建立更公平可持续社会保障制度必须解决的问题

青连斌

(中共中央党校 科社部，北京 100091)

“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。”［1］经过改革开放以来30 多年努力，我国已初步形成“以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充”［2］的社会保障体系框架，党的十七大提出的社会保障体系建设的目标已经基本实现，从而“实现了由单位和家庭保障向社会保障、由覆盖城镇职工向覆盖城乡居民、由单一保障向多层次保障的根本性转变。”［3］为确保到2020 年实现“人人享有基本生活保障”的目标，党的十八大提出，“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”［1］党的十八届三中全会通过的《决定》进一步强调要“建立更加公平可持续的社会保障制度”。［4］这就明确提出了今后一段时期我国社会保障制度改革发展必须解决的两大突出问题，即如何更公平、如何可持续。

一、扩大制度的覆盖面

更公平，首先要扩大覆盖面。必须真正实现制度的全覆盖，并从制度的全覆盖走向人口的全覆盖。

进入21 世纪以来的10 多年间，我国填补了多项社会保障制度建设空白，已有制度得到进一步巩固和完善［5］。颁布实施了《中华人民共和国社会保险法》，这是我国社会保障领域的第一部法律。企业职工基本养老保险制度进一步完善，事业单位养老保险制度改革试点稳步推进。新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度先后建立起来，并于2012 年底实现了制度的全覆盖。职工基本医疗保险制度不断完善，先后建立并全面实施了新型农村合作医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度和城乡医疗救助制度，从制度上实现了基本医疗保障对城乡居民的全面覆盖。失业保险、工伤保险和生育保险制度普遍实施。全面建立和实施了城乡居民最低生活保障制度。

随着我国社会保障制度建设原有空白的填补和已有制度的完善，社会保障制度所覆盖的人群迅速扩大，越来越多的人享有了社会保障。截至2013 年上半年，我国城镇职工基本养老保险参保人数达到31076 万人，城镇职工基本医疗保险参保人数达到56020 万人，失业保险参保人数达到16002 万人，工伤保险参保人数达到19279 万人，生育保险参保人数达到15759万元，城乡居民基本养老保险参保人数达到48697 万人。［6］到2011 年底，新型农村合作医疗参保人数达到8.32 亿人［7］;2012 年底，城镇居民基本医疗保险参保人数达到27156 万人［8］。截至2013 年第2 季度，农村居民最低生活保障对象达5298.8 万人，城镇居民最低生活保障对象达2101.7 万人［9］。一个比较短的时间内，全国数亿人被纳入社会保障覆盖范围，建立起世界上最大的社会保障制度体系，从而实现了社会保障制度的全覆盖。

通过加强制度建设，尤其是填补制度漏洞，人人享有基本生活保障的制度已经建立起来。理论上看，我国目前的社会保障制度，已经基本覆盖了城乡所有居民。但是，许多制度事实上仍然没有覆盖该制度应该覆盖的所有人群，就是说，还有许多社会成员没有参加到所设定的制度安排中来。从几大社会保险来看，参保人数最多的是城镇职工基本医疗保险，达到了5.6 亿人，但参加失业保险、工伤保险、生育保险的职工人数均不到2 亿人，这就意味着没有参加这几大社会保险的职工，事实上享受不到这些社会保险待遇。因此，要使我们的社会保障制度更公平，首先就必须扩大制度的覆盖面，把所有符合制度设定要求的社会成员覆盖到相应的社会保障制度之中。

二、着力解决制度的“碎片化”问题

更公平，还必须着力解决制度的“碎片化”问题。社会保障制度的“碎片化”是指社会保障制度缺乏统一性，分别为城乡居民、不同地区居民、不同社会群体建立差异明显的不同社会保障制度。整个社会保障制度体系中，包含着一片一片的小制度，甚至于同一个小制度中还套着许多更小的小制度。我国社会保障制度的“碎片化”问题，体现最为明显的是社会保险制度。比如“为城镇企业职工建立了职工基本养老保险制度，为城镇居民建立了城镇居民基本养老保险制度，为农村居民建立了新型农村社会养老保险制度，机关事业单位人员目前实行的仍然是退休养老制度。除了这些大的养老保险制度外，为农民工建立了不同于城镇职工也不同于农村居民的养老保险制度，一些地方为失地农民建立了失地农民养老保险制度，为计划生育户和双女户建立了养老补贴制度，为农村干部建立了村干部养老保险制度。”［10］

我国社会保障制度原本并不存在“碎片化”问题。因为新中国成立以后建立起来的社会保障制度，覆盖的主要是城镇体制内人员，也就是国有企业和集体企业职工、机关事业单位工作人员，占人口多数的体制外的社会成员被人为排除在完整意义上的社会保障体系之外，他们只是享有某些专项社会保障，比如城乡困难居民享有的社会救济、农村“五保户”的供养制度等。20 世纪90 年代初，我国开始对社会保障制度进行改革，当时改革的初衷实际上是为国有企业的改革配套，改革传统的计划经济时代实行的“国家保险/企业保险”即由国有企业大包大揽的旧制度，建立新的社会保险制度，以减轻国有企业负担，让国有企业轻装上阵。随着改革的深入和参保覆盖面的扩大，国有企业职工逐步实现了应保尽保，实现了从“国家保险/企业保险”向“统帐结合”的新型社会保险制度的转变。

但是，当统账结合制度从国有企业走向非公企业、走向其他群体、走向农村，从而真正走向社会时却发现，这个制度很难完全适应国有企业职工以外的人群。［11］1997 年我国开始真正建立社会养老保险的个人账户，但从2002 年开始广东省就逐渐出现农民工退保现象并逐年扩大，把农民工纳入城镇企业职工基本养老保险制度的尝试遇到巨大挑战。为了适应和满足不同参保人群的意愿和要求，各地纷纷开始采取降低费率、单独建立小制度的办法，以覆盖城镇灵活就业人员、农民工、务农农民、失地农民等不同群体。这样我国社会保险制度就逐渐产生一个又一个“碎片”，为不同的人群分别建立了不同的社会保险制度。

社会保障制度的“碎片化”，同我们党秉承的公平正义执政理念是相悖的，同构建社会主义和谐社会的本质要求更是背道而驰。近年来，许多学者都在关注社会保障制度的“碎片化”问题。

解决“碎片化”问题的途径在于制度的“整合”，全面将城乡居民纳入到社会保障覆盖范围，逐步把城乡分设的社会保障发展成为“一个制度、两个标准、覆盖全体”的保障体系。［12］“一个制度”，就是通过社会保障制度的“整合”，把城乡分设的相同保障内容的不同制度进行归并，在统一对象管理的基础上，统一筹资渠道、统一缴费模式、统一计发办法、统一基金管理、统一机构管理，着力消除社会保障各种关系转移接续存在的问题，实现社会保障服务的城乡一体化。“两个标准”，是指在同一个制度中，城乡居民因为不同筹资水平而存在保障待遇水平的差异。“覆盖全体”，是指到2020 年，通过整合城乡社会保障制度，基本建立起覆盖城乡全体居民的社会保障体系，从制度上覆盖城乡全体居民，实现人人享有基本生活保障的目标。

从社会救助制度讲，现行社会救助项目繁多，相互之间缺乏应有的协调配合。许多项目都是根据当时的实际需要逐步建立和发展起来的，分属于不同部门进行管理，因而不同社会救助项目之间难免出现交叉和不协调的地方(如农村低保与五保户制度)。当前，可以把城市居民最低生活保障制度与农村最低生活保障制度“整合”为城乡居民最低生活保障制度，事实上很多地方已经实现了这一整合。党的十八届三中全会《决定》也明确提出，要“推进城乡最低生活保障制度统筹发展。”［4］

从养老保障制度看，我国现有制度安排相当“碎片化”。党的十八大报告和十八届三中全会《决定》，都提出要整合城乡居民基本养老保险。因此，目前最有条件、最容易实现“整合”的制度，就是把新型农村社会养老保险制度与城镇居民基本养老保险制度“整合”为城乡居民基本养老保险制度。事实上，城镇居民基本养老保险制度在政策出台时，就已经预留了同新型农村社会养老保障制度相衔接的接口，许多地方现已实现了两者的整合。

医疗保障制度方面，最有条件、最容易实现“整合”的制度，就是把新型农村合作医疗制度与城镇居民基本医疗保险制度“整合”为城乡居民基本医疗保险制度。新型农村合作医疗制度与城镇居民基本医疗保险制度的“整合”，其难度可能会大于新型农村社会养老保险制度与城镇居民基本养老保险制度的“整合”，但这两种制度建立和发展过程中都已经留下了两者“整合”的接口。这两种医疗保障制度的资金来源，都主要是参保者个人缴费和国家财政补贴，只是两者的筹资标准和待遇水平存在比较大的差距。实际上，城乡居民的医疗消费是基本相同的，只是农村居民的缴费能力比较低，如果国家财政能够向农村居民参保提供更多一点补助，城乡居民的医疗保险待遇是有可能达到大致均等水平的。党的十八大报告和十八届三中全会《决定》已经明确提出整合城乡居民基本医疗保险制度的目标和任务。

三、提高保障水平与防止“泛福利化”

更公平、可持续，就要稳步提高社会保障待遇水平，尤其是重点提高低保障人群的社会保障待遇水平。但提高保障水平要同经济发展水平、国家财力的支撑能力以及社会各方面的承受能力相适应，防止出现“泛福利化”。

社会保障水平是一定时期内一国或地区居民享受社会保障的高低程度。随着经济的不断发展和国家财力的增强，我国社会保障水平不断提高。近几年，我国社会保障水平提高的幅度是过去所没有的。从2005 年起到2013 年，连续9 年在全国范围内普遍提高企业退休人员养老金。2012 年全国企业退休人员人月均基本养老金达到1700 多元，相当于2002 年的2.8倍。医疗保障水平方面，“各级财政对城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗补助标准从每人每年40 元提高到2012 年的240 元以上，城镇职工基本医疗保险最高支付限额由职工年均工资的4 倍提高到6 倍，城镇居民基本医疗、新型农村合作医疗的最高支付限额分别达到居民年人均可支配收入、农民年人均纯收入的6倍以上。失业保险金、工伤保险金、生育保险待遇以及城乡低保、农村五保、优抚对象抚恤和生活补助标准进一步提高。”［13］

党的十八届三中全会《决定》提出，要“建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。”［4］合理兼顾才能更加公平，建立健全社会保障待遇确定和正常调整机制才能保障可持续。

从合理兼顾来讲，当前重点是逐步提高低收入人群的社会保障水平，尤其是城乡居民最低生活保障水平和企业职工基本养老保险水平。

城镇居民最低生活保障制度于1999 年在全国范围内普遍建立起来，这是我国社会救助体系建设的重要里程碑。农村居民最低生活保障制度于2007 年全面建立，从而实现了城乡居民都享有最低生活保障。据统计，全国享受最低生活保障的人数目前达7300 多万人。2013 年7月，全国共有城市低保对象2093.5 万人，农村低保对象5300.7 万人。［14］最低生活保障制度目前已经做到了应保尽保，但救助标准仍然偏低。2011 年全国城市低保平均标准287.6 元/人月，月人均补助水平240.3 元(含一次性生活补贴)，这样的补助水平本来就不高，2013 年7月还降低到238.1 元。2011 年全国农村低保平均标准143.2 元/人月，月人均补助水平106.1元(含一次性生活补贴)，2013 年7 月降低到104.42 元。［15］这样低的保障水平，是难以保障最低生活保障对象基本生活需要的。

反映企业职工基本养老保险水平的最重要指标，是养老金替代率。1997 年建立城镇企业职工基本养老保险制度时，设定的养老金替代率目标为58%－60%。但是，养老金社会平均工资替代率已经由1997 年的76%下降到2009年的47%，12 年间下降近30 个百分点(替代率=人均养老金支出/当年城镇在岗职工平均工资)。尽管养老金水平在持续提高，但基本养老保险养老金替代率近年却持续下降，已成为社会各界关注的热点。企业退休人员基本养老待遇水平仍有继续提高的空间，但更重要的是必须形成基本养老待遇水平与经济发展、工资增长、物价水平相联系的正常调整机制，这也是国际上调整社会保障待遇水平的通行原则和做法。

提高保障水平是全体国民的热切期盼。但我们必须清楚认识到，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，人口多、底子薄、发展不平衡是我国的基本国情。社会保障的一个重要特点就是刚性增长，待遇水平的提高具有不可逆性。就是说，社会保障待遇只能做加法，不能做减法。做加法大家都高兴，做减法就可能会引起社会不满。20 世纪70 年代，后西方一些国家削减社会保障支出、降低社会保障待遇引起社会的普遍不满，特别是这一次受欧债危机影响一些欧洲国家降低社会保障待遇水平引发民众的抗议，都可以清楚地说明这一点。因此，提高社会保障待遇，必须始终坚持“保基本”的方针，必须充分考虑到我国经济发展、国家财力和社会各方面的承受能力，既要积极而为，又要量力而行，既要不断满足群众的合理诉求，又要防止“泛福利化”倾向。只有这样，才能既保障人民群众的基本生活，并随着经济社会的发展得到不断改善，又能够实现社会保障的可持续发展。

四、增加社会保障投入与基金的保值增值

可持续，就必须努力增加社会保障资金投入，同时确保社会保障基金的保值增值。党中央、国务院把加快推进社会保障体系建设作为保障和改善民生的重要举措，国家公共财政支出越来越多地投向社会保障领域，财政性社会保障支出在国家财政总支出中所占比重不断提高。2002 年以来的10 年间，“各级财政仅对城镇职工5 项社会保险的投入累计就达到14542亿元，其中中央财政支出10881 亿元”。［16］

增加社会保障投入，要多方面做出努力。第一，要根据我国经济发展水平、财政收入增长状况和社会保障事业发展需要，逐步加大各级财政对社会保障的支出比重，进一步提高财政性社会保障投入水平。从国际上看，西方国家的财政性社会保障支出一般占到财政总支出的30%以上，北欧一些福利国家更是达到45%以上。据学者测算，我国目前财政性社会保障支出占财政总支出的比重在13%左右。但是，如果按照西方国家的统计口径，我国社会保障支出占财政总支出的比重则达到24.08%(2010 年);“2010 年最宽口径的社会保障支出占全国财政总支出的42.59%”［17］。当然，我国同西方国家的统计口径不同，不能简单比较。总体上看，随着我国财政收入的不断增加和国家财政支出结构的调整，提高财政性社会保障支出占财政总支出的比重还有相当大的空间。

第二，要加强各类社会保险基金收缴，做到应收尽收。目前，我国社会保险缴费率偏，但另一方面应缴而没有足额收缴的情况又比较突出。党的十八届三中全会《决定》提出要适时适当降低社会保险费率，这是对企业、参保者对降低费率的热切期盼的积极回应。现在的问题是，参保者个人，尤其是参保企业缴费欠费问题仍然比较突出。

第三，要继续扩大全国社会保障基金规模，充实国家战略储备。2000 年8 月1 日，经中共中央批准，国务院决定建立全国社会保障基金。全国社会保障基金是中央政府集中的国家战略储备基金，由中央财政拨入资金、国有股减持或转持所获资金和股权资产、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益构成。截至2012 年底，“社保基金会管理的基金资产总额11060.37 亿元”。［18］

第四，要充分调动社会资源，主要是大力发展慈善事业，引导社会各界热心捐献及提供志愿服务，同时利用市场机制，如各种补充保险、商业保险等。只有多渠道加大资金投入，才能充实社会保障的物质基础，实现社会保障的可持续发展。

我国社会保障基金规模不断扩大。“2011年，城镇5 项社会保险基金收入、支出和累计结余分别达到2.40 万亿元、1.81 万亿元和2.90 万亿元。”［19］社会保障基金规模的不断扩大，为社会保障体系的可持续发展奠定了较为坚实的物质基础。但是，如何尽快制定投资运营办法，开辟社会保障基金投资渠道，努力实现增值保值的问题日益突出地摆在我们面前。党的十八大就强调指出，要“扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。”［1］

以养老保险基金为例，我国养老基金主要有企业年金、全国社保基金和基本养老保险基金三大支柱。截至2011 年底，三项基金分别达到3580 亿元、8690 亿元和1.95 万亿元。［20］其中，前两部分资金均已实现规范的专业化市场投资运作，但基本养老保险基金仍然以银行存款为主，收益极为低下。从世界范围看，养老保险基金要么购买国债，要么采用市场化投资运作，存银行的仅中国一家。以银行存款为主的投资体制下，中国养老保险基金获得的年均收益率甚至达不到年均通货膨胀率，不但没有实现保值增值，反而贬值了。因此，党的十八大报告强调，要“扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。”［1］党的十八届三中全会《决定》再次强调，要“健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度。加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营。”［4］

［1］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗［M］.北京:人民出版社，2012.36.

［2］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［A］.中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编［C］.北京:人民出版社，2007.39.

［3］尹蔚民.统筹推进城乡社会保障体系建设［J］.求是，2013.(3):23－25.

［4］中共中央.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［Z］.北京:人民出版社，2013.46.

［5］中共人力资源和社会保障部党组.覆盖城乡居民的社会保障体系基本建成［J］.求是，2012，(18):30－32.

［6］国家人力资源和社会保障部.2013 年人力资源社会保障季度数据(2013 年上半年)［EB/OL］.http://www.mohrss.gov.cn，2013－11－11.

［7］国家卫生部统计信息中心.2011 年我国卫生事业发展统计公报［EB/OL］.http://www.moh.gov.cn，2012－04－20/2014－01－08.

［8］国家人力资源和社会保障部.2012 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报［EB/OL］.http://www.mohrss.gov.cn，2013－05－28/2014－01－08.

［9］国家民政部.社会服务业统计季报(2013 年2 季度)［EB/OL］.http://www.mca.gov.cn.2013－07－23/2014－01－08.

［10］青连斌.破解中国社会保障的困局［M］.昆明:云南教育出版社，2013.125－126.

［11］郑秉文.中国社保“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源［J］.甘肃社会科学，2009，(3):50－58.

［12］郑功成.中国社会保障改革与发展战略(总论卷)［M］.北京:人民出版社，2011.95

［13］中共人力资源和社会保障部党组.覆盖城乡居民的社会保障体系基本建成［J］.求是，2012，(18):30－32.

［14］国家民政部.2013 年7 月份社会服务统计月报［EB/OL］.http://www.mca.gov.cn，2013－08－20/2014－01－08.

［15］国家民政部.2011 年社会服务发展统计公报［EB/OL］.http://www.mca.gov.cn.2012－06－21/2014－01－08;2013 年7 月份社会服务统计月报［EB/OL］.http://www.mca.gov.cn，2013－08－20/2014－01－08.

［16］中国经济网.民政部、人社部晒民生和社保10 年“成绩单”［EB/OL］.http://www.china.com.cn，2012－09－17/2014－01－08.

［17］王延中.中国社会保障发展报告(2012)［M］.北京:社会科学文献出版社，2012.2.

［18］全国社会保障基金理事会.2012 年全国社会保障基金理事会基金年度报告［EB/OL］.http://www.ssf.gov.cn，2013－06－27/2014－01－08.

［19］韩秉志.社保事业结硕果［N］.经济日报，2012－09－16(5).

［20］周 锐.专家:养老保险基金持续“缩水”亟需“走出”银行［EB/OL］.http://www.chinanews.com，2012－10－22/2014－01－08.