“壮士断腕”：南京正下一盘很大的棋

刘伊曼

南京一年的国民生产总值（GDP）大约是8000亿元左右，其中的1900多亿元，以及它带来的90多亿元的财政税收，说不要就不要了。这是一个什么概念？

南京市人大常委会主任、党组书记陈绍泽告诉《瞭望东方周刊》，十年之内，南京将以“铁的决心”，强力推进金陵石化及周边、大厂、梅山、长江大桥地区四大片的工业布局调整，逐步将石化、钢铁等重工业的“经济支柱”地位削减乃至取缔。中石化金陵石化炼油厂和梅山钢铁厂等数十家规模以上企业，都将搬离南京。

“南京市一年的城建投资最多几百个亿，而金陵石化这么大的体量，很多装置一搬就相当于废了，没有几千个亿搬不下来。”金陵石化一位技术干部对《瞭望东方周刊》说，他并不相信金陵石化的主体部分能够“搬得动”。

多位南京市的官员告诉《瞭望东方周刊》，搬迁工作难度会很大，尤其是跟大型央企的协商谈判也将会是一个艰难推进的过程，现在沟通上已经出现了一些障碍，但是这并不影响南京市“壮士断腕”的决心。

对于南京市的决定，中石化董事长傅成玉并未作正面表态，他只是告诉《瞭望东方周刊》：“我相信（南京）市里头有决心，市里就有办法。”傅成玉连续反问了本刊记者几个问题：“职工安置、搬迁的费用，哪儿来呢？成本呢？你摊给消费者，行吗？”

反其道而行之

无独有偶，青岛市在经历了2013年11月22日的中石化输油管线爆燃事故和问责风波之后，也计划要将“规划布局不合理”的黄岛石化工业园整体搬迁。

在“11·22”事故之前，青岛市还在强势推进石化工业园区百万吨级乙烯项目的审批工作，一场事故彻底改变了决策的方向，不仅乙烯不要了，连已经投产的中石化千万吨级炼油厂和其他一些化工企业也要一并搬走。

与青岛不同的是，南京的决定酝酿已久，并非偶然。

南京市数位官员向《瞭望东方周刊》证实，大约在3年前，南京市的领导班子成员就已经找一些沿海城市商量，想要把金陵石化等巨型企业整体搬迁过去。核心的原因，是南京的生态环境承载力已经不堪重负，而过重的产业结构已经阻碍了城市长远的可持续发展。在切身体会了事故、污染、社会矛盾等一系列副作用之后，南京市决定放弃“傻大笨粗”但来钱快的重工业“支柱”，破釜沉舟地往高新技术产业方向转型。

而在同一时间段，对于大型的石油炼化项目，全国各地多是趋之若鹜地争抢。比如昆明、成都等内陆城市，既不沿大江，也不靠大海，自身的环境资源承载能力已经达到瓶颈，但还是为千万吨级的石化产业保驾护航。在两地石化项目环评报告的附件中，地方政府均下了多道红头文件，承诺在一定的时间之内，采取一系列措施来腾出环境容量，以解决当地水资源、大气等客观条件实际并不能满足大型石化基地落地的矛盾。国家环保部、水利部等审批单位，也都在认可这些“承诺”的前提下，“原则性”同意，或者“有条件”地同意了这些项目的开建。

多年来，这些项目一直在争议声中艰难推进，但未见地方政府有回头的迹象。

面对本刊记者的质疑，云南省和四川省的相关官员均以经济发展的首要性来作解释。

南京的金陵石化，不论是2100万吨的炼油产能、千亿元的投资总量，还是随随便便几十个亿的地税贡献，比昆明和成都两地的石化项目加起来还要多。为何南京反其道而行之，说不要就不要了？

“我们这是壮士断腕，义无反顾。南京城市的承载力，确实有限，南京的雾霾现在已很厉害，老百姓对空气质量很有意见。我们自己本身也是老百姓的一员，也感受到了。”陈绍泽说。

他介绍，“不仅如此，南京市人大又作出了生态红线区域保护的决定，以后政府还要出台一些条例，人大还要出台一些法规，来实现生态红线受到最严格的保护。这些生态区，我们要把它永久性地保护下来，这是要为南京的子孙后代做的事。”

博弈非一朝一夕

2013年下半年，《瞭望东方周刊》曾分别以《南京：最后的通风口》和《石化围城之双城样本》为题，对南京市重工业围城的历史和现状进行了报道。

在采访过程中，本刊记者获知，早在20世纪80年代，南京市规划局局长苏则民等人就已经开始跟金陵石化交涉---考虑到南京市的扩张和发展，金陵石化的规模不可以再扩大，不能再上大的装置。这并不涉及工厂的清洁生产能力和环保措施的问题，而是从城市规划布局的角度考虑，就应该避免重工业与人口密集的居民区交叉发展。

在当时，金陵石化的炼油产能还只是现在的1/10左右，但苏则民等极少数人的远见，因为“过于超前”，几乎没有得到任何响应。

90年代以后到2010年之前，不仅是金陵石化在扩张，南京的小化工企业也满城开花，钢铁产能翻了几倍，经济总量直线上升。

从产业布局和工业项目选址的角度讲，这十几年时间的经济发展没有太科学的设计和长远的规划，尤其是环保意识滞后。所以，随之而来的，就是整个南京城被高污染、高能耗的产业团团包围，污染的后果逐步显现，每每事故发生，就危及周边居民，社会矛盾不断积聚。

2005年，因为吉林石化事故污染了松花江，化工行业的环境风险性和环评的重要性，被提上了一个新的认识高度。

2006年，原国家环保总局发起了一次石化行业的风险大排查，在当时就已经提出，尚未开建的金陵石化60万吨/年的连续重整-芳烃抽提装置，在选址上存在环境安全隐患。但是，这并未阻碍该项目通过江苏省环保厅的“越权审批”，并于2008年投产。

由于项目距离仙林大学城太近，南京大学等高校的多位校领导和院士都曾出面与中石化交涉，希望停止该项目，却均未果。

2009年，南京市政府“市长信箱”针对市民对该项目的质疑公开作出回应，表示该项目早在2004年12月就已经通过了“由原国家环保总局组织的专家评审”，但未提及项目并未通过原环保总局的行政审批。后来，环保部依法取消了省环保厅的“越权审批”，对既成事实的该项目，重新做了环评，提了整改要求。然而，仍没有办法从根本上解决选址不尽合理的矛盾。endprint

金陵石化的数位员工告诉本刊记者，虽然金陵石化离扩张中的主城区越来越近，但种种压力之下，企业自己也一直在作出调整，近年来投入了巨资进行升级改造，一些附属的化工厂已经按照南京市的要求搬迁到江北化工区。

炼油厂的主体部分，通过装置的更新和工艺技术的提升，实现了污染物的大幅度削减。比如说，通过几套渣油加氢装置，取代了污染较重的焦化装置，实现了原油的“吃干榨尽”，还基本消灭了“火炬”，将废气的排放量减少到最低。

每一次升级改造，每一次新上装置，最终都通过了环评审批，均获得了“环境影响可接受”的专业认定。

即便如此，因为其体量的巨大和当地环境容量的有限，金陵石化总的排放量依然给城市造成压力，一点小的事故也能造成较大的影响。

南京市环资委主任韦昌明告诉《瞭望东方周刊》，2013年一次意外的“跳停”，金陵石化脱硫装置停止工作几个小时，就直接导致半个南京城的二氧化硫瞬间“爆表”，大量市民投诉“气味刺鼻”。

生态红线是一道高压线

博弈非一朝一夕，但南京市作出的彻底改变这种局面的决定，却是一块里程碑。

问题由此从污染治理的末端，回到了城市规划的首端。

陈绍泽向本刊记者介绍，并不是把大企业一搬就了事，从2012年开始，南京市已经开始系统地开展结构调整和生态修复工作。

第一个大动作是关停并转市区内的小企业。一共搬迁了大概100多家，有的小企业直接关掉了，大一些的企业，技术改造之后符合环保标准的，搬到江北化工园区。

第二个动作是控制煤炭以降低能耗。南京市采取了煤改气、关掉小的电厂等一系列措施，并在2013年，第一次实现了煤耗的负增长。

第三个动作就是一边治理环境，一边修复生态。不仅重新梳理城市的产业布局，也利用城乡统筹，搞美丽乡村建设，把农村变成生态涵养区。

“我们规划了有将近2000平方公里的美丽乡村规划区，先期启动600多平方公里。我们的城乡统筹，有的村庄撤并，就地城镇化，保留下来的，按照美丽乡村要求，整治农田、修复山体、清淤河塘……”

尤其是生态红线的划定，成为南京市生态文明建设的战略性举措。

陈绍泽说：“南京市划定的生态红线面积，占到南京国土面积的24.7%，共有1600多平方公里，由13类和104块组成。一级保护区内，禁止任何形式的人工开发。已有的开发项目逐步搬出。二级保护区内，在不影响生态功能、不污染环境的前提下，搞适度开发。”

他告诉本刊记者，2014年2月26日，南京市人大常委会通过了加强生态红线区域保护的决定，将坚决制止违反生态红线的开发建设行为，要把生态红线区域保护工作纳入经济社会发展的评价体系，建立一把手负责的工作责任制，执行“不得越线一步”的铁律，强化生态红线的刚性约束力，使之成为一条不可逾越的高压线。

“在保护生态红线的前提下，化工企业集中到江北的化工园区内，只做减法不做加法，再也不能出现前几年那种小企业无序上马，遍地开花的局面。”他说。

“一个地方搞个小工厂，周围环境搞得臭烘烘的，老百姓叫苦不迭，又赚不到几个钱。破坏了环境以后，再来整治，需要多花许多倍的钱……这个我们下了决心，村里面不搞企业。这个实际上也是吸取教训。南京现在很多保留村很漂亮，前石塘、后石塘村，被评为全国十大美丽乡村，非常漂亮。”

陈绍泽说，尤其是现在不再用GDP作为唯一的考评指标，也给南京的生态建设、环境建设带来福音，为地方松了绑，为生态环境建设创造了很好条件。

转型的成本与经验教训

大企业搬走，小企业不要，南京市又该如何保障经济和民生？

陈绍泽的回答是，南京抓生态环保过程，也是和产业结构调整结合起来的。通过发展新型产业，逐步替代传统产业。

南京的软件产业发展最为迅速，2012年产值达到了1200亿元。还有智能电网、电子等几个新型产业，都在快速增长。每年都有百分之二十几增长率，有些新型产业，有百分之三十几的增长率。

“南京的大学多啊，转型比较快，是因为有人才基础，有技术基础---这是天时地利人和。生态环境的建设，和产业结构的调整必须结合起来。”陈绍泽说，“南京的现任领导、党政班子，对生态问题认识还是比较自觉和统一的。在早些时候，多少有一些杂音。有人会说，我们南京就是靠石化吃饭的，石化一没了，我们的数字就要下来了，这怎么行。最近几年，这样的声音就逐渐没有了。”

至于在调整过程中，如何处理和协调跟企业之间的关系，据陈绍泽介绍，市委市政府也有了一些初步的思考。按照“先易后难”的思路，逐步推进。至于能不能搬成，实际上就是个政策问题。

比如说，所有要搬迁的企业，搬完以后，都有腾出来的土地，政府要从土地收益中给企业一定的补偿，只要补偿到位的话，企业就能响应。对于搬迁成本更高的大型企业，则需要更大力度的政策支持，这需要更积极的进一步讨论。

国家环保部环境工程评估中心石化轻纺评估部主任周学双告诉《瞭望东方周刊》，南京的方向性转变可能并不是一个特殊个案。就拿大型石油化工项目落地的城市来说，很多地方都面临着同样的问题---一开始的选址规划不合理埋下的环境隐患。如果矛盾累积到一定程度，这些地方的已有企业甚至整个工业园区都可能被“壮士断腕”。而他看到，这些地方有的还在投资扩建、改造，进一步增加着可能被“断”的成本。

“可是，谁又来为一开始的选址不合理、规划不科学埋单呢？谁又来为建了又搬、搬了又建造成的巨额损失埋单呢？比如说金陵石化，刚刚投资完60个亿，进行了一轮改造，如果十年内要搬迁，那这样造成的浪费为什么不早考虑清楚？这样的损失今后能不能避免？”周学双说。

让周学双担忧的是，至少从现在看来，如何避免上述情况的发生，尚缺乏制度上的约束。比如说，规划环评并没有立法强制，也没有纳入城市规划的程序中。项目环评又难以从选址的前端介入，反而常常是针对选址的“先天缺陷”来论证应该采取怎样的措施来弥补。而既有的规划层面的法律、制度、条款，又缺乏必要的环境保护的限制，甚至没有明确规定三类工业用地与一类、二类住宅用地之间，到底应该保留多少间隔。

在这种情况下，一个重工业项目，或者一个化工园区究竟该放在哪儿，可能就系于一任政府决策者的一念之间。

而目前，对于不合理的规划、埋下隐患的布局，并没有任何追责机制，这就更加使得一个地方的产业发展方向很大程度上反映着决策者的认识水平和个人修养。

周学双告诉本刊记者，应该反思和调整的不止是政府，还有大型企业。在决定项目落地的时候，是不是也应该吸取经验教训，要考虑到任何政策上的优先保障，都未必能永远地遮蔽环境的风险和矛盾。为避免变化带来的损失，企业自己首先就应该科学地选址布点，审慎地为投资负责。endprint