在社会治理创新中切实推进公众参与

朱西括

(新疆轻工职业技术学院，乌鲁木齐 830021)

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从全面深化改革的战略高度，要求加快形成科学有效的社会治理体制，改进社会治理方式，实现从社会管理转向社会治理的创新。这意味着社会治理由过去政府一元主体变成党委、政府、社会、公民多元治理主体，标志着我们党对社会治理的认识和要求从局部走向了系统，凸显了公众参与在社会治理中的基础性地位。一般来说公众参与中的“公众”是指政府及其机构之外的个人或社会组织，参与的途径包括正式或非正式两种。限于篇幅，本文将侧重于就普通民众的个人或群体的非正式参与展开探讨。

一、我国公众参与社会治理的现状

改革开放以来，随着物质文化生活水平和公民素质的不断提高，公众参与社会治理的热情不断高涨，参与行为日益活跃并且呈扩大化发展趋势。但是，我们必须清醒地看到，我国公众参与社会治理的总体水平还很低。当前，我国公众参与社会治理具有以下特征：

(一)一时热情和惯性冷漠并存，冷漠现象仍很普遍

社会治理的真正主体是人民群众，根本动力来自于人民群众的参与热情和积极性。只有人民群众自愿参与的社会治理才是真正有效的社会治理，才能形成多元的社会治理格局。近年来，从微博打拐到网络反腐，从价格听证到空气检测，公众权利意识的增强、参与热情的高涨，体现了现代社会对公共生活的“公共性”吁求，反映了权利时代公众主体意识的增强。但由于种种原因，这种热情往往难以持久。据南都记者统计，2011年—2013年3年多来，广东省人大网立法专网对24项条例30份征求意见稿公开向社会公众征求意见，其中“0”意见的8份，约占总量的26.7%，发表意见人数只有1人的20条，最多的也只有2人在线提交意见[1]。开门立法遇冷并不是一地独有的尴尬，其他地方同样存在。合肥市2013年以来的8项立法，近一半在征求意见环节，参与的市民人数达不到100人[2]。以合肥几百万人口看，市民的关心度、参与度明显不够。无独有偶，湖南日报于2013年10月通过华声在线发起“保护母亲河”环保认知问卷调查，在调查保护母亲河主要依靠哪些力量时，虽然有80.89%的被调查者认为主要依靠公众，但只有8.7%的被调查者表示经常参加环保公益活动，有39.07%的人从没参加过任何环保活动，有66.88%的人看到向河里倒垃圾的行为会去阻止，有33.12%的人则表示不会[3]。以上数据说明，公众在认识和行动上存在差距。《政治参与蓝皮书：中国政治参与报告(2013)》中一项基于10个省份6 159份有效样本的调查显示，以10分为满分计算，中国公民在政治参与行为方面得分为6.18分，则更明确地说明我国民众的政治参与状况不够理想。

(二)理性法治与感性冲动并存，非制度化参与呈增长趋势

参与的法治化是扩大参与有序化的重要途径。面对社会焦点问题，部分公民能在法律秩序的范围内，通过依法参与治理活动，维护自身权益，影响政府决策。在日本上演“购岛”闹剧不久后的“九一八”事变纪念活动中，出现在广州街头的“爱广州，非暴力”的标语，出现在西安的写有“前方砸车，日系车请调头”字样的纸板让人记忆犹新；新疆石河子小伙起诉环保局要求公开环评报告的案例一时成为热点话题；几年前厦门人以“集体散步”方式表达抗议和反对的意见，积极理性参与最终改变了自身命运的“PX事件”更是成为公众参与的一种时代标本。但无可讳言的是，面对一些热点问题，也有部分公民却在参与管理过程中采取极端的、畸形的或者反常的非理性行为。近年来，我国公共危机事件频繁发生。在危机管理中出现的公众轻信并参与传播流言、谣言以及公民单独行动造成的混乱、无序暴露出我国公众危机意识淡薄、危机处理理性不足的问题。尤其在虚拟网络社会中，人肉搜索等非法手段的使用、牢骚的普遍盛行、暴力网络言语的泛滥，等等，更是屡见不鲜。2012年哈医大医生被刺身亡的消息报道后，腾讯网调查结果显示4 018人次读完报道后心情高兴，占所有6 161投票人次的65%[4]。“六成网友称高兴”折射出不健康的社会心态。郭美美事件、嫩模包机看奥运、动车事故天价赔偿、红十字会强行募捐、罗援兄弟任职外企等此起彼伏的网络谣言、网民们不加甄别疯狂转载和跟帖造成的真真假假刺激着人们敏感的神经，一旦偏激的情绪形成规模，很容易导致“群体极化”现象。

(三)权利意识强与社会责任意识弱并存，功利化倾向明显

2012年发布的《社会管理蓝皮书：中国社会管理创新报告》指出：近年来，随着经济社会的不断发展和民主法制观念的不断普及，我国公民维护自身权利的意识不断加强。然而现实生活中，一部分人只注重享受权利，不注重履行自己的责任和义务，由此导致公众权利意识强与社会责任意识弱并存这一现象的存在[5]。社会治理过程中的问题，大凡与公众利益密切相关。教育、医疗、养老、环保、住房，等等，都要在社会治理中碰撞。对于这些涉及自身权利的问题，公众参与意识强烈，行为较为积极。相较于此，我们也不难发现，在公益慈善、社会救助、参与处理社会纠纷和矛盾等方面，公众的责任意识则存在明显不足。就公益慈善而言，在一些发达国家，例如美国，志愿者在居民中所占的比例是30%～50%，很多人在日常生活中都程度不同地参与到某些志愿组织中，或是有固定的志愿参与服务的途径。英国、日本的社会志愿参与比例都是比较高的，而中国目前已知的最高数据是3%～8%。老人倒地后“扶还是不扶”一度成为敏感话题，“挟尸要价”、“小悦悦”事件、贵州毕节5名儿童冻死在垃圾桶的悲剧更是拷问着社会良知和公民的责任。

二、当前制约公众参与社会治理的深层原因

当前社会自主领域畸形化发展的背后有其深刻的社会背景，即与当前的社会经济转型有着必然的联系。

(一)经济转轨不到位是导致公众参与社会治理问题的源头

从经济层面上讲，当代中国社会转型，可以归纳为由传统封闭式、集中型计划经济体制向现代开放式、自主型市场经济体制的转轨，并且市场经济的地位也由过去的基础性作用提升为决定性作用。改革说到底就是利益格局的重新整合。伴随着市场化改革的不断推进，我国社会结构严重分化，利益格局重新调整，传统的一元利益格局被彻底打破。利益主体的多元化必然导致利益关系的复杂化，市场主体间的差异导致了多样化的利益需求。

“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[6]在经济转轨过程中，由于长期以来深层次市场化改革滞后，政府、社会与市场的治理边界界定不清晰、不合理。政府与民争利、行政干预增多、经济结构不合理、收入分配不公、产业结构失衡、机会不均、生态破坏、环境污染、城乡差距和贫富差距持续扩大、腐败丛生和违法乱纪屡禁不止、利益集团影响变大等已成为当代中国社会不争的事实。当前我国改革已进入全面攻坚阶段，改革的深化必然会触及政治、社会更深层次的矛盾，会触犯一些既得利益集团，从而导致矛盾的进一步凸显。在社会生活领域，利益博弈是公众参与的应有之义，公众参与的根本目的是确保自身和社会弱势群体的利益。而一旦公众缺乏利益表达的渠道或正常的利益表达得不到政府及时的回应，就必然引发对立情绪。当前，公众参与呈扩大化的发展趋势，但在政策制定和执行过程中，各方面利益协调机制、群众权益保障机制等还没有完全建立，弱势群体的利益无法得到充分保证。在这种情况下，公众参与中出现非法式参与和不合理参与现象就很难避免了。

(二)社会转型不到位是公众参与社会治理的干扰器

一方面，我国的治理体制改革仍滞后于其他改革，社会治理领域许多传统理念、制度、行为依然无法适应现实需要，尤其是公众参与社会治理的热情和努力，在一些地方遭遇的仍是冰冷的制度壁垒。一是政府管制思维仍在延续，职能转变仍不到位，服务政府、责任政府、有限政府理念的转变与树立有待加强，政府“缺位”与“越位”现象依旧存在，政府与公众间缺乏有效沟通。二是社会组织发展空间狭窄，公众参与组织化程度不高。2007年，全国有各类社会组织共计38.7万多个，到2012年增至49.9万多个[7]。据民政部门统计，如果按人口比例算，我国每万人拥有的社会组织数量只有法国的1/90，美国的1/40。

另一方面，就我国公民而言，传统的单位制造就的民众依赖性人格使公民意识、志愿精神和责任感没有充分确立。公民参与社会治理的素质和能力还十分有限，公民参与内生动力不足，理性精神欠缺。我国公民意识和能力的培养依然路途漫漫。正因为此，清华大学公共管理学院副院长王名指出：“我们现在必须加强公民教育，要让公民有自己的主体意识、权利意识和必要的维权能力，这是社会自治能力形成的基础。”

三、进一步推进公众参与社会治理的对策

公众参与热情高与低，参与渠道通与堵，参与机制顺与阻，都将直接影响社会治理的有效运行。如何参与社会治理，怎样参与更好，这不仅是公众自我提升素质的考验，更是政府提升服务能力的考量。近年来，我国公众参与社会治理的探索取得了很大成绩，但要切实解决公民参与社会治理存在的问题，还需要政府、社会和公众在以下几个方面进一步共同努力。

(一)加强法律制度建设，为公民参与社会治理提供保障

由于缺乏制度和机制的保障，公众的知情权、话语权处于缺失状态，公众参与很大程度上只是以维权的方式出现，大都是一种无序的参与。甚至有的只是一种摆设、一种假参与，参与只是通过程序把参与变为操作的结果，成都出现的听证专业户就是这方面的典型例子。至于公众提出的公共议题，往往得不到政府的反应，难以形成有效的公众参与。加上缺乏专业机制，参与方法又过于简单粗暴，使公众参与缺乏感召力和生命力。因此，必须建立完善公民参与社会治理的制度机制。包括参与范围的界定、如何参与、参与的程度、参与的责任等问题的法律制度，司法救济、专家咨询等公众参与的支持性制度，推进公众参与社会治理创新的制度化、规范化和程序化。

(二)拓宽参与空间，畅通参与渠道，促使政府与公众的良性互动

1.完善信息公开制度。政府信息公开，是公众参与的一个必不可少的前提。政府信息越公开，国家政治越透明，公众政治意愿形成的根据就越扎实，社会治理的重点、指向和路径就越清晰。目前，从全国来看，政府信息公开制度的实施正在深化。但从一些研究机构的评估来看，总体分数不高，发展也很不平衡。为此，2013年10月，国务院办公厅印发了《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，将建设政府信息公开平台、提高信息公开实效放在更加突出的位置。因此，各级政府要牢固树立政府信息“公开是原则，不公开是例外”的理念，进一步厘清政府信息公开的范围，合理界定主动公开信息和依申请公开信息，正确处理好信息公开与保密的关系，最大限度地做到信息资源共享。要健全完善政府信息公开工作的长效机制。

2.畅通公众参与的渠道。据北京国际城市发展研究院联合社科文献出版社正式发布《社会管理蓝皮书——中国社会管理创新报告NO.2》称：“通过对近年来发生的热点舆情事件的分析可以看到，我国民意诉求表达已陷入一种‘信上不信下、信闹不信法、信网不信政府’的怪圈。”[8]这从一定程度说明了我国公众参与社会治理途径的欠缺和不畅通。当前，我国公众参与的方式和渠道主要有：人民代表大会、听证会、信访等。这些方式在推进我国民主政治建设、社会治理创新中发挥了重要作用。但是，随着我国民主化进程的不断发展和公众参与意识的不断提高，这些渠道和方式已不能完全满足公众参与社会治理的需求，新的参与方式和参与渠道需要在社会实践过程中不断探索和推广。要充分发挥座谈会、协调会、调查公众意见等传统的公众参与方式；充分利用现代信息通讯技术，通过网络论坛、微博微信、QQ群组、手机短信、电视辩论等多种形式来扩展和规范公众参与社会治理的新路径；并积极学习、借鉴西方有效的公众参与社会治理创新的方式，如市民评审团、市民调查群、焦点小组、公民论坛、公共调查、公共辩论等，探索适合我国实际并具有地方特色的公众参与形式。

3.健全回应机制。首先，回应要及时。要完善新闻发布制度，健全突发事件舆论引导机制，争取在第一时间发布权威信息，第一时间公布事实真相。其次，回应要准确。要坚持用事实说话、用数字说话，以正视听，消除不实传闻。再次，回应要落到实处。对正当、合理的公众需求要付诸行动并予以满足，不能马上解决的也应当以适当形式和方式给予反馈。唯有如此，才能真正提高公众参与的效能感，才能够切实提高公众参与的有序性，让群众心里有依靠，冤屈有处诉，意见有处提，怨气有处解，合法权益有保障。

(三)积极培育、引导和规范社会组织，激发社会组织活力，提高公众参与的组织化水平

社会组织是公众参与社会治理的重要主体和载体。“十二五”规划纲要强调，要“坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。

各级政府应大力扶植民间组织的发展，向其提供经费、人员、法律等支持，使其能正常、合法、有效运转，充分发挥作用；要保证民间组织的独立性，着重于对其的宏观管理，而不应干涉其内部事务；政府应将部分社会管理职能与民间组织共享，以有效地处理日益复杂的社会公共事务。通过培育和发展各类民间组织，形成对全社会有效覆盖和全面治理的体系，保障公民通过民间组织参与社会事务治理的权利。

同时要加大对社会组织监管的力度。由于长期缺乏良好的成长环境,我国的社会组织存在着资金使用不透明、财务管理不规范、从业人员不专业、服务模式不清晰等诸多问题，不仅难以承担更多的社会治理职责，反而还常常滋生出某些社会问题和矛盾。近来社会组织频频遭遇公信力危机，如“郭美美”事件、“卢美美”事件、“共和国脊梁”事件、河南宋基会事件等在社会上引起了轩然大波，集中暴露了社会组织的公益性问题，在很大程度上消解了正在建立但还非常脆弱的社会信任。只有强化外部监督与内部管理，才能重塑社会组织的社会形象，才能重新获得社会公众的社会信任，才能促进社会组织的健康良性发展。因此，立足我国社会组织发展现状，借鉴发达国家的相关经验，逐渐完善健全我国的社会组织监督机制显得尤为必要。一是修订涉及社会组织的行政法规，把社会组织的资金、活动、行为都纳入监管之中。二是促进社会组织活动的公开透明，增强行业自律，增强透明度和公信力。三是加强信息平台建设，把民政部门实行的登记、年度检查、执法、评估的情况和社会各方面对社会组织的反映、评价及时反馈在信息平台上，以利于加强社会监督、舆论监督，共同促进社会组织健康有序发展。

(四)培育公众参与的公共责任意识，全面提升公众参与能力

“习惯性质疑”、“群体性冷漠”有其复杂的背景和成因，比如道德文化素养、个人性格的差异等，但最根本的一点还在于缺乏一种责任担当的公民意识。一个高效率有秩序的现代社会，首先应是一个公民成熟的社会。否则，尽管经济飞速发展，却也不一定就能促进爱心的升华、素质的飞跃。因此，还需要我们在更多反思的基础上，致力于培育公民意识。

要加大媒体宣传力度，发挥舆论导向作用，凝聚正能量。舆论宣传是公众参与的基础性、先导性工作。蔡定剑教授认为，在处于社会转型时期的中国，公众参与基本具有“媒体驱动(media-driven)”的特点[9]。其基本要求是“切实把社会主义核心价值体系融入国民教育和精神文明建设全过程”。应当通过重大事件和优秀典型人物事迹集中强化公民意识宣传，发挥典型人物示范作用与影响效应，培养公民的主体意识、权利意识、责任意识、集体主义意识、国家意识和平等观念、法制观念。比如，面对汶川特大地震灾害，全国人民共克时艰，大难显大爱、患难见真情、抗震救灾展现人性光辉，就是加强公民意识教育的很好时机。

要引入激励机制，提高公众参与热情和积极性，发挥公众主体的能动作用。对参与社会治理决策的公众给予一定的物质资助，对参与中表现优秀、成效显著者给予相应的表彰奖励，使公众在参与社会治理决策中受到应有的尊重和支持，以带动更多的群众参与社会治理决策，不断增强社会治理创新的社会合力。

要坚持社会培训和自我教育相结合的原则，切实提高公众参与能力。应通过网络、报纸、杂志、电视等媒介平台，向公众传授公共政策的相关知识，加强对公众参与相关技能的传授和培训，提高公众参与公共服务的技能，促使公众依法、有序、理性、负责地参与社会治理。在此基础上，建立一支专群结合的社会治理工作者队伍。

参考文献：

[1]虚晃一枪的“开门立法”只能遇冷[N].中国青年报，2013-09-03.

[2]开门立法 市民咋不感兴趣？[N].合肥晚报，2013-08-21.

[3]环保调查:高度关注湘江水质 公众参与意识弱[N].湖南日报，2013-11-12.

[4]医患冲突背后充斥网络言语暴力[N].中国青年报，2013-08-20.

[5]首部《社会管理蓝皮书》发布：当前社会管理面临五大挑站[N].经济日报，2012-10-09.

[6]马克思恩格斯全集：第1卷[M]．北京：人民出版社，1956：82．

[7]陈光金.发展社会组织 激发社会活力[N]. 人民日报,2013-11-26.

[8]连玉明.社会管理蓝皮书:中国社会管理创新报告——社会改革与城市创新[M].北京：社会科学文献出版社,2013：161.

[9]蔡定剑．公众参与：风险社会的制度建设[M]．北京：法律出版社，2009：352.