地方投融资模式求变

刘彦华

2013年12月28日，“2013第八届中国全面小康论坛”在北京隆重召开。中国人民银行金融消费权益保护局局长焦瑾璞，浙江省遂昌县人民政府副县长赵文明，中国工业经济学会副理事长、国家发改委经济安全研究中心顾问何维达，财政部财政科学研究所研究员、农银金融租赁有限公司战略发展部总经理孔志峰，成都投资控股集团有限公司、英国皇家特许测量师、中国小康发展基金筹备委员会副主任李彬作为主要对话嘉宾，求是《小康》杂志副总编张凡作为主持人，共同围绕着“全面建成小康社会与政府投融资模式创新”这一主题进行了思想交流。

审视现实：阴云压顶

继日前广东省、宁夏自治区、吉林省等省区率先公布各省政府性债务审计结果后，1月24日，北京市、天津市、上海市等多个省市自治区密集公布各省数据与解读报告。

据不完全统计，截至1月24日晚9点，除港澳台地区，全国已至少有19个省级政府的审计厅（局）公布了本省数据，剩余12个省份将于次日公布。届时，我国各省地方债的首度“集体亮相”完成。

上一轮全国政府性债务审计结果公布后，约十余个省份自主选择晒“地方债”。不同的是，此轮各省晒出债务数据已成为“必选动作”。

从已公布的数据来看，截至2013年6月底，江苏省各级政府负有偿还责任的债务达到7635.72亿元，超过广东的6931.64亿元。同期北京市政府负有偿还责任的债务6506.07亿元，上海市政府负有偿还责任的债务5194.30亿元。天津市政府负有偿还责任的债务2263.78亿元。

一名分析人士认为：“2013年12月30日，国家审计署公布了全国政府性债务审计结果中，就已经包含了中央和地方两级的总数。从上次所公布的数据分析看，这次我国各省集中公布本省政府性债务整体不会出现大的问题。”

就目前已经公布的各省份审计报告均显示，从政府性债务与政府资产的比例，借助债务率和逾期债务率等主要的债务风险指标分析显示，“地方债”风险总体可控。

就目前存在的政府性债务管理问题，汇总多个省份官方解读，多聚集在还债靠卖地、政府债务增长过快、部分行业和基层债务增长过快、违规操作等。

就北京市为例，北京市审计局新闻发言人李拥军谈到，政府负有偿还责任的债务增长较快；部分地方和行业债务负担较重；以土地出让收入为偿债来源的政府负有偿还责任的债务余额较大；个别区县和单位违规举借政府性债务资金是其目前在政府性债务管理中面临的主要问题。

尽管总体风险可控，但随着地方债偿债高峰的来临和目前存在的管理问题，部分地方政府将面临巨大的偿付压力。

为此，中共十八届三中全会后，中组部印发通知规定要把政府负债作为政绩考核的重要指标。而在去年12月召开的中央经济工作会议，亦将防控债务风险作为今年经济工作的六大任务之一，这也是中央首次将防控债务风险列为经济工作主要任务之一。

而在近日，化解债务风险和加强债务管理也不约而同成为多地地方“两会”上的“必答题”。

对于地方债务风险的担忧之声，近两年来一直没有间断，而号称“史上最严厉、最彻底的地方债审计”结果一再拖延发布，更是引发了市场诸多猜测和担忧。

目前，市场上关于地方债务规模的说法不一，比较低的数据是18万亿，比较高的数据是25万亿。对此，李彬分析认为，目前中国地方债务总体规模非常大，已经和地方财政的总额相差不大。

不过，在他看来，地方债的问题不仅仅在于规模，负债方式单一，集中还贷压力难以承受也是其核心风险之一。“从2013年开始，实际上地方财政直接承担，或者通过承诺担保等方式，已经到了偿还高峰。”

对于中国的地方债问题，何维达也非常担心。他明确指出，如果未来中国真的要爆发金融危机的话，可能的导火索只有两个，“一个是房地产，另一个就是地方债务。”

追根溯源：地方缺钱

根据目前我国的法律法规，地方政府举债是受到严格限制的，为什么还会出现如此严重的地方债问题？对于这个问题，与会学者一致认为，除了不正确的政绩观以外，主要还是和现行财税体制有关，中央和地方在财权和事权划分上出现严重失衡。

“钱不够花！”作为一县之长的赵文明深有感触。“这几年，无论是经济发展，还是社会事业的发展、民生的改善，遂昌的投入都很大。因为目前整个财权的关系，特别是县级财政的压力非常大。遂昌的税收只够用于政府的正常运转，要搞建设的话，还是要看政府负债和一些土地财政。”

赵文明介绍，遂昌县是浙江这个富裕家庭里的穷孩子，财政收入约9亿多元，其中地方财政收入5.4亿元，但2013年的财政支出17亿元，政府缺钱可见一斑。

在赵文明看来，无论是新型城镇化，还是工业化，尤其是全面建设小康社会，怎样让农民富起来，怎样让农民和市民享受一样的公共服务，都离不开巨额的资金投入。但是，不是所有的基础设施投入都可以引进民间投资。“很多项目投资就是找不到商业模式，最终只能由地方政府来承担。”赵文明说。

赵文明认为，从某种角度上讲，地方债是个自下而上产生的经济上的问题，缓解这个问题，很关键的一点就是重新梳理中央和地方在财权和事权上的划分，给地方政府在事权上松绑。

对于由中央地方财权事权划分问题引发地方债剧增的观点，李彬表示赞同。他进一步指出，地方政府成立融资平台，在形式上是家企业，但在真正运作上，很多地方都违反了市场化和企业化的根本原则，暴露出了很多问题，例如政府提供抵押、质押，或者与银行之间调整账表。

在他看来，地方债危机的真实背景就是，中央政府和地方政府的事权划分，以及由此带来的利益冲突，导致地方政府过度负债。

李彬说：“因为不管地方政府怎么负债，最终借贷主体都是银行，最后兜底的是中央政府。所有银行都在赌这一把，希望中央政府出手，把银行债务化解掉。”

化解之道：多管齐下

中央兜底靠不靠谱，目前尚不得知，但种种迹象显示，中央决策层已将控制和化解地方债风险列入议事日程。

“要把控制和化解地方政府型债务风险作为经济工作的重要任务。”刚刚闭幕不久的中央经济工作会议已经明确将“着力防控债务风险”列为2014年经济工作的六项主要任务之一。

另外，中央组织部也于近日印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，将地方债正式纳入官员考核目标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究。

不过，孔志峰认为，中国的体制是共和体体制，中央承担无限责任，地方又有无限增加发债的机会，靠中央和地方的博弈很难从根本上解决地方债问题。他认为，应该使用金融的方法来提高财政资金的效率。

“现在财政的钱是死钱，如果不用市场化手段，用金融手段来管理的话，财政资金的效率非常低。”

化解地方债务问题是个系统工程。焦瑾璞认为，全面建设小康社会，很重要的问题就是钱的问题，就是钱怎样来，怎样用，怎样让这些钱服务当地。在他看来，发展普惠金融，鼓励金融创新，以及加强金融知识的宣传和教育，将有助于在全面建成小康社会目标里进一步缓解投融资尤其是地方政府的投融资问题。

另外，有传言称，中国可能允许地方政府发行市政债券。赵文明对此也非常关注，他表示，“实际上以前的地方债券发行，像我们财政收入才五六个亿的县，很难获得这样的支持。应该给地方政府一定的自主权。”

化解地方债风险，建立现代财政制度，李彬建议两步走：第一步，遵循体制改革的思路和原则，先从模式创新下手，解决实际问题；第二步，按照体制改革框架与决定，完成体制改革的最终实施。

李彬进一步强调称，应该帮助政府实现从任务管理向效益管理的思维转变，探索财政的金融管理手段，以及进一步推动公共市场采购改革。他解释道，财税体制改革和金融体制改革一定是合二为一的，而不是独立分配的。

“政府投融资创新模式探索的意义，我个人认为，并不仅仅局限于一种创新模式的探索，而是以财税体制改革和金融体制改革为核心的探索。”李彬说。