土地资源储备制度对海域资源管理的启示*

王 衍，王 鹏，索安宁

(1.海南省海洋监测预报中心 海口 570204;2.国家海洋环境监测中心 大连 116023;3.国家海洋局海域管理技术重点实验室 大连 116023)

海域资源是海洋开发利用活动的重要空间、海洋经济发展的基础载体［1］。随着我国海洋经济的发展壮大，对海域资源的需求势将增加，调控海域资源的供需平衡，将成为海域管理工作的一项重要任务。土地资源储备管理制度在国内外运行相对成熟，已成为政府调节资源供需矛盾的重要手段，对构建海域资源储备管理制度具有重要的启示作用。为此，本文首先对我国土地资源储备管理制度进行深入的剖析，在此基础上分析了我国实行海域资源储备管理的必要性，研究构建海域资源储备管理的体制机制与管理模式，为我国海域资源储备管理制度实施提供参考。

1 土地资源储备和土地储备制度概念

土地储备，英文称为Land Banking或者Public Land Banking，是指政府按照相关法律法规的规定，根据市场需求、城市建设规划和土地利用总体规划的要求，综合运用法律的、行政的和经济的手段，对依法征用、收回、收购、置换的土地进行储备或对其进行前期开发后再储备的行为。其目的是为了扭转分散、多头供地的局面，使政府成为平衡土地市场供需的主导力量［2］。

土地储备制度是指由政府授权或委托的土地储备机构，依照法定程序，通过收回、收购、置换、征用和转制等方式从土地使用者手中把分散的土地集中到政府手中，再由政府或其委托的机构对集中后的土地进行前期开发、整理，并根据政府年度土地供给计划将开发好的土地投入到市场中，以实现地区土地供给平衡的一种土地管理制度［3］。土地储备制度具备以下特征:①整体性。土地储备制度的运行分收购、整理、储备、出让4个环节，这4个环节是通过产权和资金紧密联合在一起的，成为一条完整的循环链。不论其中哪个环节出现了问题，整个链条都会受影响，即土地储备制度的正常运作就会受影响，作用不能正常发挥。②行政性。土地储备制度无论从土地储备的主体还是从其运作方式都具有相当明显的行政性。③计划性。土地储备制度是土地储备机构依据地区土地供需情况进行的一项有计划的土地收购储备行为，在完成前期收购、储备、开发后，应根据地区土地市场供需情况，有计划地把储备好的土地推向土地市场等待出让或出租。

2 我国土地资源储备制度

我国土地资源储备制度发展经过起步阶段、推广阶段和当前的全面发展阶段3个阶段。土地资源储备制度的运行模式大致可以分市场主导型、政府主导型和行政指导与市场相结合型3种模式［4］。

2.1 我国土地资源储备制度发展阶段

(1)起步阶段。1996年8月，上海市土地发展中心成立，标志着我国开始正式建立城市土地资源储备制度。该制度的主要出发点是盘活城市存量土地，优化土地资源配置，加强政府对土地资源的宏观调控能力。不久后杭州市、青岛市等城市相继成立了土地储备机构，开始对城市土地资源储备制度进行理论研究和实践探索，并尝试出台相关的地方性法规。

(2)推广阶段。在1999年全国集约用地市长研讨班上，杭州的土地储备制度建设成果和经验引起了非常强烈的反映。同年6月，国土资源部通过内部转发文件的形式开始向全国范围介绍杭州市和青岛市的土地储备运行经验，之后武汉等城市相继成立牛地储备机构。

(3)全面发展阶段。2011年4月《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》下发，文件对各级地方政府应尝试建立土地收购储备制度做出了明确的要求。在国务院和国土资源部的推动下，各地积极开展城市土地储备工作，各级储备机构在全国范围内遍地开花。

2.2 我国土地资源储备制度运行模式

2.2.1 市场主导型—以上海市为例

由于上海市城市规模和土地价格在全国排在前列，政府垄断土地一级市场的经济能力不足，加之上海市土地资源市场竞争意识较强，选择以市场为主导的土地资源储备模式，可以充分发挥市场配置土地资源的机制。具体模式为:上海市土地发展中心在取得土地后只负责对土地进行适当的基础设施配套建设，然后由土地管理部门将其推向市场进行出让。从土地收购储备的机制设计上看是这单一土地储备结构模式，即土地发展中心参与负责土地收购储备的整个流程，并建立市、区两级，以市一级为主导的土地储备网络体系。这种模式的资金来源一般来源于财政拨款、银行贷款、土地收购补偿费、前期开发费的返还及土地出让后的收益等。

2.2.2 政府主导型—以杭州市为例

杭州市城市面积和土地市场规模相对较小，加之经济发展很快，政府实力较强，为其建立以政府为主导的土地储备模式奠定了坚实的基础。杭州市土地储备运作基本模式为以政府为主导的基础上充分发挥市场在土地资源配置中的作用，以达到行政主导和市场运作相结合的目的［5］。杭州市的土地储备中心由土地收购储备委员会和土地储备机构两部分构成，属于双结构模式。土地收购储备委员会主要职能是制定土地储备和出让年度计划和相关政策、协调相关部门关系、监督资金到位和运转情况以及监管国有土地资产的运作等。杭州市政府明文规定杭州市区范围内所有存量土地都必须纳入土地储备体系当中，并由政府统一收购和储备，再经过土地储备中心前期开发成为“熟地”后统一推向市场进行出让［6］。

2.2.3 行政指导与市场相结合型—以武汉市为例

武汉市城市规模处于上海市和杭州市之间，政府想要完全垄断土地一级市场困难较大，但要完全交给市场也不太现实，因此其选择了行政指导和市场相结合的模式。武汉市土地储备在实践的过程中逐渐形成了以土地整理储备供应中心和土地交易中心为核心，以土地储备制度和土地交易许可制度为支撑，以市场为纽带的运作机制，形成了土地收购储备、开发和交易相结合的管理体系。武汉市土地储备模式的特点是交易许可和先买权的使用。交易许可是指土地使用者需提交交易申请，在该申请获得批准的情况下，土地使用者才可进行土地交易;先买权是指政府可以优先购买土地作为储备用地。

3 我国海域资源储备管理现状

3.1 我国实行海域资源储备管理的现实需求

3.1.1 强化政府对海域使用权市场宏观调控的需要

随着海域使用权市场的不断发育和完善，通过市场机制取得海域使用权已成为我国海域使用权出让的重要方式。由于海域使用权市场具有和土地使用权市场同样的逐利特征，一些企业财团可能会凭借强大的资金势力，囤积大规模的海域使用权，炒作海域使用权，从中牟利，从而扭曲海域使用权市场，影响海域资源正常的开发利用秩序。为此，必须建立政府主导的海域资源储备机制，依据海洋功能区划、海域使用规划和海域使用权市场需求，分功能用途、分类型、有计划、有步骤地向市场推出海域使用权，有效控制海域使用权一级市场的供给总量，调控海域使用权二级市场的发展方向，避免海域使用权市场价格的大幅度波动，促进海域使用权市场的健康发展。

3.1.2 盘活海域资源存量，优化海域资源配置的需要

根据我国海域使用相关的法律法规规定，不同用途的海域使用权使用期限各不相同，最多的建设工程用海为50年。海域使用权到期不办理续期申请的海域，需要收回海域使用权，重新出让。历史上的许多盐业用海，由于海盐生产工艺的改进和市场需求的波动，许多盐田被废弃或使用效益极低。一些养殖用海也因长期淤积或环境恶化而废弃，使用效益极低。另外，由海域使用权出让产生的一些边角海域也长期闲置。以上海域资源存量在一些区域规模可观，严重阻碍着海域资源开发利用进程和海洋经济发展速度与质量。为此，必须建立政府主导的海域资源储备机制，将使用权到期海域收回储备，将废弃低效盐田收购储备，将废弃、低效养殖用海置换并整治修复，将分散闲置的海域通过置换规整。在此基础上，建立基于海洋功能区划的分级分类海域储备数据库，由政府统一规划、统一整理，统一出让，盘活海域资源存量，优化海域资源配置。

3.1.3 进一步完善海域使用权市场机制的需要

早在2002年财政部和国家海洋局就联合发文，要求海域市场需求较大、海域开发利用程度较高的地区要有计划地开展海域使用权招标、拍卖、挂牌出让工作，探索海域使用权出让的市场运作机制。至现在一些地区海域使用权市场初步完备，但是还有很多地方海域使用权市场仍存在很多问题。其中主要原因之一就是海域资源储备能力不足，缺乏专门从事海域资源储备、交易的组织机构，不能保证海域使用权交易的公开、公平和公正等市场经济原则。为此，必须建立海域资源储备机制，以政府储备的海域资源公开、公平、公正招标、拍卖、挂牌出让等活动规范海域使用权一级市场的交易机制，引导和培育海域使用权二级市场的健康发展。

3.1.4 优化海域海岸带整治修复工作机制的需要

从2010年起国家利用海域使用金返还支持地方开展海域海岸带综合整治工作，至2014年，财政部和国家海洋局共批准了海域海岸带整治修复项目74个，使用中央分成海域使用金16.75亿元。这些海域海岸带整治修复项目的实施对改善我国海域海岸带资源环境状况具有重要的作用，一些海域通过综合整治修复，海域环境大为改善，海域使用价值飙升，效果十分明显。但是这些项目在执行过程中，没有专门负责项目执行的部门机构，多依托地方海洋管理部门。形成地方海洋行政主管部门既是项目执行的主体，也是项目执行的监管者，导致项目执行过程中，责任分工不清，工作机制不畅，很多项目不能按照计划进度执行，地方配套经费额度普遍偏低，甚至缺失等问题。因此，必须创建海域资源整治储备机制，由海域资源整治储备机构专门负责海域海岸带整治修复项目的执行工作，以优化海域海岸带整治修复工作机制。

3.2 我国海域资源储备管理的发展现状

近十年来的沿海开发热潮驱动了建设用海的大量需求，为协调好不同行业用海的关系，保证重大建设项目用海需求，我国一些地区正在探索开展海域资源储备管理工作，试图通过对海域资源“统一规划、统一储备、统一配置”来整合盘活海域资源，实现国有海域资源的优化配置和保值增值。从2010年开始，福建省漳州市漳浦县，江苏省南通市、浙江省舟山市、福建省莆田市等一些沿海地区目前相继成立了海域资源储备机构，通过收回、收购、置换、新开发等方式对规划开发利用的海域、无居民海岛进行储备，并建立了海域海岛储备数据库。由海域资源储备机构将储备的海域、无居民海岛使用权以招标、拍卖和挂牌出让的方式有计划地推向市场。江苏省南通市、福建省东山县、浙江省象山县等政府为此还专门出台了海域储备管理相关办法。

2010年，福建省莆田市参照林权改革和土地储备管理的方法，从养殖用海海域收储入手，在涵江区、秀屿区尝试收储海域2 000 hm2。这是我国海域资源储备范围、方式、程序和资金来源等方面的第一次实践探索。2013年1月，浙江省第一宗公开招标拍卖挂牌的建设用围填海政府储备项目海域使用权在象山县出让成功。该项目是象山县海洋与渔业局组织实施的鹤浦镇盘基塘1号宗海，中国功效集团 (宁波)海洋经济发展有限公司以2 536万元的成交价竞得该宗海域使用权。2013年12月，象山县海洋与渔业局又对1宗面积19.503 8 hm2的海域提出海域储备申请，呈报浙江省海洋与渔业厅审批。2014年2月，南通市海域储备中心完成腰沙海域面积496.5 hm2渔业用海的储备和超过2 670 hm2建设用海域的储备。

3.3 我国海域资源储备管理工作存在的问题

海域资源储备管理制度在我国正处于萌芽发展阶段，沿海各地都在探索可行的实施方法。由于我国现行的社会制度和对海域资源价值认识的不足，海域资源储备管理工作中仍存在着许多问题:①海域资源储备机构职能定位不明确。目前，许多地方虽然明确了海域储备管理机构的职责，但海域资源储备机构职能定位上仍不明确，有些地方直接挂靠海洋行政管理部门、有些地方单独设立事业单位，还有些地方按照国有企业管理。②海域资源储备管理人才短缺。由于海域资源储备管理是一种新工作领域，加上海域资源储备管理工作内容复杂繁多，既涉及海域资源测量收储，又涉及海域资源工程整治，还涉及海域资源价值评估与市场出让，这种专业知识全面，专业技能突出的复合型人才当前极为短缺。③ 海域资源储备管理运行机制有待完善。一些地方虽然已经尝试海域资源储备管理工作，但由于海域资源收储、整治修复与管理需要大量的资金投入，地方政府财政投入有限，海域使用权抵押贷款只有少数金融机构认同，融资难度较大。④ 海域资源储备管理国家政策引导不足。虽然一些地方政府开展了海域资源储备管理的工作尝试，但创建一种新的海域资源管理制度需要人才、资金、设施等多方面的投入，现行的海域使用管理制度在某些方面仍有掣肘，需要国家从宏观上对海域资源储备管理制度予以引导和扶持。

4 土地资源储备制度对海域资源储备管理的启示

海域资源和土地资源具有很多相似特征，土地资源的许多管理思路在海域资源管理中值得借鉴，但海域资源也存在一些自身特征。因此，海域资源储备管理可在土地资源储备管理制度的启发下，构建如下管理环节。

(1)以海域海岸带整治修复工作为契机，构建海域资源整治储备中心。以国家海域海岸带整治修复工作契机，构建市级海域资源整治储备 (交易)中心，将海域海岸带整治修复项目执行交给海域资源整治储备 (交易)中心，由其专门负责海域海岸带整治修复项目的执行工作，达到执行和监管工作的分离。海域资源整治储备 (交易)中心可凭借自身的海域资源储备职能，将亟须整治修复的海域，纳入国家海域整治修复工作计划，将整治完备可供开发利用的海域资源纳入海域资源储备数据库，按计划推向市场，同时可将海域使用权出让的部分收益，投入到海域海岸带整治修复项目，弥补地方配套经费不足的问题，以理顺目前我国的海域资源整治修复储备机制。

(2)实行海域资源的分类多途径储备。按照海洋功能区划对海域空间的用途管制要求，对海域资源实行分类储备。在农渔业功能区，依据海域资源的开发适宜性，可分农业围垦海域、围海海域、底播养殖海域、浮筏海域等进行分类储备。在交通运输功能区，可依据深水岸线资源的承载能力大小，进行分级储备。在工业与城镇建设功能区，根据围填海造地适宜区域规模、形状、分布及其资源环境影响等条件，进行分区储备。以上各类海域资源的储备途径包括:①海域使用期限届满，被依法收回;②闲置海域，依法收回;③为实施海域功能区划需要调整使用的海域;④取得海域使用权后无力继续开发，又不具备转让条件的海域;⑤为公共利益或实施海域功能区划需要进行储备的海域;⑥其他需要储备的海域。

(3)完善海域资源使用价值评估和有偿使用制度。从海域资源资产及其开发利用收益层面开展海域资源的价值评估，建立海域资源价值评估机制，既能核算海域资源的资产价值，又能实现对海域资源开发利用价值的经济评估。海域资源价值评估为海域资源使用权的市场招标、拍卖、挂牌出让等一级市场的完善提供技术保障，同时也可为海域资源使用权出租、抵押、入股等二级市场的发育壮大提供基本的价格确定机制，实现海域资源的市场配置与优化，保证海域资源储备制度的落实［7］。

(4)实施有计划地海域资源储备与供给制度。海域资源储备是应依据地区海域资源开发利用实际情况进行有计划的收购储备。在完成前期收购、储备、开发后，应根据海域开发现状、海域资源市场供需情况等，有计划地把储备好的海域资源推向市场，通过招标、挂牌、拍卖等方式出让。保证海域流转的市场化程度。海域资源储备应该以海洋功能区划与各类规划为依据，协调好各类用海的分配，使政府更有效地对市场进行宏观调控。

［1］陈书全.海域资源市场化管理的问题与对策研究［J］.山东社会科学，2012(5):36－41.

［2］杨璘杰，林坚，李昕.国外土地储备制度及借鉴［J］.中国土地，2002(5):36 －39.

［3］张宏斌，贾生华.城市土地储备制度的功能定位及其实现机制［J］.城市规划，2000(8):17－20.

［4］冯昌中，宋佳波，曾尊固.社会主义市场经济条件下的土地储备及其模式选择［J］.地理科学，2002，22(3):288－293.

［5］李植斌.城市土地储备制度的模式及其固定功能［J］.同济大学学报:社会科学版，2002，13(3):44－48.

［6］李宁.完善我国城市土地储备制度的研究［D］.南昌:南昌大学，2010.

［7］蔡悦荫，赵全民，王伟伟.中国海域有偿使用制度实施现状及建议［J］.海洋开发与管理，2012，29(3):11－15.