西方近代社会以来政府管理模式学说的转变

范慕乔

(黑龙江大学 政府管理学院，黑龙江 哈尔滨 150086)

西方近代社会以来政府管理模式学说的转变

范慕乔

(黑龙江大学 政府管理学院，黑龙江 哈尔滨 150086)

西方近代社会在三次工业革命的引领下经历自由资本主义、垄断资本主义和“后资本主义社会”发展阶段，政府管理模式学说也经历了由“守夜人”体制到官僚制，到新公共管理然后是新公共服务的转变。政府管理模式学说的转变是多层次、多方面作用的结果。从历史角度对几种主要的政府管理模式学说进行逻辑表述，借以分析政府管理模式学说转变的内在机理。

政府管理模式；新公共管理；新公共服务

西方近代社会自萌芽至今经历短短不足七百年，却创造了自人类诞生以来最丰硕的成果，这是历史的车辙无法抹去的深深的烙印。政府，是人群关系诞生以来始终挥之不去的影像。前资本主义社会的政府模式起源主要集中于暴力说或民意说。随着商品经济的发展，契约思想深入人心并成为政府存在的前提依据[1][2]。虽然马克思主义从对资本主义的把握和批判中发现了国家起源学说的最核心部分——阶级学说，但文章仅从资本主义产生和发展的中心线路进行政府管理模式学说的转变分析。

一、政府管理模式学说

政府管理模式是指在政府管理过程中存在的或者可供选择的政府与社会之间的处理方式或者分工模式。政府对管理模式的选择，直接关系到政府职能的定位以及政府管理的参与程度和参与方法。

政府管理模式学说是在一定时空界限内的个体思维假设和社会整体关注方向综合作用产生的对政府与社会之间关系处理的方法论总结。这种方法论虽然存在一定的不足，但在特定时空条件下是合理性的体现[3]。所以，政府管理模式学说的存在和转变在一定程度上体现着政府管理现象的有益总结并对政府管理进行有益指导。

政府管理模式学说在“政府再造”运动、公共事业及公共服务“私有化”改革浪潮的冲击下成为当今政治科学的研究热点。20世纪40年代—20世纪70年代中期盛行的“凯恩斯主义”的国家干预社会与市场的“行政国家”管理范式，无法解决资本主义社会“滞胀”的顽疾，以英国为代表的“西敏寺政府模式”( Westminster Model)逐渐为公共选择经济学家和私人部门倡导的市场化管理的改革理念所取代；欧美国家政府的扩张性财政政策也无法进一步满足“福利主义”下选民“从摇篮到坟墓”的大福利的社会生活方式；消费社会与消费主义思想的弥漫使得传统的“生产导向型”向着“需求导向型”转变，“消费者主权”“消费者至上”成为社会科学界的流行话语；“公民至上”与“公民主权”在经历了一个世纪僵化、繁文缛节式的、结构复杂规模庞大的官僚体制的扭曲，又重新占领公共空间的话语权高地；政府职能与业务的长期扩张和经济增长放缓结合后，行政效率低下、政府能力堪忧成为人们诋毁传统政府管理模式的通用语。以明确的层级节制关、清晰的责任归属、强调内部管制、固化的组织结构、官僚制度的统一性与可预见性等为特征的“西敏寺政府模式”，在更多的社会、更多的市场、更多的参与、更少的规制的口号下，悄悄地让位于参与式政府、市场式政府、弹性化政府与解制型政府模式。

二、政府管理模式学说转变

(一)守夜人体制的政府管理模式学说

自由资本主义时期，社会生产力不发达，虽然第一次工业革命业已进行，但社会生产力不发达，“它的主要代表是普罗米修斯式的资产阶级企业家，拥有冒险、做投机生意和革新能力的工厂主”[4]，这种规模小、社会分工合作层次低的经济形式使得整个社会结构较为简单，社会活动的经济自发性较强。每个人为追求个人利益、改善自身境遇所作的一贯的、恒长的努力是社会、国家和私人富裕得以产生的源泉。“每一个人，在他不违反争议的法律时，都应听其完全自由，让他采用自己的方法，追求自己的利益，以其劳动及资本和任何其他人或其他阶级相竞争。”[5]这种个人经济自由的追求使政府成了自由商品经济市场的“守夜人”“保护人”。这种“守夜人”的角色使政府完全“解除了监督私人产业、指导私人产业、使之最适合于社会利益的义务”[5]。政府按照自然自由的制度，只有三个应尽的义务，即“保护社会，使不受其他独立社会的侵犯；尽可能保护社会上个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫；建设并维持某些公共事业及某些公共设施。”[5]对国家权力干预社会能力的不信任和对政府权力的极力限制使得政府几近无事可做，而商品市场通过“一只看不见的手”去增进社会利益，国家和社会都能得到垂拱而治。

“守夜人”的政府管理模式学说是西方近代社会早期形成伴随自由资本主义的发展和垄断资本主义的产生而不断完善的政府模式，对政府管理起到价值前提和理论指导的作用。

(二)官僚制的政府管理模式学说

第二次工业革命时期，生产效率大为提高和交流半径的不断扩大，社会经济的合作分工突破了地域的限制，商品的集散能力提高，商品市场个体的自主性能力较低，市场资源呈现集聚和低效率配置的趋势，市场个体和社会发展状况要求政府在维护社会正常公平稳定的基础上加强经济管理的能力。

在社会对政府管理能力提升的要求和主体法治意识提升的基础上，政府管理模式学说转向在合法性规范基础上的权力政府管制阶段，即政府不再只是社会经济的“守夜人”，而是直接参与甚至主导制定合法性规范，利用不断增加的行政权力对社会经济进行重新整合加工，以实现社会经济的秩序化和有效化。“官僚制政府建立在专业官员制度和理性的法律之上，作为垄断合法暴力和强制机构的统治团体，利用政治的领导和官员的统治进行管理”[6]，“即集权主义的、采用档案制度的行政管理，精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠，也就是说，对于统治者和有关的人员来说，言而有信，劳动效益强度大和范围广，形式上可以应用于一切任务”。[7]政府管理模式由自由放任转变为全能管理，以政治控制经济，政府机构迅速膨胀，职能随着社会经济管理的不断规章化而不断扩大。

(三)新公共管理的政府管理模式学说

官僚制政府单方面全能管理的程度不断提高，尤其是二战后主要资本主义国家广泛实行福利国家政策，政府机构极度膨胀，政府职能无限扩张，导致政府存在巨大的危机。布坎南从自由资本主义“经济人”出发，认为在私人领域，个人为了获得利益最大化，往往以自我满足程度最大化为最基本的动机，而政府的存在和发展也需要追求其效益的最大化，政府不是无所不知的神，而是由众多个体人组成的组织，政府决定同个人决定一样，也会犯错误。因此，必须将政府从一方面其成员是利己主义和狭隘个人利益所驱使的经济人、另一方面政府组织是超凡脱俗的国家这一逻辑虚构中解脱出来，将调查市场经济的缺陷和过失的方法应用于国家和公共经济的一切部门，将政府重新置于“理性经济人”的思维假设下。[8]

政府由政治控制重新回到市场经济的效率、经济下，随着新公共管理运动的不断尝试，逐渐形成了市场化政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府等政府管理模式，强调政府的公众导向、多向互动、运行灵活、组织解放、竞争有效等的管理模式，注重政府自身解放和社会治理的灵活统一，有效发挥政府在经济社会中的调控、治理作用。

(四)新公共服务的政府管理模式学说

新公共管理的政府管理模式提高了政府管理效率、节省了公共开支、削减了财政赤字、调动了公共管理人员的积极性，但随着个体精神、政府价值和社会取向等方面的反思和重新认识，“效率主义”的新公共管理政府管理模式出现了与社会发展方向不相适应的因素，为以参与和服务为导向的新公共服务政府管理模式学说的提出提供了理论价值和实践路线的选择。新公共服务认为：人民是国家共同体的拥有者，政府是人民意志的执行者和保障者。人民不只是个人经济利益的守护者，存在一种“公共精神”，通过对正义原则、公共参与和公共审议的不断关注，这种“公共精神”会不断得到培育和维护，个人会形成一种基于公民利益而非自身利益的公民权，公民会超越自身利益而关注更大的公共利益，积极了解公共事务、有归属感、关心整体并会为别人而承担责任。政府在人民公民权的要求和督促下了解政府的拥有者是人民，政府的责任不是控制和执行，而是从比公民个人更大的范围把握公共利益和政策方向，构建具有完整整合力和回应力的公共协调机构，注重公民的需要和利益，向公民放权，用于承担责任，为公民服务，保持政府的“服务人”角色。

三、政府管理模式学说转变的内在机理

(一)社会发展的不同阶段是学说转变的社会条件

三次工业革命以其卓越的生产力发展动力和非凡的传播速度迅速征服了全球，创造了世界文明。在三次工业革命(在某种程度上说，知识和信息革命被称为第四次科技革命)的直接推动下，资本主义作为一种经济社会发展样态形成了不同时期的显著特点，而这种实践特点的显现又是理论学说转变发展的不竭动力。

第一次工业革命方兴未艾，革命成果被迅速作用于工具、生产过程和产品上，生产流程优化，生产工具效率大为提高，产品规模和质量取得重大突破，大量产品和工具流入市场并自由流通，市场经济呈现一派欣欣向荣的自由发展态势，市场中充斥着勇于冒险、勤勉革新的人。为了保护市场主体的革新能力和经济利益、保证市场经济的自由发展，人们对政府的认识和要求仅为市场框架的维护者和市场稳定的守护者，所以，在此基础上的政府理论就是自由经济理论，政府职能被极度削弱、政府作用被极度弱化、政府地位被极度边缘化。

随着大机器生产的不断发展，自有商品贸易被19世纪下半叶的生产力革命带来的动力、交通、通信革命性发展所替代，生产力得到突飞猛进的发展，商品生产产业化、产品流通半径呈放射性扩张，市场主体个人已经没有能力完全掌控相关经济的动态信息和生产能力，市场呈现聚散的两极分化趋势，商品经济的自由资本主义被产业集聚的垄断资本主义所代替，这导致了市场主体自主性的聚散能力下降和主体地位的丧失，政府的自由放任政策已经不能满足人们对其的要求，人们要求政府责任明确、干预得力，尤其是1929年资本主义经济危机的爆发极大地加速了政府能力提升的步伐，政府一改自由放任的散漫气息，以法律规范为准绳，全力介入经济运行的方方面面，成为市场经济的引导者、控制者，甚至是领导者。

在全面干预理论指导下的政府不断推进的过程中，过度的干预使市场对政府产生了严重的逆反心理，第三次科技革命带来的经济高效率和行政低效率使政府不得不面对自身出现的问题并追溯其产生的缘由，在借鉴市场经验的基础上对政府的规制性管理重新考量，发现政府的过度干预是一种对市场的不信任和不经济的行为，社会的发展不在于政治的引导和控制，而在于经济的良性发展，政府要从政治的管制中放松出来，回归到经济的自我发展和协商上来。而由第三次科技革命带来的不只是经济发展的高效率，知识和信息作用的凸显使资本主义从传统的市场主导模式向知识主导模式转变，资本主义生产方式和分配方式的转变使个体与政府之间的关系由隶属关系转变为参与共同发展关系，这种所谓“后资本主义社会”的经济方式和政治模式使政府重新回到了存在论的元命题上，对“政府为何产生？政府存在的意义是何？政府如何存在？政府价值和责任如何体现？”等问题的回答成为超越传统资本主义社会的“后资本主义社会”政府新的管理模式学说的前提假设。人的价值被重新思考，市场经济中理性经济人的思维预设无法表达人的价值选择的全部内涵，主体人的价值追求凸显，由经济反映出的政治领域民主化和对个体责任的呼吁成为“知识人”的追求主题之一，对政府管理模式的要求也从管理、治理、善治上升到公民主体权和参与权的诉求。

但是，从总体来说，传统资本主义的发展仅局限于本国产品和科技的进步，政府管理模式学说也主要服务于一国经济社会的发展和进步。随着经济全球一体化的不断深化和政治一体化进程中的沟通交流不断加深，单纯的一国政府管理模式已经无法适应不同经济发展方式、不同文化发展模式的渗透交融，未来的政府管理模式学说更多地会从全球的角度而不是一国的立场反思和建构，不同国家的政府管理模式学说会走向融合甚至统合。

(二)理性主义诉求维度的转移是学说转变的心理基础

理性主义作为西方文化中的核心体现早在古希腊时期就已盛行并一直延续，资本主义萌芽的产生和近代社会制度的创立也是在理性主义大旗的指引和领导下完成的。从西方社会发展史来看，理性主义经历了由个体理性主义向公共理性主义转移，这导致了个体和政府行为的心理预设发生了变化，进而导致了政府管理模式学说理论预设的转变。

个体与政府关系导向的优先性矛盾一直是理性主义发展中无法回避的问题之一。笔者认为，西方社会发展历程中的理性主义存在着个体理性主义与公共理性主义相互交织的问题。从近代社会初期崇尚个体自由发展、限制政府权限开始，个体理性在经济社会生活中泛滥，追求个体的行为价值，对以政府为代表的公共部门的公共理性不以为然，以个体“经济人”衡量社会经济价值。这种过分强调个体理性的价值取向在西方社会由自由发展向垄断发展转变时发生了偏差，个体理性的狭隘性和能力的有限性已经无法与资本主义经济的大范围、深层次发展相适应。个体理性的泛滥反过来影响到个体经济社会行为的有效性，这需要政府作为公共理性的社会统筹机构和协调机构进行调节。在公共理性的制度规范性和价值正义性的作用下，公共理性逐渐覆盖个体理性，成为社会经济行为的主要价值取向。但是，公共理性的无限扩大又使政府行为在个体理性的有限干预下几近毫无制约，政府官僚主义、财政危机、信任危机频发。为了纠正公共理性和个体理性的相互制约问题，政府和公民分别从公共理性和个体理性两个方向相互推动，在公共理性中添加个体理性的有效成分，使公共理性和个体理性形成治理合力，最终实现合作互赢。

〔1〕 〈英〉霍布斯.利维坦[M].北京：商务印书馆，2008:132.

〔2〕 〈英〉洛克.政府论(下篇)[M].北京：商务印书馆，2008:54.

〔3〕 〈美〉欧内斯特·内格尔.科学的结构：科学说明的逻辑问题[M].上海：译文出版社，2002.

〔4〕 郭强.新新相映：新资本主义——新社会主义[M].北京：中国时代经济出版社，2010：114.

〔5〕 〈英〉亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究(下卷)[M].郭大力，王亚南，译.北京：商务印书馆，1974:252-253.

〔6〕 〈德〉马克斯·韦伯.经济与社会(下卷)[M].林荣远，译.北京：商务印书馆，2006：719-736.

〔7〕 〈德〉马克斯·韦伯.经济与社会(上卷)[M].林荣远，译.北京：商务印书馆，2006：248.

〔8〕 丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，1999:343.

(责任编辑 吴 星)

Theory Transformation of Government Management Mode from Modern Western Society

FAN Mu-qiao

(Heilongjiang University,Haerbin,Heilongjiang 150086)

The development of modern western society has gone through free capitalism,monopoly capitalism and "post capitalist society" stages under the guidance of the three industrial revolutions.The theory of government management mode also experienced from the "night watchman" system to the bureaucracy,the new public management and to new public service transformation.The theory transformation of government management mode is multi-level,multi effect.This article hopes to make logical expression for several major government management model theories from historical perspective in order to attempt to analyze the internal mechanism of the transformation of government management model theory.

government management model; new public management; new public service

2014-02-13

范慕乔(1989—)，女，黑龙江伊春人，黑龙江大学政府管理学院硕士研究生，研究方向为：政府管理。

C916

A

1007-6875(2014)02-0072-04