%提高到170%；累计引水410多亿m3，净增粮食4094万t，产生社会效益500多亿元。二是有力地保障了全省粮食安全。灌区以占全省1/18的耕地面积，出产了占全省总产量1/7的粮食，成为陕西重要的粮油果蔬基地和名副其实的“三秦第一大粮仓”，为社会经济发展做出了积极贡献。三是发挥了重要的滞洪削峰、分流泄洪作用，降低了渭河洪水对下游地区的威胁，保证了工程沿线厂矿企业和城乡居民的生命财产安全。四是通过补水排涝、植树绿化和平田整地，有效改善了区域生态环境，对陕西农业经济和社会发展起到极其重要的作用。

2 存在问题及原因分析

2.1 资源性缺水与工程性缺水并存，供需矛盾突出

林家村渠首加坝加闸工程建成后，灌区水源紧缺状况虽得到一定程度缓解，但并没有得到根本扭转。以渭河林家村断面为例，河源来水量大幅减少，且时空分布不均。1991年～2012年22年间平均径流量10.7亿m3，仅占多年平均径流量20.4亿m3的二分之一。灌溉期间流量仅为多年均值的20%～30%，致使用水关键期供水能力不足，灌溉保证率降低。由于缺水原因，导致灌区多条支渠下游渠道报废，灌溉面积不断萎缩。加之水污染等因素，供需矛盾进一步加剧。水源短缺仍为制约灌区经济发展的“瓶颈”。

2.2 工程设施老化失修，输水效率降低

近年来，国家相继投资实施了世行贷款、病险水库除险加固、节水续建配套等项目，灌区工程设施运行条件得到明显改善，但是，灌区工程设施老化失修问题仍未得到彻底解决。目前，灌区干渠衬砌率仅为58%，支渠衬砌率只有49%。大部分斗分渠工程仍处于老化失修、带病运行状态。末级渠系损毁严重，失灌面积达67万亩之多。加之1999年“两工”取消后，末级渠系维护投入急剧减少，尤其是田间工程平时无人管护，用水时紧急疏通，费用摊入水费之中，无形加重了群众浇地负担。

2.3 水价执行标准低于成本，管理单位生产运行难以为继

宝鸡峡灌区农灌水价改革经历了公益性无偿供水、政策性有偿供水、水价市场化改革三个阶段。先后经过六次调整，水价由原来的0.014元/m3提高到现在的0.18元/m3，占陕西省物价局2010年核定成本水价0.67元/m3的26.9%；灌区末级渠系合理管理成本应为0.238元/m3。目前末级渠系执行水价标准为0.07元/m3，仅占合理成本的29.4%。由于水价执行不到位，致使灌区管理单位长期亏本运行，负担沉重。灌区维持简单生产尚且困难，更无力持续发展。只能是亏了职工、烂了工程，陷入社会效益巨大、自身效益低下的“怪圈”。

2.4 政策性亏损严重，综合体改不到位，管理单位运行困难

由于政策性亏损，从2000年到2009年底，管理局年拖欠职工工资670.3万元，人年均拖欠工资5000余元。按政策规定，2012年底职工人均月工资应为3704元，实际执行标准为人均2813元/月，仅占应发数的75.9%。另外，由于实行在职人员工资与灌溉任务完成比例挂钩的经营管理办法，因年用水量任务难以完成，部分职工只能拿到80%工资，从而造成人才流失、队伍不稳的状况。灌区职工凭着对水利事业的热爱，一直在困境中煎熬奉献。

2008年水管单位体制改革时，省编办批复宝鸡峡编制1499名。其中省级财政落实公益性人员305人，仅占编制职工人数的20%；从事农灌供水的人员没有明确定性，依然实行自收自支政策，难以从根本上扭转宝鸡峡灌区“靠天吃饭”局面。水管单位体改后省级财政落实维修养护资金1665万元，仅占测算年费用5400万元的30.8%，维修养护费远不能满足工程安全运行的需要。

2.5 段斗人员报酬低，田间工程管理主体缺位，农民水费负担重。

段斗组织是灌区抗旱用水的直接组织者，对灌区适时抗旱用水发挥着重要作用。段、斗两级群管机构，均由不脱产的农民担任。实行单一水费提成后，由于段斗人员报酬计提标准低，加之用水量逐年下滑，其平均月工资仅300余元。随着社会工资水平的提高，段斗人员的报酬标准多年没有变化，加之养老保险问题无法解决，导致其工作积极性严重受挫。目前灌区村组管水主要形式为组长管水、管水员管水、斗直管到户、斗村直接结算，而长期稳定的管水组长仅占11.3%，基本固定的管水员仅占总数的8.1%。季季换人已成为基层用水的常态，导致群众用水无人组织，只好弃灌。

随着农村管理体制和经营机制的变化，加之“两工”取消后，斗农渠工程管理主体缺位，末级渠系破损严重，加重了农民水费负担，削弱了灌区工程设施功能。经入户调查，灌区小麦亩均水费50元～90元，玉米亩均水费45元～83元；果树亩均水费60元～110元。导致近年来农民水费负担上升的主要原因：首先是村组管水人员工资大幅增长，导致群管费用急剧增加；其次，末级渠系投入严重不足，工程破损不堪，输水损失较大；三是部分群众节水意识差，习惯于大水漫灌，灌水定额过大。

2.6 农民用水协会建设滞后，无法适应灌区形势发展需要

从1998年开始，灌区基层管理体制改革先后经历了斗渠承包租赁、股份合作、组建农民用水协会三个阶段。截止2011年底，共组建用水协会42个，登记注册22个，涉及斗渠733条，控制面积78万亩。农民用水协会的组建与运行，形成了建、管、用相结合，权、责、利相统一的新机制，减少了管理收费中间环节，提高了透明度，深受灌区群众欢迎。

但是，由于缺乏地方政府参与，有相当一部分协会虽然完成了组建程序，但没有在县民政部门注册，部分超过注册有效期后没有再续期注册。协会人员的服务意识、技术水平、财务知识、管理能力欠缺，不能很好地履行职责，加之财力有限，其日常管理仅限于被动的放水和收费，无法适应灌区形势发展要求，人员综合素质亟待培训提高。

3 对策与建议

3.1 尽快开工建设小水河水源工程

从灌区长远发展考虑，应尽快启动小水河水源工程建设步伐，建设小水河水库枢纽工程，从根本上解决灌区缺水问题。

3.2 加大国家投入力度，加快灌区工程更新改造步伐

灌区虽然通过世行贷款、续建配套与节水改造等项目，对重点渠段和建筑物进行了加固改造，工程设施状况有了明显改善，但大部分渠道工程仍处于老化失修和不配套状态。因工程维修养护费有限，部分带病运行的工程设施仍得不到及时维护，致使工程险情不断,工程设施在拼老本中每况愈下，加大了输水损失和群众负担。建议国家加大水利工程设施投资力度，投资向大灌区、老灌区倾斜，加快灌区续建配套与节水改造步伐，使灌区工程充分发挥效益和作用，更好的造福于民。

3.3 建立水价成本补偿和抽水电费直补机制

随着经济社会的发展，社会工资水平不断提高，农业供水成本相应增加，政策性亏损愈来愈大，灌区将处于一种用水愈多亏损愈多的尴尬局面。目前，只能在高成本、低工资、低待遇的条件下维持运行。要从根本上扭转灌区困难局面，就必须下功夫解决政策性亏损问题，建立合理的农业供水成本补偿机制。建议在维持现行水价不变的前提下，根据灌区近年平均用水量和设施面积情况，由公共财政对灌区农灌水价按成本予以合理补偿。

宝鸡峡灌区抽水面积达45万亩，根据陕西省水价政策，农灌抽水电费应向用水户照实征收。这就导致两个问题：一是增加了农户水费支出，加重了群众浇地负担，群众普遍“只浇救命水、不浇增产水”，直接影响粮食安全；二是自流灌区和抽水灌区水价不统一，不利于管理单位经营管理。为此，建议出台灌区农灌抽水电费补贴政策，从根本上减轻农户负担，调动群众用水积极性，支持“三农”发展，实现灌区良性运转。

3.4 深化水管单位体制改革，从根本上解决灌区运行管理中的突出问题

水管单位体制改革把灌区的农灌供水定性为自收自支、企业化运行，水价政策性亏损，已严重影响到灌区的生存和发展。建议科学定位灌区性质，突出灌区农灌供水的公益性、社会性和服务性职能，进一步加大财政支持力度，将抗旱灌溉纳入公益性序列。妥善解决灌区职工的社会统筹参保等问题，从政策层面给予优惠和资金扶持，从根本上解决水管单位的生存问题，以确保灌区安全和谐与稳定。

3.5 明确末级渠系管理主体，完善用水服务组织

近年来，由于农村精壮劳力外出打工，留守者多为老弱妇幼，造成抗旱时段用水无人组织，严重影响农业生产，直接威胁灌区粮食安全与社会和谐稳定。建议从政策层面明确末级渠系管理主体，把斗以下管水组织纳入县乡政府水利管理部门事务之列，加强对其管理和考核，以保持管水队伍的稳定。水管部门和地方政府应明确责任，齐抓共管，使其更好的服务灌区用户。

3.6 加强对农民用水协会的支持力度

农民用水协会是灌区管理体制改革的新生事物，必将成为今后灌区管理体改的发展方向。政府有关部门和灌区专管机构应加强宣传力度，教育引导农户自主、自愿加入农民用水合作组织，积极投身末级渠系工程管护，积极推进灌区管理体制改革。建议国家从资金、政策上大力支持农民用水协会建设，并从硬件设施、人员培训、维护费用等方面完善扶持政策，促其健康发展和壮大，确保其更好的为农业增产、农民增收、粮食安全和区域经济发展服务。陕西水利