非政府组织参与长江中游城市群建设的若干思考

龚胜生，储 环，张 涛，梅 琳

（华中师范大学，湖北 武汉 430079）

非政府组织主要是指“处于政府与私营企业之间的那块制度空间”，它是现代社会结构分化的产物，是一个社会政治制度与其他非政治制度不断趋向分离过程中所衍生的社会自组织系统的重要组成部分。非政府组织具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性的特点。[1]当前，湖北、湖南、江西、安徽四省正联手打造以武汉、长沙、南昌、合肥为核心的长江中游城市群，城市群建设需要政府力量与社会力量的共同努力与合作，非政府组织可以而且应当在长江中游城市群建设中发挥重要作用。

国内关于非政府组织的研究集中在政治学或经济学领域，地理学者很少有将其与城市建设或区域合作方面结合起来研究的，特别是有针对性的关于非政府组织参与城市群建设的研究更少。本文旨在探讨长江中游各省非政府组织的现状及其在长江中游城市群建设中的作用，进而提出其参与长江中游城市群建设的对策建议。

一、长江中游城市群非政府组织的发展合作现状

1.长江中游各省城市群非政府组织发展概况。

改革开放以来，经济、政治、社会生活和文化观念的巨大变化,以及经济体制的转轨和政府职能的转变，为中部地区非政府组织的发展提供了较为广阔的空间。

（1）湖北省非政府组织的发展情况。截至2012年底，湖北省社会组织已超过2.3万家，2013年初，还成立了“湖北省社会组织总会”。[2]这些社会组织涵盖政治、经济、文化、社会和生态文明各个领域，在激发社会活力，促进社会公平，倡导互助友爱，反映公众诉求，推进公益事业等方面都发挥了不可替代的作用。如2008年4月成立的“武汉城市圈名优农产品营销协会”，架起了农产品生产企业与武商量贩、中商平价等超市之间的产销桥梁，推动了武汉城市圈农商合作长效机制的形成；2011年11月成立的“湖北省武汉城市圈商贸服务协会”，是全省第一家直接以武汉城市圈中小微企业为服务对象，跨行业、跨所有制的经济类社会组织，目前会员企业达500多家，涵盖批发、零售、各类商超、大型市场、商贸流通等企业；长江技术经济学会，作为跨地区、跨部门、跨学科的学术团体，通过理论研究、学术交流、技术咨询等形式为长江流域的开放开发、经济社会可持续发展等提供了重要的决策支持。

（2）湖南省非政府组织的发展情况。湖南省的社会组织发展也十分迅猛，数量从2002年的7829个、从业人员1.4万人，发展到2012年的18955个、从业人员12万人。[4]2012年12月8日，“湖南省社会组织促进会”正式成立，该促进会是由社会团体、民办非企业单位、基金会等自愿组成的联合性社会组织，是在2001年成立的湖南省民间组织促进会的基础上发展、更名而成立的，重点研究现代社会组织制度的建立、社会组织的职能，以及社会组织参与社会建设的方式和途径等重大课题。[5]湖南省长株潭城市群研究会、湖南长株潭铁路信鸽协会、湖南省洞庭湖可持续发展研究会、湖南省湖湘文化研究会等，是以长株潭城市群或与长江中游有关区域为活动范围的研究会、协会。

（3）江西省非政府组织的发展情况。2003年11月，江西省成立了“民间组织发展促进会”，2009年4月，该会更名为“江西省社会组织发展促进会”。2005年全省有社会团体5171个，民办非企业单位3823个，基金会9个，合计9003个；到2010年社会团体发展到6797个，民办非企业单位3890个，基金会25个，合计10712个。[6]江西很早就有与环鄱阳湖城市群相关的民间机构。1999年成立的江西省“山江湖可持续发展促进会”，是一家非官方、非盈利性、拥有独立法人资格的民间组织，该组织旨在通过开展广泛的交流合作，引进国内外人才、资金、技术和信息，促进江西省社会各界积极参与到保护鄱阳湖流域生态环境的行动中，推动江西山江湖区的可持续发展。2009年1月18日成立的“鄱阳湖文化研究会”，是鄱阳湖名人研究、风俗研究、民间文艺研究、历史研究、生态经济研究的学术团体，旨在全面了解鄱阳湖文化，挖掘整合文化资源，开展文化学术交流，为鄱阳湖生态经济区建设服务。

（4）安徽省非政府组织的发展情况。安徽省于2005年成立了安徽省社会组织联合会。到2010年底，全省社会组织14995个，其中，社会团体9174个，民办非企业单位5785个，基金会36个。[7]早在1994年12月，以发展黄梅戏艺术事业为宗旨的公益性群众组织“安徽省黄梅戏艺术发展基金会”成立，基金会成立以来，得到了社会各界的大力支持，有力地推动了黄梅戏艺术的发展。还有，安庆市“皖江文化研究会”，作为研究传播皖江文化、推动皖江文化传承与发展的公益性社会团体，在弘扬皖江文化精髓，传承皖江文化精神，促进地方经济社会发展方面也作出了贡献。2012年成立的“皖江企业发展研究会”，聚集了一批新闻界、理论界和企业界的精英，他们关注企业的改革发展，为皖江城市带乃至整个区域经济发展增添了活力。此外，安徽省还是长江中游地区率先出台文件推进非政府组织发展的省份，2010年11月，安徽省政府在《皖江城市带承接产业转移示范区社会组织改革发展意见》中，明确提出要进一步推进社会组织改革与发展，并应用合、芜、蚌三市社会组织改革创新的措施和办法，制定了系统的皖江城市带承接产业转移示范区社会组织改革发展的意见。[8]

2.长江中游各省间非政府组织的合作现状。

（1）商会方面。湘鄂赣皖四省间互设有异地商会，如湖北省湖南商会、湖南省江西商会、江西省湖南商会等，这些商会对于推进各省的交流与合作发挥了积极作用。湖北省湖南商会在武汉市硚口区建有湘商大厦，是湖北省首个以外省商会命名的大厦，商会还办有《湖南人》杂志。[9](p65)2012年12月1日，以“楚商崛起与中三角发展”为主题的中国楚商合作发展论坛暨2012楚商年会在北京会议中心举行，政府领导、全国39个湖北商会代表、知名企业家代表、专家学者以及在京各界湖北籍知名人士等共1000余人出席会议，深入剖析楚商崛起与“中三角”发展之间相互促进、相互发展的紧密联系。[10]2013年5月19日，湖北省楚商发展促进会主办的“第三届楚商论坛”，以“重塑楚商形象、打造楚商商帮”为主题，围绕楚商的传承、转型、发展、壮大问题展开深度研讨，为楚商抱团发展提供资源整合平台。[11]

（2）行业协会方面。2013年4月18日，长沙、合肥、南昌、武汉四省会城市的餐饮协会会长本着“协调互动、优势互补、整体推进、重点突破”的理念，在武汉市湖北会馆共同签署了《长江中游城市群餐饮行业协会合作协议》，计划展开全面合作，为四市的餐饮业发展搭建合作平台，协议约定：搭建四市餐饮信息交流平台，实现信息资源互通共享；组织四市特色美食街、老字号企业和餐饮品牌名店之间的交流，为四市大型餐饮联销企业在对方市场布点，展开互动；加强四市餐饮企业的原材料采购合作，支持各地专业原材料生产基地建立跨市经营网络。协议还约定，每年召开一次四市餐饮行业协会工作联席会议，举行一次餐饮企业经验交流会，举办一次四市烹饪大赛和一次高规格的餐饮发展高峰论坛。[12]

（3）学术组织方面。湖南省建立有长株潭城市群研究会，湖北省建有武汉城市圈研究会，两会之间经常互相交流，互赠资料，互通信息，共同致力于打造中部“双核”增长极。从2007年底到2008年，在获批两型社会试验区之初，两地媒体合作，进行了大量报道，对试验区综合配套改革起到了推进作用[13](p195)。

（4）高端论坛方面。中国企业家论坛曾被企业家誉为“中国的达沃斯”。2012年7月7日“，中国企业家论坛?2012年夏季高峰会”在湖北武汉召开，300多位全国知名企业家、经济学家和社会知名人士云集武汉，大家围绕会议主题“中国大市场——从珠三角、长三角到中三角”，纵论中国大市场的形成和培育，畅谈中国区域经济的协调和发展，并发布了《关于“中三角成为国家战略”的倡议》。[14]

二、非政府组织参与长江中游城市群建设的作用分析

长江中游城市群建设是跨省区域的合作，必须大力发挥非政府组织的桥梁中介作用。它们的桥梁中介作用，具体表现在以下方面：

1.突破行政区划的限制,推动跨省跨区域的合作。

空间距离的阻隔或行政区划的限制，可对区际合作产生阻力，如果政府的行政干预也强的话，更会削弱区域之间的合作。行政干预过多会导致无序竞争、重复建设、盲目攀比等诸多弊端，造成资源浪费，不利于区域经济社会的协调发展。长江中游城市群区域内的各种行业协会，特别是跨地区的行业联盟，如四省餐饮信息交流平台、区域工商协会、区域物流协会、区域招商联盟等非政府组织，可以弥补政府部门各自为政的缺陷，促进省际各类市场资源的整合。

2.减少区域间的过度竞争，优化区域内的资源配置。

区域性的商会或者行业协会等非政府组织，都有其自身的行业规章制度，如果它们都能按照各自的执行、监督标准进行自律管理，惩治破坏行业规则的会员企业，规范行业的运营秩序，就可以有效遏制区域间的过度竞争，促进公平有序的市场竞争环境的形成。而且，对那些影响区域内资源有效配置和企业可持续发展的跨行政区的企业并购行为，非政府组织也可以发挥重要的协调作用。

3.促进跨省区域的合作，提供多维交流的平台。

学术团体、高端论坛等非政府组织的交流能够为区域合作奠定良好的基础，如以“共建中三角，‘智造’新引擎”为主题的“长江中游城市集群发展论坛”，为中部四省的跨省合作提供了一个广泛的对话平台。城市集群的区域合作最初是由民间的商务交流、学术团体之间的交流、文化团体的访问演出、慈善组织的互助以及体育运动交流等多方面慢慢发展起来的。正在建设中的长江中游城市群也应该借鉴长江三角洲城市群、长株潭城市群、泛珠三角城市群等大型城市群在区域合作方面的宝贵经验，推动政府、企业、非政府组织之间的横向交流。

4.为跨国合作增添渠道和机会。

非政府组织不仅能在国内城市乃至城市群之间发挥纽带和桥梁作用，而且能为国际合作提供平台和契机。如湖北省武汉城市圈研究会与法国全国性非政府组织——URBA2000就武汉城市圈可持续发展研究进行过合作。2010年11月6日，中法城市可持续发展论坛暨武汉城市圈投资项目推介会在武汉召开，双方专家围绕城市可持续发展和武汉城市圈“两型社会”建设，在城市规划、建筑节能、交通建设、水环境治理、城市垃圾处理、产业发展等方面进行深入探讨，[15]有力推动了双方城市可持续发展的投资项目建设。此外，湖南省长株潭城市群研究会专家还配合世界银行进行长株潭城市群发展战略研究。

三、非政府组织在参与长江中游城市群建设中存在的问题

湘鄂赣皖四省的非政府组织发展较快，数量、规模、质量都有很大进展，但还存在一些共性问题。

1.自身定位不够清晰，目标不够明确。

非政府组织的特质，决定了它在公共管理中与政府和企业部门不同的角色和地位。尽管非政府组织已经并正在成为中部城市群建设和发展中的一支重要力量,但就其能够和应当发挥的作用而言,非政府组织的发展远远不够，特别是其主体地位尚未确立。中部四省现在许多非政府组织在这方面的定位还十分模糊,甚至错位，有的为谋取小集体的经济利益，丧失了非营利性的基本特征，变成了营利性组织，或者过多参与政治决策，变成了政治性组织。另一方面，政府也没有给非政府组织参与城市群合作提供足够的支持，对其所能发挥的作用也缺乏足够的认识。

2.法制化程度不高，运行效果差异较大。

尽管我国政府正在积极努力构建关于非营利性组织登记管理方面的较为完整的法律框架，但依然还存在很多问题，归纳起来主要体现在立法工作滞后和立法层次不高两个方面。另外，在运行机制方面，非政府组织作用也尚未得到充分发挥。体现在公众基础薄弱，管理水平低，区域、城乡差异明显。鄂湘赣皖四省的省会城市，非政府组织发展较快，开展活动较为集中，社会认知度较高。但是在其他中小城镇特别是广大农村地区，除了扶贫开发的少数外来非政府组织以外，真正的当地非政府组织得到的关注和支持很少，作用远未得到重视和发挥。

3.缺乏独立自主能力，内部管理水平低。

许多非政府组织的活动开展情况尚且良好，但内部管理松散混乱，为了维持生存和发展或谋利，通过各种渠道开展与其自身业务不相干的盈利性活动甚至违法活动，缺乏正式的决策机构和民主决策的机制和制度，有待进一步规范。有调查显示，地方非政府组织中有46.6%的组织由理事会或全体会议决定其战略决策，10.7%无正式决策机构，17.8%由两个以上的负责人协商决定，18.9%由负责人个人决定[16](p14-16)，这些数据表明，有近一半的非政府组织缺少民主决策机制和制度保证。另外，当前中部四省多数的非政府组织的经费来源于政府，且在组织观念、活动方式和管理体制上都严重依赖于政府,难免受到政府各方面的限制和干涉，使其缺乏独立自主能力。还有的是因资金不足，开展活动难度大，进展缓慢，没起到什么实质性作用。

四、关于非政府组织参与长江中游城市群建设的对策建议

鄂湘赣皖四省应该充分重视非政府组织的不可替代的作用，积极创新合作方式，创造跨省合作平台，明确政府、非政府组织以及企业这三个不同力量主体各自的角色定位，推进互补互融与合作交流。

1.建立跨省的非政府组织联系机制。

第一，成立“长江中游城市群社会组织联盟”。建议由湖北省社会组织总会联合湖南省社会组织促进会、江西省社会组织发展促进会、安徽省社会组织联合会共同组建。联盟为松散机构，不需民政部批准，能够迅速成立，及时响应政府推进长江中游城市群建设的号召，发挥民间力量、运用市场机制，为中三角注入强大活力和持续动力。

第二，成立“长江中游城市群研究联盟”。建议由湖北、湖南、江西、安徽四省社科院发起，吸收各自省份研究城市群的学术团体（已有的基本上依托社科院专家成立）参加，遴选各省相关专家组成，主要为城市群建设提供区域发展与合作方面的专家咨询、政策建议和项目论证。

第三，成立“长江中游城市群行业联盟”。建议由四省工商联牵头，引导行业协会自主成立联盟，其主要任务是推进城市群的市场一体化进程。通过共同制定区域行业发展规划、区域共同市场规则，推进区域市场秩序建立，探索区域各类市场资源的整合等。

第四，建立长江中游城市群商会联席会议机制。建议由四省经济技术协作办公室牵头，召集湖北省湖南商会、湖南省湖北商会、江西省湖南商会、湖北省安徽商会等参加。尚未成立的江西省湖北商会、安徽省湖北商会，应尽快协助成立。

第五，建立长江中游城市群民间文学艺术联盟。建议由四省文联，组织四省作家协会、戏剧家协会、美术家协会、音乐家协会、摄影家协会、曲艺家协会、杂技家协会、书法家协会、舞蹈家协会、民间文艺家协会等开展联谊活动、组织联合创作。还可以开展双边活动，如鄂皖开展黄梅戏交流、湘鄂开展花鼓戏交流等。

第六，建立跨区域的长江中游城市群科技类社团。可依托四省丰富的教育科技资源，向国家申报。此项工作可由四省科协牵头，联合其他相关部门共同推进。

第七，探索建立长江中游城市群统一的非政府资格认证、质量检测机构。跨区域的标准认证检测，由非政府组织承担最为合适。因为它没有地方政府色彩，可以减轻或打消人们对其公正性不足的顾虑。

2.推动各省非政府组织投身城市群建设。

目前四省只有少数非政府组织专门为城市群建设服务，如湖北武汉城市圈商贸服务协会，在融资、引智、项目、推荐和维权等方面，重点服务武汉城市圈中小微民营企业。要鼓励更多机构树立“中三角”意识，直接参与为长江中游城市群建设服务，包括为其中的二级城市群如武汉城市圈、长株潭城市群、皖江城市带、环鄱阳湖城市群服务，特别鼓励为跨区域的示范区、试验区及重大工程提供支持，比如湖北小池融入江西九江、湖南湖北共建环洞庭湖生态经济区，这些都为非政府组织提供了广阔的舞台。

3.积极与国外城市群非政府组织展开交流。

一是落实中俄两国政府关于推进长江中游城市群与伏尔加河流域中游城市群区域合作的共识，加强长江中游地区与俄罗斯伏尔加河沿岸联邦区非政府组织间的交流合作。

二是推进武汉城市圈研究会与法国非政府组织URBA2000间的深入广泛交流，合作范围从武汉城市圈扩大到整个长江中游地区的城市群，合作主题从城市可持续发展扩大到各方面。

三是拓展与其他国家相关非政府组织的合作与交流。

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[2]夏颖.湖北省成立社会组织总会[N].湖北日报,2013-01-01（2）.

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