城乡统筹背景下土地整治模式与政策选择研究

鲁成树，孙旭海

（安徽师范大学国土资源与旅游学院，安徽 芜湖 241003）

统筹城乡发展，其本质就是要抛弃长期以来城乡分割的发展模式，实行城乡统一的体制。土地整治的提出是对城乡统筹发展的进一步落实[1]，土地整治就是要把整治区域中的农业与工业、乡村与城市、农村居民与城市居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过土地整治活动的实施以及土地整治政策的引导，促进城乡在基础设施建设、产业发展、生态环境保护等方面的统筹，实现城乡土地资源合理有序流动，带动整治区域的农业现代化、城市工业化和新型城镇化的发展[2]。罗明等[3]根据我国地域差异提出土地整治的相关注意事项；张正峰[4]根据土地整治中各要素的组合规律，选取了4个土地整治模式的划分指标，依次为地域特征、待整治土地利用类型、土地整治目标、土地整治运行方式；赵伟[5]根据我国的地域和自然分类对土地整治模式进行了大致的分类，但没有阐述模式的运行机制；叶剑平等[6]认为引入第3方的土地整治将项目的总体收益在委托人与代理人之间进行平均分配是最优模式；张军连等[7]通过对国外市地整治研究，探索我国市地整治模式；郧文聚等[8]认为土地整治应加强生态建设；也有很多学者对于城中村整治、农村居民点整治做了相关研究，如徐宝根等[9]对浙江嘉兴“两分两换”农村土地整治进行总结，提出了促进城乡统筹的土地整治措施。从研究现状看，土地整治模式是当前的研究热点，特别是在城乡统筹背景下土地整治模式与政策选择研究是一个值得探讨的话题，具有十分重要的意义。

1 土地整治模式选择

我国国土幅员辽阔，地域类型复杂，各地区之间的自然社会经济及土地利用条件都不尽相同，不同地区土地整治目标也不相同。为使土地整治取得预期的效果，促进经济社会发展、社会稳定和环境改善，在吸取前人有关土地整治研究经验的基础上，根据我国自然社会经济现状，以及土地整治的不同类型和区域特点，将土地整治划分为5种适宜我国现状和发展的模式。

1.1 市地整治模式

市地整治，即城市土地整治的简称，是为了提高城市土地的利用效率和促进城市土地布局的合理性，将一定区域内的城市土地集中起来，进行城市土地的重新组合；同时，通过增加公共用地、完善基础设施等辅助措施，从整体上改善区域内的土地利用结构和环境；然后，将该区域内的土地或相当于土地的价值按一定的原则分配给原来的土地所有者[7]。此模式适用于城市的二次开发，主要针对旧城镇、工矿废弃地和城中村等土地利用效率低的土地的整治。

1.2 农村建设用地综合整治模式

1.2.1 城市近郊农村建设用地综合整治 城市近郊农村建设用地综合整治是针对社会经济发展水平较高、城市亟需进一步向郊区扩展的村庄，根据农民自愿原则和城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，农户通过退出宅基地转为城市居民或者用郊区宅基地换取新城镇国有土地商品房，发展新城镇及特色农业，实现居住集中、用地集约、商服进步、农业发展的一种土地整治模式。此种模式保留村民原来的土地承包经营权不变，主要适用于急需向郊区扩展的城市近郊的村庄建设用地。

1.2.2 城市远郊农村建设用地综合整治 城市远郊农村建设用地综合整治主要是对零散的农村居民点迁村并点，通过完善乡村公共服务及设施、改善人居环境，实现居住集中、用地集约、环境优美的新农村。此种模式主要适用于零散居民点、空心村、工矿废弃地的整治，以及整村搬迁和旧村改造等。

1.3 农用地综合整治模式

农用地综合整治是指以土地整治项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为契机，通过部分未利用地开发、地块合并、土地平整、灌溉排水系统修建、田间道路整治、农田防护、土地权属调整以及零散居民点搬迁等手段对田、水、路、林、村综合整治，使农用地临渠、临沟、临路，增加有效耕地面积，提高耕地质量，建成大面积、连片的农田，优化农用地利用布局，实现农用地集中集约、效益集显的一项农业系统工程。此种模式主要适用于农田相对集中及地块细碎零散的农用地。

1.4 生态整治模式

生态整治模式是指通过生物生境修复，乡村景观保护和提升，不同尺度生态网络建设，水土安全提升，防治土地污染，保护生物多样性，保护自然资源，构建城乡一体化绿色基础设施，提高土地生态服务功能和景观价值[8]。这类土地整治适用于土地生态环境恶劣地区，如水土流失严重、生态环境脆弱、土地破坏严重等的地区。

在城乡统筹发展下开展土地综合整治工作是一项复杂的系统工程，受多方面因素影响，各地区需根据自身自然因素和社会经济情况综合分析，选择符合自身条件的多种模式有效组合、多重作用，达到土地整治提高耕地数量与质量、促进节约集约利用土地、改善生态环境的目的。为确保土地整治成果能够充分发挥重要作用，达到预期的目的，获得较好的经济、社会和生态效益，从而促进城乡协调发展，保障我国社会稳定，这就要针对不同的整治模式，选择最适宜的政策，保证土地整治工作的健康顺利运行。

2 差别化土地整治模式的政策选择

2.1 市地整治模式的政策保障

市地整治是以政府为指导的活动，需科学定位政府在市地整治中的宏观调控作用，加强政府各部门之间的相互协调、协同合作。第一，完善科学的土地规划体系，促进城市土地整治规划和城市规划的融合；第二，科学安排城市用地结构和产业布局，坚持土地整治循序渐进；第三，严格保证城市土地节约集约利用；第四，以经济为支撑，构建多元化融资机制，多方面拓宽融资渠道；第五，加强城市地籍管理，完善城市土地估价体系；第六，制定充分合理的土地补偿标准，做好居民迁移安置工作；第七，合理布局城市绿化用地，注重城市生态系统的保护；第八，完善城市土地整治法律法规，严格执法监察；第九，建立群众参与和监督机制，提高城市管理水平；最后，加强城市土地整治的后期评价和管护。

2.2 农村建设用地综合整治模式的政策保障

2.2.1 城市近郊农村建设用地综合整治的政策保障 对城市近郊农村建设用地综合整治，必须充分考虑城市扩展对于近郊土地的影响。第一，编制城乡统筹的土地利用总体规划，严格控制城市的无序蔓延；第二，严格落实公众参与制度，广泛听取农民的建议和意见；第三，制定合理的土地补偿标准，保障整治区农民的利益；第四，以市场为导向，建立新型农民培训、就业服务机制，建立健全就业保障和社会保障体制；第五，加强新城镇基础设施、公共设施和居住环境建设；第六，完善户籍改革制度，保障转户农民权益；第七，转变用地结构，加强农用地流转管理，发展特色农业；第八，明晰城市近郊土地产权，建立城乡统筹的土地市场，完善土地收益的利益分配。

2.2.2 城市远郊农村建设用地综合整治的政策保障 农村建设用地综合整治是一项复杂的工程活动，根据我国当前农村的土地利用情况，提出以下几点促进土地整治开展的政策措施。首先，编制符合村庄经济发展的乡镇发展规划和土地整治规划，确保整治活动依法依规实施；其次，有序推进村庄整治，避免一个模子搞整治；第三，加强农村基层干部领导能力建设，建立农村土地整治的绩效考核机制；第四，加大教育和培训力度，努力提升农民素质与技能；第五，开展土地整治宣传工作，提高农民的积极性；第六，严格落实土地使用权的确权登记；第七，严格落实居民点搬迁补偿，完善土地整治的利益分配；第八，加强村庄基础设施建设，美化村容村貌，改善居住条件；第九，加快农业产业化发展，积极培育农村龙头企业；第十，加大公共服务和社会保障的力度。

2.3 农用地综合整治模式的政策保障

为保障农用地综合整治顺利进行，提出以下几点政策措施建议：第一，完善农用地整治规划体系，建设高标准基本农田；第二，建立健全农用地整治的技术规范；第三，完善地方政府支农惠农机制，拓宽农用地整治资金筹措渠道；第四，加强农用基础设施建设和景观保护，做好水土保持以及农用地防护工作，营造农用地使用的良好环境；第五，明晰产权，加大土地流转的宣传和实施力度，推动土地整治的产业化；第六，规范农用地整治项目管理，完善农用地整治的收益分配机制。

2.4 生态整治模式的政策保障

土地整治不仅保证土地的经济功能，更为人类营造一个良好的生存环境。首先，加大土地生态保护的制度建设；其次，建立土地生态安全预警系统；第三，开展土地生态保护宣传，大力推广生态农业；第四，加大土地生态的资金投入，建立生态补偿机制[10]；第五，建立土地整治生态评价体系，定期开展土地生态评价；第六，保护生物多样性，推进生态整治；第七，加大景观生态型土地整治的力度。

3 小 结

我国地区自然环境、经济发展水平以及土地利用率高低不同，土地整治不能以点带面，必须依据实际情况采用不同的模式，通过以上模式和政策配套措施，土地整治将发挥它增加土地效益、提高土地供给能力和改善生态环境的重要作用。当然，随着我国发展步伐的进一步加快，土地整治的战略目标将进一步深化，土地整治将发挥更为重要的作用，相应的土地整治模式和政策也将会进一步完善[3]。

[1] 付光辉，刘友兆，吴冠岑. 论城乡统筹发展背景下城乡统一土地市场构建[J]. 中国土地科学，2008，22（2）：36-41.

[2] 张正峰，吴沅箐，杨 红，等. 城市边缘区城乡统筹的一体化土地整治策略[J]. 中国土地科学，2011，25（7）：45-49.

[3] 罗 明，王 军. 中国土地整治的区域差异及对策[J]. 地理科学进展，2001，20（2）：97-103.

[4] 张正峰. 我国土地整治模式的分类研究[J]. 地域研究与开发，2007，26（4）：82-86.

[5] 赵 伟. 我国区域土地整治模式研究[J]. 江西农业学报，2010，22（12）：181-182.

[6] 叶剑平，宋家宁，毕宇珠. 土地整治模式创新及其权益分配优化研究[J]. 中国土地科学，2012，26（9）：48-53.

[7] 张军连，李宪文，刘 庆，等. 国外市地整治模式研究[J]. 中国土地科学，2003，17（1）：46-51.

[8] 郧文聚，宇振荣. 土地整治加强生态景观建设理论、方法和技术应用对策[J]. 中国土地科学，2011，25（6）：4-9.

[9] 徐宝根，杨雪峰. 浙江嘉兴市“两分两换”农村土地整治模式探讨[J]. 中国土地科学，2011，25（1）：37-42.

[10] 曲福田，赵海霞. 江苏省土地生态安全问题及对策研究[J]. 环境保护，2005，（2）：57-59.