我国高放废物地质处置法规体系的若干问题探讨

徐 健，熊先祥，雷奇峰，武以博

（国防科工局核技术支持中心，北京 100037）

以核设施退役与放射性废物治理专项项目,“我国高放废物地质处置法规标准体系研究”为依托，全面调研了我国在高放废物地质处置领域的法规标准体系建设方面已有的政策文件，分析了我国现有的高放废物地质处置法规与标准体系框架，对比国外先进核能国家的经验，提出了我国高放废物地质处置法规标准体系建设的思路。

1 主要研究内容

1）调研我国在高放废物地质处置法规、标准体系建设方面的国家立法、标准体系建设方面的现状和进展。

2）就上述调研结果进行全面分析。

3）对比世界核能先进国家在该领域的工作思路和具体做法。

4）在上述基础上，认真分析和总结我国高放废物地质处置法规标准体系建设存在的问题及原因，为推动我国高放废物地质处置法规标准体系立法建设工作、给政府部门解决其中存在的问题、加快我国高放废物地质处置具体工作进展打下一定的基础。

2 国内现有法规标准体系分析

和世界大多数国家一样，我国自1985年起对高放废物地质处置开展了大量前期研发工作［1］，伴随着这些研究工作的开展，国务院立法机构、国家核行业主管部门及相关政府部门等就该领域涉及法律法规体系的建设开展了部分工作，制订并颁布了以下政策文件。

2.1 法律法规

截至目前，我国涉及高放废物地质处置的法律法规主要有《中华人民共和国放射性污染防治法》、《放射性物品运输安全管理条例》、《放射性废物安全管理条例》等文件。

2.1.1 《中华人民共和国放射性污染防治法》

2003年，全国人大常委会颁布实施了《中华人民共和国放射性污染防治法》（下称“放污法”）。“放污法”从国家层面明确了我国高放废物和α废物实施集中深地质处置的基本政策、选址规划编制与地方政府的支持、废物产生单位的责任、废物处置单位的设立要求等内容，为高放废物地质处置工作的开展提供了基本的法律保障，是我国核领域在完善国家基础法规方面取得的一项重大进展。

2.1.2 《放射性物品运输安全管理条例》

2009年9月，国务院颁布实施了《放射性物品运输安全管理条例》，条例对放射性物品的运输及相关运输容器的设计、制造等进行了全面详细的规定。该条例对高水平放射性废物和乏燃料的运输及相关运输容器制造的取证、设计及具体运输等一系列活动和相关奖惩进行了详细阐述。

2.1.3 《放射性废物安全管理条例》

2011年12月，国务院以第612号令形式发布了 《放射性废物安全管理条例》。条例对高放废物地质处置工作的政府管理主体及其职责、具体工作的组织实施者、地方政府的职责及从事该领域工作单位的资质要求等进行了明确规定。为推进高放废物地质处置后续工作奠定了基础。

此外，还有部分与高放废物地质处置工作相关联的法律文件，主要有 《环境保护法》和 《环境影响评价法》，这两部法律明确了核活动环境影响评价工作程序。

上述法律法规的颁布，部分解决了高放废物地质处置的相关问题，如深地质处置的技术路线［2］。但并未彻底和全面解决该领域所面临的管理、经费、科研等问题。

2.2 部门规章和规划

在高放废物地质处置方面，核工业相关政府部门也针对该领域发布了部分规章、办法等文件。具体包括：

2.2.1 《核电站乏燃料处理处置基金征收使用管理暂行办法》

2010年，财政部颁布实施了《核电站乏燃料处理处置基金征收使用管理暂行办法》［3］（财综〔2010〕58 号）（下称“办法”）。“办法” 规定了乏燃料处理处置基金的征收对象、征收标准、征收原则及使用范围等事项。并对民用核电产生乏燃料处理处置所需资金的征收对象、标准、原则及使用范围等进行了规定。

2.2.2 《国防科技工业军用核设施安全监督管理规定》

1999年11月8 日，国家国防科技工业委员会发布了《国防科技工业军用核设施安全监督管理规定》（下称“一号令”）。“一号令”的适用前提是将高放废物地质处置设施作为军用核设施来监管，就政府部门的职能协调方面而言，具有很大的讨论空间。

2.2.3 《高放废物地质处置研究开发规划指南》

2006年2月，原国防科工委联合原国家环保局（核安全局）、财政部、科学技术部等有关部委发布了《高放废物地质处置研究开发规划指南》，对推进当前高放废物地质处置领域相关科研工作的开展起到了积极作用。

上述部门规章和规划仅部分解决了高放废物地质处置工作中遇到的问题。

2.3 技术导则与标准

除上述法律法规及部门规章等针对高放废物地质处置的政策性文件外，相关政府部门也在努力对涉及该领域各阶段工作所需的技术导则及标准进行完善。

1998年，国家核安全局发布了《放射性废物地质处置库选址》。

2002年，国家技术监督局发布了《放射性废物管理规定》。

2013年5月，国家核安全局批准发布了《高水平放射性废物地质处置设施选址》（HAD 401/06—2013），对高放废物地质处置设施的选址目标、阶段划分、选址准则、所需资料和质量保证等方面提出了明确要求，为选择合适的高水平放射性废物地质处置设施场址提供指导。

除此之外，针对高放废物地质处置工作的各环节尚未有其他的可供参考的导则与标准。考虑到高放废物地质处置是一个系统性工程，其中涉及多种学科、多个门类，因此需要分门别类有针对性地制定相应的标准或导则。

目前，作为国家核工业行业主管部门，国防科工局正在委托有关科研单位组织编写高放废物地质处置领域的相关技术标准和导则，预计将会有一个大的突破。

3 国外相关法规标准体系分析

3.1 国际组织

3.1.1 国际原子能机构（IAEA）

在法规方面，为保证放射性废物和乏燃料的长期安全管理，IAEA制定了 《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》［4］。2003年11月联合公约第一次审议会在维也纳召开，这标志着在该领域唯一具有国际法律效力的文件已进入全面实施阶段。

在标准方面，IAEA正在制订有关放射性废物安全的系列标准，包括通用标准、处置前管理、处置、退役和环境整治5个方面，分为安全法则、安全要求和安全导则3个层次。其中已出版和正在编制的高放废物地质处置安全标准有：安全法则（放射性废物管理原则）；安全要求 （放射性废物的地质处置）；安全导则（地质处置设施的选址，放射性废物地质处置设施的设计和运行，放射性废物处置设施的安全评价，放射性废物处置设施和活动的安全管理系统）。

3.1.2 国际辐射防护委员会（ICRP）

ICRP针对放射性废物处置辐射防护发布了一系列报告，先后出版了《固体放射性废物处置的辐射防护原则》（ICRP-64）［5］、 《潜在照射的防护：概念框架》、《放射性废物处置的放射防护政策》（ICRP-77）、《适用于长寿命固体放射性废物处置的辐射防护建议》（ICRP-81）等多个出版物，针对高放废物地质处置的安全目标提出了相关建议。

3.2 世界有关国家

综合国外高放废物地质处置法规建设来看，国外涉及高放废物地质处置的法规包括法律（综合法或专门法）、法规（条例）、部门规章等，形成了较为完善的法规体系框架。

3.2.1 美国

美国在高放废物地质处置领域实行军民分离、先军后民的政策。目前已建成军工高放废物处置库，即高放废物隔离处置示范库（Waste Isolation Pilot Plant，即 WIPP）［6］。 该处置库自1992年开始接受废物，按计划将于2033年左右关闭。WIPP是目前世界上唯一已经投入运行的长寿命放射性废物深层地质处置库，专门处置国防军工超铀废物。与此同时，美国针对民用核领域产生的乏燃料和高放废物处置的尤卡山计划也已进行了多年研究，目前由于部分原因，尤卡山项目已经处于停滞状态。但显而易见的是，两者在具体实施方面采取了截然不同的政策、路线，也产生了完全相反的结果。相应地，美国国会、能源部、核管会及环保署等政府部门从国家层面和部门角度出台了很多相应的法律法规和技术标准，这些政策文件的出台为积极推进相关工作的开展起到了关键作用。

美国涉及高放废物处置方面的法律主要有《核废物政策法》和《能源政策法》。

在技术标准方面，美国能源部、国家环保局等有关部门制定和发布了一系列有针对性的技术标准。其中，在选址阶段，最重要的是美国能源部根据《核废物政策法》制定的《核废物处置库选址指南（10CFR960）》和《尤卡山场址的选址指南 （10CFR963）》两个选址标准，前者为最初的能源部选址标准，后者为修改的专门针对尤卡山场址的能源部选址标准。

3.2.2 芬兰

芬兰的高放废物地质处置项目的决策层次已上升到国家级层面，其法规体系分为3个层次，即国家制定的法律、政府部门发布的法规性文件（法令）和监管部门发布的监管导则。相关法律有核能法（990—1987）、核能法令（161—1988）以 及 辐 射 法 （592—1991）、辐射法令（1512—1991）等主要法规和部门规章。

为落实相关法律要求，芬兰政府发布系列政府法令和监管导则。主要政府法令有关于核废物处置安全的政府法令（736—2008），主要的监管导则有乏燃料处置的长期安全（YVL 8.4）和乏燃料处置设施运行安全（YVL 8.5）。

从目前来看，由于芬兰国内高放废物地质处置方面法律法规标准体系较为完善，相关工作扎实推进，取得了很好的成效，是世界上为数不多的成功实例之一。

3.2.3 法国

20世纪50年代至今，法国的核工业主管部门制定了较为完善的法律体系，覆盖了核工业前端到后端的各个环节。具体包括：法国国民议会和参议院根据法国通用法令，分别制定了《放射性废物研究法》、《放射性材料和放射性废物计划法案》及《放射性物质和废物管理的计划法令》［7］。

根据 《放射性废物研究法》，法国目前核废物管理体制为：国会制定有关法律，相关政府部门负责制定相关政策和颁发许可证。ANDRA作为执行机构，负责法国国内所有放射性废物的长期管理。

在标准方面，法国管理机构于1991年6月颁布了一个基本安全规则《基本安全条例》。这个文件将被用作日后地质处置库选址和建造的标准。

4 主要问题分析

总的看来，我国在涉及高放废物地质处置的法规标准体系建设方面取得了部分进展，这使高放废物地质处置工作有了基本的法规依据；部分技术标准的出台为开展相关工作提供了依据。但研究也表明我国高放废物地质处置领域法规标准体系的建设还处于初级阶段，相比于世界核能先进国家的进展还有很大差距。

4.1 法律法规层面

我国关于高放废物地质处置法律法规不完整，不健全，现有法律法规及管理性文件尚不成体系。在国家法律中，未能明确政府管理责任主体的具体职责、资金筹措与管理及决策程序、没有明确对地方政府等相关利益方的奖励和惩罚机制等问题。

首先，立法建制差距还较大，缺失较多，包括管理、监管等法规与政策。如在落实《中华人民共和国放射性污染防治法》的有关法律要求方面，国务院尚未就高放废物贮存、处置单位的设立出台具体办法。同时，《放射性废物安全管理条例》并未明确如何具体组织实施，包括实施主体的确定、研发经费的筹措与管理等。

其次，没有出台涉及高放废物地质处置场址地质条件、高放废物地质处置需求和环境影响评价等问题的法规文件。

此外，高放废物地质处置管理体系不完整、不健全。如政府部门管理体系分工不明晰、不具体，缺乏以法律或政府指定或授权的实施高放废物地质处置研究开发的执行主体等。

最后，现有法规对资金筹措模式和管理方式没有明确的规定与界定，尚未形成一套完整的高放废物地质处置工作的经费收储、管理与使用机制，处置工作经费来源、组成、经费比例和使用办法等均不明确。

4.2 部门规章层面

除上述法律法规层面存在的问题外，在国家有关核工业管理部门层面也缺乏与上述法规配套的部门规章，目前的部门规章也仅仅从监管和乏燃料管理方面出台了部分规章，但对于高放废物地质处置这一涉及领域广、牵涉学科多的领域来说，目前的工作远不能解决如部门协调、跨部门专家咨询、科研项目的重复投资以及工程开发等等方面的问题。

4.3 技术导则与标准层面

调研发现，我国在高放废物地质处置领域的技术导则、标准的研究和制定工作严重滞后，甚至几近于空白，这造成实际工作遇到的许多关键性难题无法得到及时、有效的解决，严重影响了高放废物地质处置工作的开展。

5 结论和建议

5.1 我国高放废物地质处置需做的工作

综合考虑我国未来一段时期核电事业高速发展的要求和高放废物地质处置工作的实际需要，结合我国放射性废物处理处置工作管理体制与运行机制的历史延续性、体制特殊性，在收集、梳理和对比国内、外相关的法律法规、标准体系及已有实践经验和研究成果的基础上，研究认为，目前主要有几方面工作亟待启动：1）尽快建立我国高放废物处置的法规标准体系框架，从法律层面明确我国高放废物处置的战略、责任、管理体制、运行和决策程序，并依法完善法规、规章及技术导则和标准；2）从国家层面明确国家军工、民用产生的高放废物和乏燃料集中地质处置政策；3）建立经过法律或政府授权的执行、咨询和资金管理机构和高放废物处置实施的责任主体；4）明确经费来源、收支原则、涵盖范围及管理机制，建立咨询机构，进行技术监督，为政府的科学决策提供技术支持；5）明确我国高放废物地质处置的许可标准和程序、监管要求；6）明确政府层面在科研、工程、决策、许可等方面的协调机制政策，并通过相关条款来进一步提高地方政府的参与度和积极性；7）从法规层面明确高放废物地质处置工作的实施组织、资金系统、选址过程和时间节点表，形成高放废物地质处置工作开展的基本法；8）在充分研究国外相关标准的基础上，根据国内情况及对地质处置安全要求、安全导则和安全评价研究的成果，启动地质处置安全要求和安全导则等标准序列的编制和发布；9）明确高放废物处置地下实验室和处置库的选址、设计、建造、运行和关闭的要则；10）明确相关设施的安全要求和监管要求，明确研究开发工作、信息管理和应用的要则等。

5.2 法规标准体系框架建设

针对上述工作，综合我国具体国情、社情和民情，经过与政府机关、审管机构、主管单位、实施单位、科研院所等相关单位的沟通协调，研究认为：解决上述问题，首先需要有相关的法规和部门规章作保障，建立、健全并规范政府对此项工作的决策、管理和引导机制，充分发挥政府决策和支持机构的作用。同时，需要逐步制定并完善相关的标准体系，以便科学、有序、规范地开展和评价所涉及的各项技术工作，使各项具体工作按照预定的目标 （包括阶段性目标）和要求，平稳、有序地得到执行。以下是研究提出的我国高放废物地质处置法规标准体系框架建议。

5.2.1 法律法规制定

在正在制定的 《中华人民共和国原子能法》或 《中华人民共和国核安全法》中纳入有关高放废物地质处置的条款。主要包括：1）规定核能利用单位对于相关活动产生的放射性废物（含高放废物）的管理职责和义务，并明确放射性废物管理相关各方的具体义务和职责；2）规定所要处置的高放废物和乏燃料的来源和路线；3）规定建设高放废物地质处置设施的决策程序、监管部门及其他相关部门的职责；4）规定高放废物管理经费的筹措方式、管理部门及其职责、使用方式与方向等；5）规定公众参与的形式、公众参与对决策的影响评价等。

落实 《中华人民共和国放射性污染防治法》的法律要求，依照 《中华人民共和国放射性污染防治法》中的要求，可以考虑制定《高放废物地质处置条例》。

5.2.2 部门规章制定

落实《放射性废物安全管理条例》的法规要求，根据实际需要制定部门规章。由国防科工局制定 《高放废物地质处置管理规定》，明确规定：1）高放废物地质处置库选址规划的编报办法与程序；2）高放废物地质处置相关地质、环境、社会经济条件以及高放废物地质处置场所建设用地等方面的具体要求。

另外，需相应制定下列管理办法或实施细则：1）《高放废物地质处置科研项目管理规定》；2）《高放废物地质处置场址比选管理规定》；3）《高放废物地质处置风险评估管理办法》；4）《高放废物地质处置场所建设用地管理办法》；5）《高放废物地质处置安全监督管理规定》及《高放废物地质处置环境影响评价管理规定》；6）《高放废物地质处置地下实验室管理规定》和《高放废物地质处置库管理规定》等。

5.2.3 技术导则与标准制定

在已有的和计划制定的法律法规和部门规章的基础上，进一步制定符合实际的技术导则或标准：1）选址和场址评价导则或标准；2）围岩岩性和工程性质方面的导则或标准；3）工程屏障的技术要求；4）安全评价方面的技术要求；5）公众参与、社会风险评估等方面的导则和标准。

［1］王驹.中国高放废物地质处置十年进展［M］.北京：核工业北京地质研究院，2004.

［2］潘自强，钱七虎.高放废物地质处置战略研究［M］.北京：原子能出版社，2009.

［3］国防科学技术工业委员会.高放废物地质处置资料汇编［R］.北京：国防科学技术工业委员会，2005.

［4］徐原.世界原子能法律解析与编译［M］.北京:法律出版社，2011.

［5］郝建中.国外高放废物地质处置法规汇编［M］.北京：原子能出版社，2007.

［6］ Jointconvention on the safety ofspentfuel management and on the safety of radioactive waste management［R］.Washington D.C.:United States Department of Energy，2005.

［7］徐健.法国放射性废物［J］.放射性废物管理与核设施退役，2009，（1）:19-25.