政府购买学前教育服务的现实性分析

徐 东，程翔宇，秦 弋

(西华师范大学 教育学院，四川 南充 637000)

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020)》的颁布对于我国学前教育的发展意义非凡，其喻示着我国的学前教育迈上了发展的“高速通道”。国家对于学前教育的重视程度、财政投入的力度、政策出台的密度，在我国历史上都是前所未有的，学前教育逐渐成为全社会关注的焦点。隐藏于其高速增长背后的学前教育的供需矛盾也日益凸显，最直接的便是幼儿“入园难”、“入园贵”等问题日渐突出。如何妥善解决这些问题，特别是从政府层面如何采取有效措施是广大幼儿家长乃至学前教育工作者关注的焦点。基于此种背景之下，西方福利国家改革的一项重要措施、政府履行公共服务职能的一种重要方式——政府购买服务逐渐映入我们眼帘。随着我国政治与经济环境的不断成熟，我们有理由相信，在学前教育领域引入政府购买服务对于解决我国学前教育发展的诸多现实问题有着非常显著的现实意义。

一、政府购买学前教育服务的内涵解读

经济学家认为学前教育服务是指“教育服务就是教育产品,是教育部门和教育单位所提供的产品”。[1]跳出经济学的范畴，一般意义上我们认为学前教育服务指的是“向社会公众所提供的满足其物质和精神需要的学前教育活动及结果”。[2]但是政府购买学前教育服务其具体内涵并不是简单地将“政府购买”与“学前教育服务”两者叠加，而是“政府购买服务”与“学前教育服务”的有机结合。因此政府购买学前教育服务从性质上看仍属于政府购买服务的一种。由于目前国内对于政府购买学前教育服务内涵的直接界定研究较少，因此要想准确界定何为政府购买学前教育服务,必须先搞清政府购买服务的内涵究竟是什么。

目前国内学者对于政府购买服务的定义，可谓百家争鸣。回顾历史，政府购买服务是西方福利国家改革历史长河中的一项重要举措，其立足于新公共管理理论的基础之上，诞生于西方“福利国家危机”之中。通常西方政府大部分是向非营利组织购买服务，在遵守法律法规的前提下对提供服务的组织进行质量监督，且购买方式有着多样化的特点。于此同时，一方面政府不能因购买服务而弱化自己的责任，消减自己直接提供的各项公共服务；另一方面也要避免社会组织因政府过分干预而出现准政府化、效率低下等问题，应充分尊重和保护社会组织的独立性。站在经济学的角度来看，可以将政府购买服务看成是“一种‘政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现’的新型政府提供的公共服务方式。”，政府将本应由政府承担的公共服务项目交给有资质的社会组织来完成，“并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付费用”。[3]而从管理学的角度出发，则可以将政府购买服务视作由社会组织接受政府的委托向公众提供应该由政府的公共职能所提供的服务，且政府根据与社会组织达成的协议，“利用财政资金支付社会组织相关的服务费用”。[4]或者“政府为实现或加强政府公共服务职能的需要，”通过签订契约，“向受托者支付费用以购买全部或部分公共服务进而实现政府财政效力最大化的行为”。[5]

虽然国内学者对政府购买服务的定义众说纷纭，但不难发现政府购买服务通常具有以下四个特点：购买主体的确定性、资金来源的固定性、购买范围的限定性及购买目标的明确性。具体来说，购买方与承包方必然是政府与各类营利及非营利的社会组织；购买服务的资金一般来源于政府财政；政府所能购买的服务不会超脱于政府的公共服务范围以外；购买服务不但是为了更好的实现政府公共职能，更是要“实现政府财政效力的最大化”。[6]

结合对政府购买服务特点的归纳，我们可以认为政府购买学前教育服务是政府委托各类社会组织向社会公众提供学前教育服务并签订契约,通过契约所约定的要求对社会组织所提供的学前教育服务进行评估，并以财政资金按照评估结果支付相应的费用,使其学前教育服务效力可以得到充分的释放从而满足其实现或加强学前教育服务职能的需要。

二、我国政府购买学前教育服务的现实需要分析

(一)促进民办教育发展的需要

得益于我国经济与社会的不断发展与教育改革的不断推进，我国的民办教育可谓发展“喜人”：目前部分与学前教育相关的市场组织(如各类早教机构、教育中介)不论在师资水平、教育教学质量等方面都有了长足发展，其内部管理机制与服务体系也趋于完善，完全可以承担起做为政府购买学前教育服务中“承包方”的责任。这些相关市场组织的发展不但彰显了我国民办教育的发展，更预示着我国政府购买学前教育服务行为中的“承包方”日渐成熟，为我国政府购买学前教育服务中的“承包方”提供了现实可选择的对象。

而民办教育的发展是离不开国家的扶持与引导的，做为政府购买学前教育服务中“承包方”的相关市场组织大都是民办教育中不可或缺的重要组成部分。政府在购买学前教育这一行为中，通过向市场中的市场组织购买各类学前教育服务，将大量的政府财政资金投入到市场组织之中，不但有利于促进市场组织其师资力量、硬件水平等的不断提高，更有利于通过为政府提供学前教育服务从而锻炼了自身，使其自身的管理水平、教学质量等得到不断改进，从而推动民办教育的不断发展与进步。

(二)解决客观供需矛盾的需要

在国家日益昌盛的今天，我国的教育改革也在不断迈进，由供给约束型教育转向需求导向型教育标志着我国的教育改革已经进入新阶段。国民教育意识的不断加强致使民众对于学前教育也愈发重视。“社会公众对教育的需求也已经从基本的教育需求转向公平、优质、多元化的教育需求”。[7]但客观上的供需矛盾，即民众日趋增大的学前教育需求与当前学前教育资源供给不足之间的矛盾，始终得不到解决。虽然2012年我国学前三年毛入园率已经达到64.5%，但随着我国学前教育规模的不断扩大，学前教育资源仍显严重不足。[8]据统计，全国幼儿在园人数2009年已达到2658万，学前一年毛入园率及学前三年毛入园率仅为50.9%和74%。按照教育规划纲要要求，2015年全国在园幼儿将达到3530万人，2020年将达到4000万人。[9]由此可见，我国幼儿“入园难”问题有多严重。因此放开学前教育市场，鼓励社会力量办园，通过各种优惠措施积极支持民办幼儿园等都是为了满足民众对于学前教育的需求以妥善解决幼儿“入园难”问题。以“多种形式扩大学前教育资源”不但已成为学界共识，更成为我国学前教育发展的一项指导性意见。政府购买学前教育服务不但是解决目前学前教育客观供需矛盾的需要，更是响应国家政策解决实际难题的有效途径。其不但对解决当前学前教育供需矛盾有着不言而喻的作用，更有利于加强政府学前教育服务职能的实现，完善学前教育资源的分配与整合，从而加大学前教育资源供给。因此客观上不容忽视的供需矛盾正说明了，我国政府购买学前教育服务有着现实需要。

(三)加速我国政府职能转变的需要

随着当今世界经济全球化、一体化进程不断加快，政府职能也在发生悄然变化。正如前人所言：“有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键。”[10]35为了满足当今世界经济及社会发展的需要，政府的作用绝不是代替市场、成为市场主导，而更多的应该是补充市场、给以市场适当的监控与服务，这已成为世界各国政府的共识，我国也不例外。伴随着世界经济一体化进程，全球化的市场对我国政府职能的服务性及市场化提出了较高要求，对政府职能要求重新定位及调整，要求政府在充分发挥市场在资源配置中的基础性作用的基础上加以合理调控。新的要求促使我国政府职能需要积极转变。

伴随着我国政府职能的积极转变,中央政府的部分权力也相应发生了变化，就教育而言，中央教育行政权力应该发生相应的分离及转移。地方政府及各类社会组织对于具体的教育实施与决策将有着更多自主权，以实现教育行政权利的“下放”。中央政府只应保留宏观层面的教育行政权利，及必要的司法与监督权力,从而使“国家教育权与社会教育权保持总体上的平衡及处在互相制约的动态之中”。[11]这样便导致了各类营利、非营利社会组织可以分享部分国家分离出来的教育权利，即促进了部分国家教育权力的社会化。而政府购买学前教育服务正是实现国家教育权利社会化、达到国家教育权利“下放”的重要手段，因此国家政府职能的转变为我国政府购买学前教育服务提供了现实可行性；而反过来政府购买学前教育服务对于实现国家教育权利社会化、提高政府职能的服务性及市场化都有着显著作用，从而可以有效加速政府职能转变，助推政府效力的提升。政府购买学前教育服务对于加速政府职能转变有非常重要的反哺作用，是加速政府职能转变的一种现实需要。

三、我国政府购买学前教育服务的现实困境

(一)缺乏成熟的匹配环境

立足于社会主义市场经济体制下的经济背景、建立服务型政府的政治背景、构建适应时代发展的教育体制的教育改革背景之下，以及我国目前对于政府购买学前教育服务的实施有着诸多的现实需要，这些都为政府购买学前教育服务的实施提供了现实条件。但不可否认的是，成熟的匹配环境更是政府购买学前教育得以实施的必要条件。不论从宏观还是从微观层面来说，目前我国都还缺乏能够真正顺利实施政府购买学前教育服务的环境，匹配环境还不够成熟。

从宏观层面看，对于政府购买学前教育服务尚未有明确的法律法规与政策规范，即法律政策环境欠缺：对于政府和市场组织在教育服务中的定位和分工尚未有明确的规定，缺少规范与权威性的指导，对于如何规范社会组织在提供教育服务中的行为，如何对社会组织提供的服务进行评估，如何对政府在交易行为中进行监管等都没有明确的法律法规、政策条例可以执行；而学前教育市场环境也尚未成熟，虽然已经有了一部分具有足够资质的市场组织，但是大部分市场组织仍然需要进一步发展，且尚未形成完善的学前教育市场运作与监管机制。

从微观层面来说，在个人的文化与观念的更替上，我国还远远不够。目前我国仍处于社会主义初级阶段，社会主义市场经济体制仍在探索与发展中，许多民众、市场组织乃至部分政府官员对于政府职能的转变、竞争与契约精神等都还一知半解，更有甚者可能存在着一些偏见。如果没有相对成熟的社会文化环境，那对于政府购买学前教育服务的顺利实施又从何谈起。

(二)缺乏基于我国背景的有效实践经验

政府购买学前教育服务可以说是从西方引进的“舶来品”，我们可以借鉴西方发达国家的先进经验。但是“借来的毕竟是别人的”，我国政府购买学前教育服务的有效实施必然是在借鉴西方先进经验之上,又立足于我国自身的背景之下。而目前我国还相对缺乏立足于我国背景之下的有效实践经验，一些难点问题尚未解决。例如，尚未有完善合理的招投标机制，在目前有限的政府购买学前教育服务的实践中，尚未找到一种真正适用于政府购买学前教育服务的招投标机制；而对于学前教育服务的评估机制仍在摸索之中，学前教育服务属于“软服务”的一种，难以量化且服务周期较长，具有连续性和不确定性，而政府对于“软服务”的评估恰恰缺少相关实践经验，如何合理评估社会组织所提供的教育服务的市场价值及价格是个不得不面临的问题；在购买学前教育服务这一行为中，对于双方的契约精神都有着较高要求，对于购买方的政府其合同的管理与监控能力更是要求严格，而目前我国政府在学前教育购买服务方面尚缺乏有效的实践经验，更缺乏有相关专业、责任心的官员，因此对于现阶段政府在合同的管理与监控能力方面仍有待积累实践经验。

可以说，政府购买学前教育服务的出现，对于解决目前我国学前教育的诸多现实问题，对于我国政治与经济乃至学前教育的发展都有积极作用。任何事物都不是一蹴而就的，购买学前教育服务在我国的实施同样也应该是渐进的。成熟的匹配环境与基于我国背景之下的大量实践与经验总结都是政府购买学前教育服务得以有效实施的必要条件。政府购买学前教育服务在我国有着良好的发展前景，或许会成为促进政府教育职能转变、加快民办教育发展的一种发展趋势，因为它不但可以帮助政府提高教育服务供给的质量和效益从而加强政府服务效力、实现效力最大化，“而且可以更好地满足社会公众多元、多层次的教育需求”。[12]

[参 考 文 献]

[1]厉以宁.关于教育产业化的几个问题[J].北京成人教育,1999,(7).

[2]周翠萍.政府购买教育服务的内涵、类型与展望[J]. 全球教育展望,2010，(8).

[3]吴红萱,江大纬.无锡11项公共事业实行“政府购买服务”[N].中国社会报，2006-06-19(2).

[4]杨宝.政府购买公共服务模式的比较及解释——一项制度转型研究[J].中国行政管理，2011,(3).

[5]杭州市财政局课题组.关于政府购买服务问题的思考[J].经济研究参考,2010,(44).

[6]王善安.关于我国政府购买学前教育服务的思考[J]. 早期教育(教科研版),2012,(2).

[7]谈松华.深化教育改革需要制度创新[J].中国教育学刊,2009,(1).

[8]2012年全国教育事业发展统计公报解读[EB/OL].http://www.ceweekly.cn/html/Article/20130902643257099300.html,2013-09-02.

[9]苏令.“国十条”如何化解“入园难”——专家学者谈《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》[N].中国教育报,2010-12-30.

[10]世界银行编著. 1997年世界发展报告——变革世界中的政府[M]. 蔡秋生,等译.北京：中国财政经济出版社,1997.

[11]朱新梅.加入WTO后我国教育面临的形势与发展[J].教育与经济,2001,(12).

[12]周翠萍.我国政府购买教育服务的风险分析[J].教育科学，2010,(10).