对如何确保水资源三条红线取得成效的思考

□张巧云 □王新来 □王晓勇

（1河南省南阳水文水资源勘测局 2河南水利投资集团有限公司3河南省漯河水文水资源勘测局）

1 综述

工业化、城镇化进程加快等因素造成水资源供需矛盾日益突出，取用水量的粗放管理导致水资源浪费日趋严重，退污水的无序排放导致水资源功能严重下降。水资源质与量的供需不足已成为影响国民经济发展的瓶颈和人民群众生活质量的突出社会问题。强化建设项目的水资源论证制度，规范水资源论证报告评审机制，按照最严格的水资源管理制度的要求，依法治水，才能确保“三条红线”取得实效。

2 统筹流域上下游水资源量的合理配置，奠定水资源科学论证的基础

2011年的中央一号文件明确提出，我国将实行最严格的水资源管理制度。顶层设计的“两控制（用水总量、用水效率控制）一限制（水功能区限制纳污）”被解读为“三条红线”，而“三条红线”取得实效的重要途径就是开展建设项目的水资源论证。水资源论证的目的是解决建设项目选用水源是否合乎国家产业政策要求、取用水量是否合理、水质是否满足需求、取用水及退水对环境和其它用水户的影响。

目前，大部分地区，尤其是华北地区的地下水开发利用已达极限，甚而超采，引发了较多的地质环境问题，故建设项目的用水水源多以地表水为主。选用地表水进行水资源论证时存在一个突出问题，就是只考虑取水口以上供需水还原计算，而对下游用水户很少考虑；论证结果很容易造成因上游建设项目用水而导致下游已建项目缺水。这在水资源紧缺地区尤为突出。

黄河流域在实行沿黄各省水量统一配置前，下游的山东省曾出现多次断流；实行全流域水量统一配置后再也没有出现过断流，统一配置的效果非常显著。全国有相当数量的河流均未实现水量的统一配置，不同程度地存在水资源的无序开发利用和水资源浪费现象，尤以上中游最为突出。为增加用水量，临河城镇大量建设拦河闸坝。以河南为例，2000年底共修建橡胶坝13座；而到2008年底修建橡胶坝的数量却增至45座。按此速度，河流下游的水量将逐年减少，若干年后将面临断流，河道水生态环境将遭受严重破坏。对于跨省、市、县的常年性河流，国家及省级政府应组织相关方面的专家、学者加强调研，加快流域水资源量统一配置的步伐。

建议进行计算辖区各类水源供用水量调查统计。对建设项目所需水源、水量、水质，按辖区不同水源的可利用水量及水质等级，分析所选水源、水量是否合理。通过对常年性河流水量的统一配置，为上下游合理开发利用水资源和水生态环境保护奠定基础，进而为区域水资源论证提供科学依据。

3 强化水资源论证制度，优化产业布局，促进国民经济持续健康发展

区域“三条红线”的管理目标能否实现与其产业结构、数量及分布密切相关。通过调查区域产业用排水基本情况（产值、用水量、退排水量、主要污染物、污染程度、是否达标排放等），摸清水资源开发利用程度及污染状况，分析产业布局的合理性。通过强化水资源论证制度，合理调整区域产业的分布；通过淘汰落后生产设备和工艺、限制对地下水资源量的过度开采，使区域社会经济需水量与规划分配水量相匹配，进而促进国民经济持续健康发展。

目前，国家和省级立项建设的项目，水资源论证制度开展的较好；而市、县级项目因受“招商引资”、“GDP政绩观”等思想影响，对开展水资源论证观念淡漠，对取水许可证的发放把关不严，有的地方甚而出现行政干预现象。

随着和谐社会和生态文明建设的推进，以牺牲环境和人民群众健康为代价的严重污染项目必须关停。应从国家层面对产业布局进行科学规划，使其规模满足河流水功能区的要求。为防止“污染一大片、影响一大串”现象，严格控制在流域上中游、水源地和人口密集区建设高污染、高耗水项目。对区域内不符合整体规划的高污染、高耗水、高效益企业，应通过技术改造、搬迁、严格监控达标排放等方式进行整治。国家应出台政策，激励环保型产业的快速发展。通过强化水资源论证制度和优化调整产业布局等措施，促进区域国民经济持续健康发展。

4 规范水资源论证报告评审机制，确保“三条红线”实效

水资源论证报告虽然要求由取得水资源论证资质的单位编制，但由于建设单位与编制单位存在利益关系，部分编制单位为赢取市场，往往想方设法计算出符合对方要求的水量。因此，如果没有规范的水资源论证报告评审机制，国家制定的“三条红线”就很难有效落实。如何规范水资源论证报告的评审机制，需要各级水行政管理部门加强调研，需要水资源研究方面的专家、学者结合国情及发达国家先进经验进行深入研究，唯此，才能提高决策的科学性，才能使“三条红线”发挥实效。

4.1 水资源报告应由现行的水行政主管部门评审逐步向具有相应资质的中介机构评审过渡

目前，我国水资源报告评审均采取的是水行政主管部门按权限属地评审机制。这种机制存在较多问题，不够合理。一是水行政主管部门作为管理和监督部门，不应参与具有市场经济行为的评审；二是取水许可证审批与水资源报告评审应分离，避免权利过于集中。国家应逐步实行中介机构评审、水行政主管部门监督的方式，以减少人情评审、利益评审的机会，达到评审把关的效果。

4.2 具有评审资格的单位应建立满足评审需要的专家库

各级水行政部门应建立健全满足水资源报告评审的专家库。专家库应包括水文水资源、水利工程管理等方面且具有高级技术职称的专业人才。水行政部门应根据人员变动情况定期更新专家库。平时应加强专家库人员业务素质、职业道德、工作能力等方面的考核。评审机构开展评审工作时，要在水行政主管部门的监督下随机抽取专家。为保证评审的公平、公正，应鼓励水资源报告的异地评审。水行政部门应探索适合中国国情的专家队伍管理办法。

4.3 评审结果应通过在媒体公示接受监督

水资源论证报告评审后，应将结果在当地媒体进行公示，以利群众、相关利益方监督。公示内容应包括项目名称、取水位置、取用水源、取用水量、退排水位置、退排水量、是否达标排放、联系人、联系电话等内容。对于污染较严重、用水量较大的项目在评审时要特别慎重。在公示期内，要认真听取各方面的意见，必要时应重新评审。对于公示结果的质疑，要依法在规定的时限内答复；对于易引起社会矛盾的建设项目应缓批缓发取水许可证。

5 结语

我国自2002年开展建设项目水资源论证以来，对规范区域合理开发利用水资源起到了良好的社会效果；但同时也存在区域水量不清、论证考虑不周、缺乏水资源整体规划等亟待解决的问题。这些问题，需要各级水行政主管部门高度重视，需要从事水资源论证工作的专家、学者认真研究和总结。