规划生态环评目标与指标体系的建立

毛文永

规划生态环评目标与指标体系的建立

毛文永

本文论述了建立规划环评目标与指标体系的基本原则，提出建立生态环评指标体系的5项基本要求：遵循生态科学基本原理，体现生态功能保护要求，表征生态脆弱性，表征区域/流域重要自然资源的利用，体现规划的生态影响特征。对生态环评指标的选择问题进行了讨论：反映生态影响阈值的绝对标准和反映管理目标与功能目标的相对标准。强调进行目标—指标—标准的生态环评才是科学的评价，科学评价才是规划环保决策所需要的。

规划环评；生态环评；指标；标准

通过环评确立一套科学合理的环境保护目标是规划环评的主要任务之一。环境目标是开展环评的出发点和最终归宿，也是环保管理所要达到的目的。目标通过指标来表征和量化。一个目标可以由多个指标表征和量化。生态系统是有类别、有组织和分层次的复杂系统，又有着各自的运行过程、规律和状态，因而为保护不同层次和不同性质的生态系统，就产生了不同的目标，而表征这些目标的指标的集合便形成了指标体系。

规划环评目标体系

无论规划环评还是建设项目环评，有目标有指标的评价才可称为科学评价。相反，没有明确目标和指标的评价就必然沦为常识性赘述。对规划环评而言，建立明确的目标与指标体系不仅是规划环评自身所需，也是规划指导建设项目环评所必需的。

规划环评目标的分类

在进行规划环评过程中一般会遇到几类环境目标：规划自身提出的环保目标；环评确定的评价目标；对规划进行环境跟踪管理的环保目标等。

规划自身提出的环保目标一般较为笼统。环评的任务是将笼统的口号式目标进行含义的解读和指标化，使之成为可度量的目标与指标，并纳入评价中。

环评确定的评价目标的构成，包括根据区域发展战略、环保政策和法规、资源利用政策和法规、产业政策、环保规划、生态功能区划和重点生态功能区规划要求提出的环保目标；根据环境调查评价发现而被环境影响识别与筛选确定的资源环境评价重点。此外，环保行政主管部门、各级资源环境管理部门和行业环保管理部门的各种环境保护要求，也是环评目标的重要来源之一。

环评确定的环境目标最终也会成为规划环境管理的目标或主要依据。在规划跟踪评价时，这些目标指标也是跟踪评价的主要依据。

规划环评目标的要求

规划环评的环境目标应有明确的指向，能够指标化和度量；表征目标的指标应可监测、度量和评价。规划环评的目标与指标体系一般应满足如下原则要求：

应充分贯彻国家的发展战略和政策，执行环境保护战略、政策，符合资源环境法规；符合新时代国家发展战略要求——可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高等；具有一定的超前性，体现社会经济发展对环境质量和生态功能不断提高的要求；体现战略和政策的进步与最新要求——推进生态文明建设。

应科学反映规划区域的资源、生态和环境特征，体现区域/流域生态可持续发展的根本需求和保护重点；体现重点生态功能区的功能维持和不断增强，环境敏感区的有效保护；应对区域/流域的主要资源、环境和生态问题作出响应，着力促进区域/流域重大环境问题的解决和缓解，尤其突出体现区域/流域生态“短板”问题。

应完善和丰富规划提出的环保目标，体现规划的行业特点及环境影响特征，使规划环评的目标与指标最终成为规划环境管理目标的有机组成部分；规划环评应特别重视累积性影响和生态风险影响问题。

应与规划管理和决策层次保持一致性，可在规划管理层次上实施或监督实施；体现规划的性质、评价目的和要求，按战略/政策性规划、资源利用性规划、综合性规划、行业性规划等不同性质和层次的规划，确定环评的目标及其相应的指标体系。

响应环境影响识别和评价重点筛选过程中确定的评价重点，体现环评的重点性原则。

生态环评指标体系

从环境影响识别开始，做评价重点筛选，到环评目标与评价指标、标准的确定，是一个环环相扣、循序渐进的程序和环评设计过程。规划环评指标确定中比较复杂的是生态环评指标问题。由于生态系统结构复杂、层次多、功能多样，环评目标和指标体系也相应比较复杂，加之环评人员采用的评价方法也不相同，因而使生态环评的指标体系成为一个多层次多指向的复杂体系。规划生态环评指标体系的建立需要满足一定的基本要求。

遵循生态科学基本原理。本着尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，深入调查分析和全面认识生态系统类型、结构和运行过程等特点，选取能够充分体现生态系统本质和特点的指标。

生态系统类型不同，其结构和生态运行过程就不同，评价指标也因之不同。自然生态系统是维系地球生态稳定的基础，也是生态保护和生态环评关注的核心。一般而言，规划环评中的自然生态系统类型有森林、草原、荒漠等陆地生态系统，有河湖和海洋生态系统，还有居于二者之间的湿地生态系统；另一类就是受到人类左右的农业生态和城镇人工生态系统。生态系统类型不同、功能不同，应选取不同的评价目标与指标体系。

自然生态系统中与人类生存与发展关系最密切的是陆地生态系统。一般所谓的生态环境也是指陆地生态系统。生态系统整体性和敏感性是两大主要生态特征。因此，首先应有表征陆地生态系统整体性质量优劣的指标，用于判断生态系统稳定性。稳定性是生态环境保护关注的首要问题。维系陆地生态系统的主体是植物，评价一般可选取生产力指标（如NPP）、生物多样性指标等。

体现生态系统保护要求。生态系统外在的对人类的服务功能包括生产生物资源和生产生态产品。通常所称的生态环境功能一般指后者，包括涵养水源、保持水土、防风固沙、调蓄洪水、保护生物多样性以及提供景观、文化和精神服务等。目前，我国已完成全国生态功能区划和主体功能区规划，按区划和规划的功能类型进行生态保护和建设，是今后生态保护和生态环评的主导方向。

应按照生态功能区划和主体生态功能区规划确定的生态系统功能类别，以及不断提高的对生态功能的要求，结合生态系统特征和主导生态功能的生态因子，寻求最能体现区划和规划生态功能的指标。例如，水源涵养功能区的森林植被状况、防风固沙功能区的植被覆盖率都是生态功能高低的决定性因子，可用于表征这类重点生态功能区生态目标。评价和管理环境敏感区，如自然保护区、水源保护地、风景名胜区、鱼类“三场”等，须依据不同的管理对象、管理要求确定评价指标。例如自然保护区的影响评价与具体的保护对象密切相关，鸟类和兽类对阻隔的敏感性差异很大，珍稀植物类保护区与珍稀动物类保护区对边界的敏感性也不一样，水陆生物的保护需求相差更大。仅设计一项接近度指标或距离指标进行自然保护区的影响评价是不够的。

表征生态系统脆弱性。生态脆弱性是生态系统自然属性和人类干预作用共同形成的特性，也是体现生态系统的地域差异性的重要指标。通过评价发现生态脆弱区，对脆弱生态区进行分类、分级和区划，可为生态环境综合整治指示方向。

生态脆弱性指标应能反映影响区域可持续发展的主要生态环境问题，如水土流失、沙漠化、石漠化等。这些重大生态环境问题都有各自的成因或决定性影响因素，也就是存在常说的生态“短板”或自然资源“瓶颈”。发现并针对生态“短板”开展评价，建立生态环保战略，进行生态修复或建设，是规划环评最重要的任务。

表征流域/区域资源利用。自然资源的开发利用从根本上影响生态系统的兴衰和存亡。例如，土地资源保护是所有规划环评都需要面对的问题。按照“缺者为贵”的原则，耕地资源保护对我国具有特殊重要的意义。提高土地资源利用效率，坚定执行土地利用规划，按禁止开发原则对待基本农田，是土地资源利用评价的基本原则。目前，在规划或环评中，人们有意无意地“忽略”耕地问题，“忽略”对基本农田的调查评价，更没有执行基本农田强行保护的法规。因此，对自然资源的评价，困难的可能还不是寻求科学表达的指标，而是如何执行法规的决策。自然资源的利用大多有比较明确的指标，产业政策中也多有指标限值，应遵照执行。

体现规划的生态影响特征。“三域”规划和城乡规划等都是不断发展的持续性规划，其生态影响具有长期累积性和不确定性特点，可能引发生态风险。开展生态风险评价，综合评价长期影响或多种规划的累积影响，追寻生态影响的终极后果，可以为规避生态风险提供决策依据。具有重要生态功能的区域和脆弱生态系统都是容易发生生态风险的地方。另外，生态风险也指那些严重而不可接受的生态影响后果。例如物种濒危和灭绝，土壤侵蚀导致的石漠化、强度水土流失和沙漠化，都是不可恢复的永久损失。在我国，耕地减少尤其是基本农田的占用和减损，也是一个影响深远而又不为人所充分认识的生态风险。

生态系统是一个多层次和结构复杂的系统整体，评价指标体系也是多层次的。不仅针对不同生态系统类型、不同生态环保目标和问题有不同的指标，而且采用不同的评价方法也会产生不同的指标体系。例如，仅流域生态环境就可能有生物多样性、生态系统生产力、水土流失、生态敏感区、生态脆弱区和重要生态功能区等规划层次的指标，每个指标又可用一项或几项评价因子表达。生态环评需在影响识别和建立环评目标基础上深入研究指标问题。

生态环境评价标准

参照水环境标准和大气环境标准的原则，评价标准就是评价指标的选定值。当评价指标按不同的时期确定其值后，就形成不同时期的生态环境标准。

生态标准大致分为两类：一类是绝对标准，即各种生态系统阈值，超过这些阈值或界限，生态系统就会解体，会被完全破坏，或者变成另一类型的低级生态系统；另一类是相对标准，即人为确定的生态环境管理目标、功能区目标或城市规划目标，或其他生态建设目标等。

《环境影响评价技术导则 生态影响》中的“生态影响判定依据”给出了选择确定生态环境影响评价标准的基本依据，包括政策法规的硬性规定、规划目标、环境现状值、同类区域生态系统背景值等。在规划环评中，通过现状评价比较容易取得生态状况的现状值，但并不是所有的现状值均可作为标准。在生态脆弱区或生态环境现状较差的地区，维持现状不足以维持或促进这些地区的可持续发展，规划必须立足于生态环境的改善，评价标准也必须高于现状值。从满足社会经济发展对生态功能不断提高的要求出发，评价标准应就高不就低，应选择区域内生态状况较好和基本可满足可持续发展要求的背景环境做标准。这样才不至于将规划环评引向歧途。换句话说，评价标准应按照促进达到可持续发展的要求做选择。

从我国生态环境已普遍受到人类强力干扰而生态环境质量普遍退化出发，以现状值作为评价标准可以看做是近期标准或最低标准，此类标准应当逐步提高。从促进区域/流域可持续发展出发，生态环评的标准基本是：生物多样性不减少，生态系统生产力不降低或有所增加，区域/流域森林覆盖率增加等；重点生态功能区保持其生态功能的可持续利用性，生态敏感区得到有效保护，如这些敏感环境区面积保持不减少、生物多样性不减少、生境条件不恶化等；区域重大生态环境问题不加剧或趋缓、有所改善，如中度以上土壤侵蚀面积减少、侵蚀模数下降等。对水生生态和海洋生态，主要生态标准也应是生物多样性不减少，重要生境如鱼类“三场”得到有效保护，生态系统生产力维持不减，渔业生产力可持续保持等。这些标准基本反映了生态系统的整体状态、稳定性和敏感性问题。在不同规划区还会有其他具体问题，需针对性确定。

有明确政策法规规定的标准比较容易选取，环评中需要下较大功夫的是对那些有政策精神但无明确规定的问题做科学判断。例如，轨道交通的土地占用合理性可以消耗量和使用效率表征，指标可选土地占用量和单位占地的人-公里运输力，即土地利用效率，指标阈值可选国内先进水平、国内平均水平、行业先进水平等；这一标准还须依据土地利用规划的建设用地规模及其已使用的情况、分配给轨道交通的份额以及规定的用地指标等才能确定，还涉及对城市土地资源状况的科学分析，也涉及城市总体规划的规定和要求等。

如前所述，生态评价标准是生态评价指标的选定值。任何一地的生态系统，只要功能区划完成，功能目标确定，就可用相应的指标体系表征，并按环境要求高低对指标分级和选定要达到的级别，即标准。所以“生态评价没有标准”的说法是不对的。不是没有标准，很可能是没有明确的保护目标，或虽有目标但未解析目标的含义，未提出表征目标的指标，或者尚未确定指标定值。总之，没有指标和标准的评价都不是科学的评价。

建立目标—指标—标准体系是推进生态环评的必由之路，也是实施规划环境监控和法制管理的基本依据，意义重大。我国生态环境一直以来在不断恶化，严重威胁可持续发展。从强化法制和改善生态出发，尤其需要建立评价的目标—指标—标准体系。

毛文永，环境保护部环境工程评估中心研究员。