财税法视角下的环境污染治理路径探究

王 鹏 程

(安徽审计职业学院 经济管理系，安徽 合肥 230601)

20世纪90年代初，美国经济学家发现部分环境污染物(如颗粒物、二氧化硫等)的排放总量与经济增长的长期关系呈现倒U形曲线，当一个国家经济发展水平较低的时候，环境污染的程度较轻，但是随着人均收入的增加，环境污染由低趋高，环境恶化程度随经济的增长而加剧；当经济发展达到一定水平后，也就是说，到达某个临界点或称“拐点”以后，随着人均收入的进一步增加，环境污染又由高趋低，其环境污染的程度逐渐减缓，环境质量逐渐得到改善，这种现象被称为环境库兹涅茨曲线。中国目前正处在库茨涅茨倒U曲线的谷底爬升期，环境污染和资源消耗巨大。大气污染、水污染、雾霾等环境问题日益严峻；水土流失、植被退化、有害物超标、汽车尾气排放陡增等经济发展过程中伴生的环境负效应有增无减，在城市环境污染加重的同时，又有向乡镇蔓延的趋势。

环境污染既涉及经济问题也涉及法律问题，国务院在节能减排综合性工作方案中提出环境税费改革，拟在时机成熟时开征环境保护税，这引起各界关注。财税法不仅是经济调控手段，更应发挥其在资源利用和环境污染治理中的积极作用，以经济刺激的方式发挥财税法在遏制环境污染中的作用。因此，从财税法角度研究环境污染治理有现实意义和学术价值。

一、学界从财税法角度对该问题的研究

对环境污染的研究，学界已有不少研究成果。如：中南财经政法大学张乃琦的《环境税“双赢”效应及其对我国税制改革的启示——一个基于OECD国家视角的研究》、广西财经学院吴能宽的《我国税制变迁绿色路径选择的必要性及面临的困境和对策分析》、财政部财政科学研究所陈新平的《我国税制“低碳化”的改革措施》以及北京大学财税法研究中心刘剑文的《财税法的破局与立势——一种以关系平衡为核心的治国之路》，都从不同角度对环境污染的治理进行了探讨。但从提高财税立法权威、厘清财税预算与政府责任划分、扩大公众监督与参与、发挥环境维权律师作用角度进行论述的尚不多见。

二、当前环境税收法律制度的不足

中共十八大提出，保护生态环境必须依靠制度，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制。李克强总理在十二届人大二次会议政府工作报告中指出：“一些地区大气、水、土壤等污染严重，节能减排任务艰巨”，与此同时中国的环境保护税收法律制度也存在不足。

(一)单纯一部环保法不足以有效遏制环境污染

1989年中国颁布环保法，但时至今日环保法治理环境污染的效果与公众对环境保护的要求尚有很大距离。“环境优先发展”的理念尚未能充分贯彻，“先污染后治理”、“边污染边治理”的思想根深蒂固。环保法处罚惩治力度小、环保治理空白地带多、轻程序重实体、轻事先预防重事后治理、单项立法多综合性立法少的现象没有根本改变。在环境污染的严峻形势下，单纯依靠一部环境保护法来治理环境污染，其局限性愈发凸显。

(二)可持续发展的环境税收机制尚未建立

税收机制的一个重要作用就是调节和优化资源配置，促进经济社会可持续发展。分税制改革以来中国基本建成了与社会主义市场经济相适应的税收体系。环保税在国际上成为阻遏环境污染的重要税种，美国有二氧化硫税、日本和丹麦有二氧化碳税、德国有废水税和费油税，荷兰作为OECD国家中环境税开征较早的国家有噪音税和垃圾税等。但时至今日中国依然缺乏有关环保的主体税种，只是在资源税、车船税、消费税等税种中附带体现节约资源思想，但这些都无法对大气污染、水污染、垃圾、噪音等以及高污染、高损耗或严重污染环境的行为发挥税法的激励规制作用，一个可持续发展的环境税收机制尚未建立。

(三)环保治理的政府责任划分机制需要厘清

环境污染具有可转嫁性，政府环保责任划分机制不厘清，会导致治理效果整体下降。环保法规定地方各级人民政府对本辖区的环境质量负责，但环境污染的治理是一个配套工程，其中涉及预算法、税法、环境保护法、公务员法等法律整合。其中，中央与地方税收征收权限划分不明确、环境责任追究机制不完善尤为突出。1994年分税制改革以来，明确划分了中央与地方在征税权上的界限。国税系统负责征收中央税和中央与地方共享税，与其相关的立法权、解释权、税率税目调整权和减免权等集中在中央；地税系统负责征收除国税系统征收范围外的规模小、资源零星分散的小税种，相比之下，地方税的来源与征收渠道相对狭窄，地方财政用于环境污染治理的资金有限，制约了地方政府治理污染的积极性和主动性，降低了污染的治理效果。

(四)环境保护监督参与机制不健全

中国循环经济促进法规定公民有权举报浪费资源、破坏环境的行为，但环境保护仅仅通过公民的举报是远远不够的。“据公众与环境研究中心的研究统计，在全国113个重点城市中，环境信息公开的平均分在2009-2010年度才达到36分，达到及格60分分数线的只有11个城市，分数最高的城市也只有82.1分，最差的城市只有14分。25个省会城市中，有5个城市的得分在20分左右。”[1]中国青年报2013年“你最希望两会讨论加强哪方面的污染治理？”问卷中，大气、饮用水、江河水分别占据76%、75.2%和55%。环境影响评价法规定的公众在专项规划环境影响评价与建设项目环境影响评价中以“论证会、听证会”和“其他形式”参与环境监督的方式有待拓宽。公众对环境保护的参与和监督渠道狭窄、政府环境信息公开不充分的现象依然存在。

三、完善财税法在环境污染治理中的路径选择

财税法曾归入行政法范畴，继而又归入经济法范畴，具有交叉综合的学科特性。环境污染治理作为一个配套工程，希望通过某一部法律或者某一个部门能彻底治理好是不现实的。应该在综合治理中发挥环保法律的直接规制作用和财税法的经济刺激作用，“我们不应只局限于财税立法的行政管理功能，不应将其视为政府宏观调控的便利工具，而应把它视为社会财富公正分配的利器、纳税人权利保护体系的一个组成部分”[2]，应充分发挥纳税人在环境污染治理中的积极性和主动性。因此，在环境污染治理中要充分保障纳税人的知情权、参与权和监督权，保障纳税人了解、参与、评价政府对环境的污染治理效果，发挥财税法在环境污染治理中的激励导向，使环境污染治理走综合治理之路。

(一)提高环境税收的立法权威

长期以来，中国财税法律少、授权行政法规多，税收法律大多以暂行条例的形式出现并被执行。目前，除企业所得税法、个人所得税法以及税收征收管理法等少数以税收法律的形式体现外，大部分现行税法以税收暂行条例的形式出现，如增值税暂行条例、营业税暂行条例、消费税暂行条例等。税收部门法以法律形式出现得少，以暂行条例的形式多，虽然此举有利于行政机关执行和操作，但降低了税收法律制度的权威。作为下位法的税收行政法规多、作为上位法的税收法律欠缺，不利于“税收法定”原则的贯彻，也不利于纳税人对财政预算的监督。

环境保护涉及千家万户和众多单位利益，环境保护税的开设应由全国人大统一规划，充分听取社会各界对环境污染治理的民意，提高环境保护税的法律权威和纳税人遵从度。人大税收立法权在环境税收方面的行使可以矫正环境保护行政管理的局限，提高环境保护税的权威，兼顾行政法规的细化作用，从经济角度改变环境保护重行政处罚和刑事处罚的做法，以财税法律的形式对环境污染进行综合治理。通过提高人大对环境税的立法权威，强化人大对财政预算与决算资金的审议，侧重税法的经济调控和引导资源要素配置作用，是治理环境污染的有效路径选择。

(二)构建可持续发展的环境税收机制

“立法的历史教训说明没有环境优先就等于没有环境保护法。”[3]财税法在环境污染治理中要体现可持续发展理念，对节能环保产业与高污染行业区别对待，对环境污染从财税角度进行宏观调控，达到环境保护与经济增长持续科学发展。在税基和征收范围上应从减轻税赋、针对环境污染程度采取财税刺激方面区别对待，充分发挥财税法的经济调整手段。在具体使用上应强化人大对预算资金的管理，把资金使用与治理效果对应起来，促使地方政府在地方财政税收收入来源上与环境污染整治上权衡利弊，通盘考虑。

保护碧水蓝天是纳税人的责任和义务。在构建可持续发展的税收机制上应当分清轻重缓急。首先，将大气污染、水污染等严重影响生态环境的污染行为纳入环境税，如征收二氧化硫税和二氧化碳税，切实将生态保护纳入财税法统一规划，在税率设置上宜从高征收。这既是财税法从经济角度遏制环境污染的需要，又是确保环境保护税作为主体税种征收的可行性与经济性的需要。其次，要将噪声污染、固体废物污染、生活垃圾污染、机动车尾气污染等与纳税人日常生活密切的行为纳入环境税的征收范围，在税率设置上宜低税率广覆盖，重在提高纳税人的环境保护意识。特别是垃圾税对于提高普通公众对环境税的认识及环境保护的意识具有积极的正面导向作用。在治理效果上，瑞典在开征二氧化硫税后，二氧化硫的排放量比上年减少了16%；加拿大维多利亚市通过开征垃圾税，使家庭垃圾产量1年内减少18%。在征收模式上可以考虑环保部门认定、税务机关征收，可以考虑环境税的收入由中央在确保地方环境治理需要的前提下统一支配，或将环境保护税保留一定比例固定留给地方政府专项使用，这既明确了环境污染治理的责任主要在地方政府，也落实了地方政府环境污染治理的权责一致性。

(三)厘清政府环境污染治理的责任机制

切实厘清政府在环境保护上的责任，建立预算法、税法、环境保护法、公务员法等配套法律。预算法应建立合理的支付转移机制，地方政府的环境责任与政府财政收入并不是绝对呈正比例关系的，有的地方环境污染严重，但政府财政预算用于环境污染治理的支出安排少；有的地方环境污染相对较轻，政府用于环境污染治理的财政预算却偏多。应当恰当安排环境污染治理支出在地方财政预算的比例，特别是合理调整中央预算转移支付用于地方环境污染治理的比例。在税法上明确环境税在中央与地方的分成，合理调动地方治理环境污染的积极性，使税法可持续发展机制与环境保护生态可利用机制相得益彰，协调共进。在环境保护法上，应当进一步明确地方政府的“守土”责任，同时强化环境保护全国“一盘棋”的思想，细化环境保护的责任追究，要明确到人。公务员法应明确地方政府负责人必须承担环保责任，地方发生重大环境污染事件要主动辞职和责令辞职，并及时接受社会公众监督。

实施最严格的环境政策，需要加强政府执法力度，把环境污染治理责任落到实处。地方政府守土有责，在环境污染民事赔偿上，地方政府可以适当承担相应责任。当前环境诉讼中，侵权方和受害方力量悬殊较大，受害方对环境诉讼法律掌握少，受经济与时间等因素的制约较大，而行政机关也缺乏从事公益环境诉讼的便利条件。按照严格责任原则和因果关系推定制度，环境污染由污染者承担侵权责任，但许多环境污染侵权主体无力赔偿，在民事赔偿机制无法充分发挥作用的情况下，政府应承担环境污染治理责任。在中国，从法学理论上政府作为主体承担赔偿责任尚缺乏依据，但欧盟环境民事责任白皮书确立了国家首先负责的赔偿规则，这为中国环境保护的政府责任机制提供了启示。政府承担环境污染赔偿责任，可以使地方政府更加注重环境污染的治理和生态环境的保护，建立可持续发展的经济社会发展理念，避免了单纯从地方经济收入的角度出发，以牺牲环境谋发展，有利于构建环境保护、经济发展和政府责任三位一体协调发展的良性互动局面。

(四)构建公众监督和环保志愿律师参与机制

保障公众对环境的知情权是环境保护取得纳税人认同和支持的重要基础，发挥民间力量的重要作用与落实政府在环境污染治理上的责任不可偏废。公众的知情权与参与权是依法行使监督权的基础。环境污染的治理离不开公众的监督，从猪漫黄浦江到贺江水污染事件，从“牛奶河”到“雾霾口罩”，公众的环境危机意识空前高涨。“人民群众信仰法律，相信法律公平公正，只有通过亲身参与司法活动，才能更深刻、更直接。”[4]环境污染治理首先应当确保政府信息的公开畅通，在此基础上保障公众的监督权。通过说明会、见面会、咨询会、质询会、民意调查、群众表决、媒体见证和网络微信等方式扩大公众的参与渠道。

环境涉及公众的切实利益，法律应鼓励和支持人们从事公益活动，鼓励民间环保公益组织参与诉讼，特别是律师组成的环保公益组织作为诉讼主体参与诉讼。

“组织引导广大律师将个人的执业活动和成长进步，与国家和民族的前途命运，与经济社会发展紧紧联系在一起，立足本职，发挥优势，在服务经济平稳较快发展，保障和改善民生，维护社会和谐稳定中建功立业。”[5]鼓励环保志愿律师、兼职律师等环保志愿人士积极参与环境保护的立法与司法活动，在环境维护活动中承担社会责任，发挥律师行业正能量。同时，应积极探索财税法对从事环境公益活动的社会组织及志愿律师在税收方面的优惠，以最大限度地壮大社会公益的力量，探索构建工商登记、环保审批、财税调控与民间环保维权组织有机结合的良性互动机制。

环境污染是过度追求经济利益的负面结果，从财税法角度探讨环境污染治理，目的是不断探索多种机制共同作用，重视预算法和税法的经济杠杆作用，在利益平衡中发挥环保律师及志愿者的推动作用，实现环境污染治理的多元路径选择。

参考文献：

[1] 王灿发.我国环境信息公开立法及面临的挑战[J].环境保护，2011，(11)：23.

[2] 刘剑文.财税法的破局与立势——一种以关系平衡为核心的治国之路[J].清华法学，2013，(5)：22.

[3] 王灿发，傅学良.论我国《环境保护法》的修改[J].中国地质大学学报，2011,11(3)：32.

[4] 王鹏程，万春梅.拓宽人民群众有序参与司法的渠道[J].哈尔滨学院学报，2013,(9)：56.

[5] 吴爱英.全面做好新形势下律师工作坚持和完善中国特色社会主义律师制度[J].中国司法，2012,(10)：9.