城乡一体化进程中的户籍制度改革难点及路径——以襄阳市户籍制度改革为例

宋福荣

（湖北警官学院 治安系，湖北 武汉430034）

随着我国经济社会的发展，城乡一体化进程的不断推进，传统的城乡二元户籍制度严重阻碍了我国农村人口的自由流动，使人力资源得不到优化配置，进而阻碍了我国的城市化进程。因此，破除城乡二元户籍制度，建立城乡一体化的户籍管理制度己经成为我国当前迫切需要解决的问题。为认真贯彻湖北省第十次党代会精神，统筹城乡经济社会一体化发展，促进城乡人口合理流动，引导农民工有序进城，加快城镇化进程，2012年12月，襄阳市以解决农民工、大中专学校毕业生、中高级专门人才和投资兴办企业人员等四类人员的城镇户口为突破口，开始全面启动户籍制度改革。本文以襄阳市的户籍制度改革为例，通过问卷法和访谈法对襄阳市的户籍制度改革进行了调研，对襄阳户籍制度改革的必要性和改革中遇到的难点进行了分析，以期探讨进一步推进襄阳市户籍制度改革的路径。

一、襄阳市户籍制度改革的必要性

（一）改革形势所需

1998年，国务院下发24号文件《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》。根据文件精神，全国各地各级党委、政府和公安机关先后出台了一系列户籍管理制度改革的政策和措施。2003年，湖北省政府下发《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》（鄂政办发[2003]86号）文件后，省政府将襄阳市作为全省三个户籍管理制度改革的试点之一，为襄阳市的户籍管理制度改革积极稳妥向前推进奠定了良好基础。2012年，党的十八大报告明确指出，在今后党的工作中要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。这些文件的制定和颁布，为襄阳市户籍制度改革提供了政策法规依据，襄阳市户籍管理制度改革的步伐正式迈开。2013年党的十八届三中全会明确提出“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，更为襄阳市户籍制度改革指明了方向。

（二）城市发展所需

2003年，为加快构建促进中部地区崛起的重要战略支点，湖北省确立了“一主两副”的城市发展战略，即以武汉为全省主中心城市，宜昌、襄阳为省域副中心城市。①荆楚网：《“一主两副”：构筑湖北经济新版图》，http://www.cnhubei.com/xwzt/2011/centercity/news/201112/t1925818.shtml。省委、省政府要求三地勇于担当，勇挑重担，勇做全省跨越式发展的龙头和主力，率先实现发展新跨越，带动和支撑全省跨越发展。随着襄阳市被确定为省域副中心城市后，紧紧围绕“中部领先，全国一流”的总体目标，2011年年初，襄阳市十二次党代会确定“两个中心”、“四个襄阳”建设规划，努力实现5年内200平方公里、200万人口的工作目标。①“两个中心、四个襄阳”，即“省域副中心城市和现代化区域中心城市和产业襄阳、都市襄阳、文化襄阳、绿色襄阳”。摘自湖北省第十次党代会的报告。为认真贯彻落实国务院文件精神和襄阳市十二次党代会确定的奋斗目标，必须加速推进襄阳市户籍管理制度改革的步伐，使襄阳市的户籍管制度更好地服从和服务于“两个中心”、“四个襄阳”建设。

（三）服务民生所需

户籍管理涉及千家万户，是实现社会公平正义的关键因素，也是构建和谐社会的重要途径。②吕英：《城乡一体化进程中的户籍制度改革研究》，苏州大学2012年硕士学位论文，第17页。传统的二元户籍制度人为地将户口分为城市户口和农村户口，对两种户口给予不同的待遇。城市户口在基本生活资料供应、就业、教育、医疗、社会保障等社会福利方面享有优待。这种依户口的性质对城乡居民区别对待的城乡分割的户籍制度，强化了户口的等级意识，增强了城乡对立的二元结构，造成了城乡居民社会地位的不平等和机会分配的不均等，不仅有违社会的公平正义，也不利于社会的稳定。随着人民群众物质文化水平的提高，公平意识和法制意识逐步增强，群众的合理需求也在提升，希望建立公平合理和规范统一的新型户籍管理制度，更好地方便他们的工作和生活。从城乡分割的二元结构向现代社会经济结构转变，是今后几十年中国社会经济发展的基本走向。作为完善社会主义市场经济体制的一项主要任务，改变城乡二元结构的根本途径，就是要在继续推进工业化和城市化的过程中下决心改革户籍管理制度。

二、襄阳市户籍制度改革的主要做法

（一）确定目标，领导重视

襄阳市委、市政府把推进户籍管理制度改革作为市政府今后几年的重点工作内容之一，决定深入贯彻落实国务院有关文件精神。市政府成立了由市长别必雄任组长，市委、市政府有关领导任副组长以及相关职能部门主要负责人为成员的户籍管理制度改革领导小组，市委常委、纪委书记王兆民同志具体负责主抓全市户籍管理制度改革工作。在市公安局治安支队设立了领导小组办公室，具体负责制定政策、统筹协调和狠抓落实。在全市范围内实行以有合法固定住所和稳定职业或生活来源为基本落户条件，取消农业、非农业等各类户口性质，统一在居民经常居住地登记为“湖北居民户口”，满足符合条件的农村人口落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化，建立与经济社会又快又好发展相协调，与“两个中心、四个襄阳”建设相适应的新型户口管理制度。

（二）出台文件，广征民意

在重点考察我国部分省市户籍管理制度改革情况和深入调研广大人民群众对户籍管理新需求的基础上，市公安局于2012年3月中旬草拟了《关于进一步深化户籍管理制度改革的实施意见》（征求意见稿），上报市政府法制办公室按程序组织征求意见。市政府法制办除将征求意见稿印发给市直相关部门、城区政府、市区企事业单位（包括民营企业）广泛征求意见外，还在市政府门户网站发布，公开征求社会公众意见，先后多次召集城区政府、市直相关部门、部分企事业单位和农民工代表参加的座谈会，征求各种修改意见和建议30多条，并再次对意见稿进行修改。市政府常务会议先后两次对意见修改稿进行审议，于2012年11月14日以市政府办公室文件下发正式执行。为认真贯彻落实市政府的文件精神，襄阳市公安局于2013年1月又下发了关于贯彻落实《市政府办公室关于进一步深化户籍管理制度改革的实施意见（试行）》有关问题的通知。

（三）广泛宣传，透明公开

新的户籍管理改革政策出台后，市公安局先后组织策划市局主要领导到行风政风热线做节目、通过政府网站与网民在线交流、上街解答人民群众的咨询提问和邀请记者报道等大型宣传活动，对此次户籍管理制度改革的主要精神进行广泛宣传。让群众充分认识和了解改革的精神。各地也采取报纸上报道、电视上播放、电台上广播、网络上发帖和印发宣传资料、群发短信、上街进门宣传等各种有效方式，多角度、深层次、大力宣传此次户籍管理制度改革的指导思想、总体目标和政策规定，提高群众的知晓率，做到家喻户晓、人人皆知。

（四）扎实培训，规范审批

各地集中时间、集中人员和集中精力，组织主管领导、分管领导、业务科室人员和户籍内勤，全面学习户籍制度改革的有关文件，深刻领会主要精神，准确理解基本原则，力求掌握主要内容。要求各级公安机关发挥主力军作用，积极参与配合改革，形成良好改革氛围。市公安局治安户政部门还派人深入基层派出所开展面对面辅导讲课，对全市所有户籍内勤进行业务培训，并开通网上答疑解惑栏目和服务热线电话，帮助基层户籍内勤解决执行过程中遇到的疑难问题。此次户籍管理制度改革政策放宽的幅度比较大，执行起来有一定难度。市公安局要求各级治安户政部门特别是派出所户籍民警要严格执行户口迁移政策，严格审查，严格把关，对符合落户条件的要简化程序，简化手续，为群众提供优质高效的服务。同时，市公安局制定了《襄阳市公安局关于下放户口审批权限和缩短户口审批时限的通知》，将投靠落户、公民变更姓名和民族等5项由市局审批的户口事项下放由分局审批，缩短了审批时限，提高了办事效率。

三、襄阳市户籍制度改革中遇到的问题

（一）户籍管理制度改革涉及的相关经济社会政策调整尚显滞后

近年来，随着城乡统筹发展决策部署的贯彻执行，与户籍管理相关的改革都在积极稳妥地推进，但由于城乡二元社会结构的客观存在和历史沉淀，经济政策的调整需要一个过程。受相关经济社会政策调整滞后的影响，襄阳市户籍管理制度改革的效果在短期内难以显现，依托户口性质的社会政策在一定时期内仍将影响户籍制度改革的步伐。一是军人转业安置政策上的困境。民政部门对入伍、复员、转业都是基于户籍制度而进行安排的，城镇和农村义务兵分配指标存在着不同，城里转业能够得到安置，而农村户籍制度改革过来的人却得不到安置。如果实行一元化户口登记制度，民政部门在入伍、复员、安置工作分配政策执行上依据则无法确定。二是社会保障制度的执行困境。一方面，城市最低生活保障制度，在较大程度上依赖于陈旧的户口制度，城镇低保对象的识别，首要的依据就是户口性质。只有本地城镇常住户口才有资格享受本地低保，农业户口不在低保范围之内。其他还涉及到就业、住房等都存在相类似的问题。总之，人口数量逐年增长，城镇化进程不断加快，但社会管理配套政策跟进不足，养老、医疗、低保等方面的市民福利待遇没有落实。城市对人口的综合承载能力达不到要求，流动人口享有社会保障不能满足现实需要，基本公共服务不配套，都将导致户籍制度改革举步维艰。

（二）新的户籍制度吸引农民工进城落户的效果并不明显

在出台户籍制度改革政策之前，市纪委在市区流动人口中组织了一次广泛的社会调查，结果显示，愿意到该市落户的人员仅为20%左右。随着近年来城镇建设和国家基础设施建设规模的不断扩大，土地资源逐渐变得稀缺，加之近年国家出台了一系列惠农政策，致使农民对于落户城市的意愿不高。他们主要有三怕：一是怕失去土地。由于国家的各项惠农、征地补偿等政策优惠幅度较大，农村未来的承包地政策国家可能进行调整，群众仍在观望，很多农民是故土难离，一旦进城怕土地流转后会失去承包经营权，影响切身利益。二是怕没有职业保障。一些农民怕进城后，用工单位要求高，没有稳定的收入来源。三是怕政策得不到落实。有些农民担心进城后受到歧视，不能和原来城里人得到同等待遇。这些想法使越来越多的农村居民安心在农村居住，城市户口的吸引力越来越小，再加上新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险制度的实施，使农村户口和城市户口已没有了根本差别。老有所养、病有所医原是城市户口的特权，现在农村户口也能享受，城市户口对农村人也就没有了吸引力。

（三）户籍制度改革不能解决历史遗留下来的一些户口问题

一是随着城市开发，大量土地被征用，使部分从农村迁出的人口想迁回农村。一些来自农村的大中专毕业生，毕业后既没有安置工作又不能享受农村经济利益分配，非农户口转农业户口愿望特别强烈。二是未落户口人员明显增多。种种原因，手持迁移证、释放证明、复员证明等证件不愿意落户的现象比较严重。三是为了利益，农业户口的分户要求比以往更加强烈。由于城市开发和工业园区建设，大批农民住房被拆迁、安置宅基地或经济补偿，而宅基地是按“一户一宅”原则审批的，农业人口出现了人人都想分户的局面。四是人户分离问题比较突出。由于房屋拆迁、子女上学、企业改制破产、大中专毕业生工作不固定等原因，造成人户分离现象严重。

（四）政策宣传力度不够，效果欠佳

尽管政府及各部门对此次的户籍制度改革进行了广泛的宣传，但效果并不理想。在我们下发的571份调查问卷中，有156人不了解自己是否符合城镇落户条件，甚至有一部分人直接表示对现行的户籍管理制度不了解。即便是高学历的人，对自己是否能落户城镇都不是很清楚，其他人更不用谈。只有群众对现行户籍制度有充分的了解，才能有助于户籍制度的执行落实，才能保证群众的合法权益，也才能为进一步深化户籍制度改革提出意见和建议。

四、推进襄阳市户籍制度改革的有效措施

襄阳市户籍管理制度改革在国家现行的政策法规的基础上进行了大胆的突破和积极的创新。为进一步推动襄阳经济社会发展，构建和谐社会，笔者以为，还应从以下几个方面推进户籍管理制度改革。

（一）做好顶层设计，回归“本位”

户籍管理制度改革是行政管理体制改革的重要内容，涉及千家万户，关系到广大人民群众的切身利益，是社会各界关注的热点问题，必须纳入各级政府的议事日程，狠抓落实。市政府成立户籍管理制度改革领导小组，政府各职能部门要各负其责，密切配合，齐抓共管，严格执行政策。要完善和调整户政管理政策，把户口还原成“登记管理”意义上的户口，恢复户籍管理“证明公民身份”和“统计人口信息”两大基本功能，尽快剥离依附于户口的各种利益和功能。要弱化户籍背后的利益关系，恢复其作为民事登记的基本社会职能，使劳动就业、社会福利等与户口完全脱钩，还原户籍的本来面目，让它纯粹成为国家管理、统计人口和进行决策的依据。

（二）积极稳步推进，打破城乡分割

首先，以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所和相对稳定职业或合法生活来源等落户标准取代城镇人口指标控制，保障居民的迁徙自由和权利。其次，要加快户籍立法，建立以户口簿、居住证和出生证为主要证件的户籍管理办法，实行证件化管理，把以户籍管理为重点转向以人口管理为重点，由人口流动来决定户口迁移，逐步实行居住证制度，变户口的静态管理为动态管理。最后，以法制化、证件化、信息化管理为主要手段，调整城市户口迁移政策，根据经济、社会发展的客观需要和社会的综合承受能力，实现户口自由迁徙。

（三）坚持以人为本，服务民生

民生问题是公安工作的根本出发点和落脚点。在户籍管理工作实际中，应坚持群众利益高于一切，加强群众观念和宗旨意识教育，提高与人民群众联系沟通的能力，着力构建和谐的警民关系。现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回。引导农民进城落户要遵守法律法规和国家政策，充分考虑农民的当前利益和长远生计，不能脱离实际，更不能搞强迫命令。对农村人口已落户城镇的，要保证其享有与当地城镇居民同等的权益；对暂不具备落户条件的农民工，要有针对性地完善相关制度，下大力气解决他们当前在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全等方面的突出问题。

（四）建立户籍管理制度改革反馈机制

户籍管理制度改革在我国还处在探索阶段，一项户籍制度改革政策出台以后，其社会效果如何，能否达到预期的目标，运行中是否存在问题等，都是值得政策制定者关注的问题。因此，在户籍制度改革中，应建立相应的反馈机制，了解户籍制度改革的进展情况，以便及时发现和解决问题，降低改革的风险。对户籍制度改革的运行情况，不能只听取各相关部门的工作汇报，不能只以转户居民的多少来衡量，而应多实地考察，深入群众，听取民意，了解转户居民的满意度，发现工作中的盲点。同时，政府应加大对转户居民的关注度，帮助他们应对转户后面临的各种困难，让转户居民真正过上满意的生活。

（五）加大宣传，正确认识户籍制度改革

户籍制度改革是我国社会管理体制的一项重大改革，事关人民群众的社会福利、迁徙自由等基本权利，是打破城乡二元对立的突破口，有利于合理调配人力资源、劳动力资源，促进人口合理有序流动。因此，要加大落实户籍制度改革政策宣传力度，充分发挥广播、电视、报纸、网络的传媒作用，广泛宣传户籍制度改革的重要意义，宣传户籍制度改革的政策，注重用活生生的事例启发农民、引导农民。要确保农村人口转城镇户籍在一定时期内可享受双重优惠，即可以享受医疗、养老、最低生活保障、教育等城镇居民待遇，又可以在一定时期内保留原有的宅基地使用权、土地承包经营权及与之相关的各项惠农政策，消除后顾之忧。在充分尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权的基础上，有序引导有能力、有条件的农村居民到城镇居住，调动有条件的农民工户口转移的积极性。