关于河南省环境教育立法的思考

苏芸芳

(河南城建学院法学与公共管理学院，河南平顶山467036)

1992年联合国环境与发展大会将环境教育列为人类实现可持续发展的重要手段之一。我国在十八大的总体布局中，把生态文明建设作为社会主义建设的重要内容提到全新的高度，要求把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，实现中华民族永续发展。十八届三中全会指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系。因此，在依法治国实现生态文明的大背景下，通过环境教育立法规范环境教育，提高全民环境保护意识，激励全民环境保护行为，长期、有效、充分发挥法律对环境教育的引导和保障作用，对于构建社会主义和谐社会具有重要意义。

1 河南省环境教育立法路径选择

世界上在环境教育上卓有成效的国家无一不从法律上明确了环境教育的制度、模式和实施机制，但各国环境教育立法路径，多为先全国后地方。我国环境资源分布、经济发展水平和环境问题具有较强的区域性，各地环境教育水平、民众的环境保护意识参差不齐，环境教育内容要求不一。各地根据自身情况先行制定地方性法规不失为良策。实践中，天津市及宁夏回族自治区分别专门颁布实施了地方《环境教育条例》，对当地环境教育体系建立健全起到积极的促进作用。

河南既是历史文化资源大省，也是自然景观荟萃之地，可以说是环境教育的天然实践基地。在河南省进行环境教育立法，对于河南环境资源的保护和实现“美丽河南”，非常必要。也正是基于河南省自然资源、文化资源分布的特点，因此，各地根据本地的自然环境资源和历史文化资源特点，先出台适合本地特点的环境教育法规是个很好的路径选择。2014年3月洛阳市召开《洛阳市环境教育条例(草案)》立法座谈会，5月29日，洛阳市环境保护宣传教育中心已将《洛阳市环境教育条例》立法报告报市法制办，这为日后河南省统一制定地方性法规提供立法实践经验。

2 河南省环境教育立法目的

2014年4月第十二届全国人大会常委会第八次会议修订后的《中华人民共和国环境保护法》关于环境教育的表述为:“各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作，鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护的宣传，营造保护环境的良好风气。教育行政部门、学校应当将环境保护知识纳入学校教育内容，培养学生的环境保护意识。新闻媒体应当开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，对环境违法行为进行舆论监督。”与之前将加强环境保护科学技术的研发和应用，普及环境保护的科学知识作为环境教育的主要任务相比，新修订的《环境保护法》明确了政府及相关部门在环境教育中的职责，将提高人们的环境保护意识和培养环境保护理念作为环境教育的目的和任务。这是各地环境教育立法目的的指导性规定，河南省环境教育立法目的也应遵循该原则规定。

此外，鉴于河南省的具体省情，各地的环境资源与历史文化资源状况都为环境教育提供了天然的良好的环境教育实践基地。人们可以充分利用这些优势资源开展环境教育。因此，河南省环境教育的立法目的，除了提高人们的环境资源保护意识，培养环境资源保护理念，还须强调增强环境资源保护实践能力。通过法律手段督促环境教育实践，践行环境保护理念，增强环境保护行为。

3 河南省环境教育立法的基本原则

环境教育立法基本原则是将环境教育立法指导思想贯穿于环境教育立法整个过程的指导方针和基本准则。河南省环境教育立法的基本原则，应当体现一般立法的基本原则，还要体现河南省环境教育的特点。

河南省环境教育立法体现的基本原则应当至少包括遵守宪法原则、法治原则、民主原则、经济社会和生态环境协调发展原则、政府主导、多主体参与及法律保障原则。宪法原则是要求河南省环境教育应当遵守宪法这个根本大法，不得与宪法相违背。法治原则则是从社会主义法治的角度，要求河南省环境教育立法应坚持与我国法制统一，不得与上位法规定相悖，同位阶法律规范内容协调一致。民主原则是要求河南省环境教育立法应体现公众参与，保障公众的知情权、参与权与决策权。经济社会和生态环境协调发展原则是实现可持续发展战略的基本要求，河南省环境教育立法只有贯彻经济社会和生态环境协调发展，才能将环境教育纳入到实现生态文明的轨道上来。坚持政府主导、多主体参与及法律保障原则则是基于环境教育自身，发挥政府的主导作用，充分调动各实施主体和全社会共同参与，通过法律强制力保障环境教育的实现。

4 河南省环境教育立法应确立的基本制度

4.1 环境教育政策倾斜与资金保障制度

投入不足、普及不平衡是我国环境教育的普遍现状，河南省也不例外。环境教育问题的解决及环境教育的发展有赖于当地政府的充分重视。环境教育法律文件不仅应当确定政府环境教育的主导地位，还应规定政府对环境教育政策的制定上予以适当倾斜，保障环境教育有良好运行的社会环境。此外，需要加大环境教育资金投入，更需要通过法律手段保障资金来源。如《天津市环境教育条例》在环境教育资金保障上明确规定“市和区、县政府应当将环境教育所需经费列入本级财政预算并予以保障。”河南省环境教育法律规范也应对环境教育资金来源予以明确，如将环境教育经费纳入政府预算，占当年政府财政预算的百分之三(或者根据年份及环境教育推进状况，规定适当调整幅度)。同时，法律文件还须规定环境教育经费得不得保障的情况下，政府的责任以及环境教育资金的使用程序(含使用主体、申请使用条件、使用额度、使用环节及过程监督)及非法挪用或者不当使用应承担的法律责任，从而确保环境教育资金真正用在“刀刃上”。

4.2 环境教育的考核制度

为了真正使环境教育实施主体在环境教育中发挥作用，对各实施主体环境教育工作进行考核十分必要。我国《宁夏回族自治区环境教育条例》第十七条规定:“教育主管部门应当将环境教育作为学校办学质量评估指标，并纳入对学校的考核内容。教育督导机构应当将学校环境教育列入教育督导规划，并定期实施督导。环境教育督导结论应当作为考核学校以及校长工作的依据之一。”河南省环境教育立法，应当借鉴这些先进经验，但是还应注意:不仅要规范学校环境教育实施主体的考核机制和内容，还要将发挥环境教育主导作用的政府及政府职能部门、其他社会组织的环境教育实施状况明确列入考核范围，并对各主体的考核标准、考核办法、考核的实施程序和内容以及考核不合格责任如何承担均予以明确。这样，河南省环境教育法规就具有很强的可操作性，环境教育的实施主体也明确自身如何落实环境教育工作及违反规定的后果，督促真正履行环境教育义务，实现环境教育目的。

4.3 环境教育的协调配合制度

2003年，日本颁发了《增进环保热情及推进环境教育法》，确定了环境教育的基本理念，明确了国家、地方政府、国民与民间团体的责任，尤其注重各个政府部门和社会机构之间的协调配合，完善了一系列相关配套机制和具体措施来增进环境教育。我国《宁夏回族自治区环境教育条例》中的“社会环境教育”和“监督和保障”也提到政府与社会组织的协调配合，但是具体机制与程序还有待细化。河南省环境教育立法文件应借鉴该制度，但应在此基础上明确各主体如何协调，配合的内容和实施程序及不予配合应承担的责任。尤其注意协调配合程度的把握，防止部门争夺利益或者推诿责任，法律规范直接明确各主体协调配合的环节及内容，详细规范实施程序。违背相关规定，除了承担行政责任，严重者可能被要求承担刑事责任。

4.4 环境教育的交流合作制度

环境教育是全球性的事业。河南省环境教育要发展，应当与我国其他地区甚至世界上环境教育发达的国家和地区定期不定期地进行技术、制度、实践等各方面全方位多角度的交流与合作，总结国内外、省内外环境教育立法的经验和教训，健全河南省环境教育立法体系，通过法律制度保障和提高当地环境教育水平和质量，实现环境教育目的，促进美丽河南，促进中原经济区建设。

4.5 环境教育奖励制度

美国的《国家环境教育法》设定了罗斯福奖(Theodore Roosevelt Awards)、索罗奖金(Henry David Thoren Awards)、总统环境青年奖金(President’s Environmental Youth Awards)等对环境教育和环境保护工作予以支持和奖励。我国现有的两部地方性环境教育法律《天津市环境教育条例》和《宁夏回族自治区环境教育条例》也有关于环境教育奖励的原则性规定。河南省环境教育立法文件应借鉴美国对环境教育奖励的规定，通过法律明确环境教育奖励的名称，各类环境教育奖励的实施主体、对象、内容与程序。尤其注重奖励的程序应当通过法律予以明确，坚持“鼓励积极、奖励先进”、公平、公正的原则。规定奖励错误或者不当奖励应承担的责任，保证环境教育奖励真正发挥作用。

5 河南省环境教育立法应确定的实施机制

首先，河南省环境教育法律规范应当确立实践学习模式。如美国“项目学习树”的模式，利用森林和树木作为通向自然的窗口，帮助人们认识环境，训练“如何考虑环境”作出对环境保护明智的决定。河南省环境教育实践学习，可以通过土地或者水资源作为人们认知自然环境的媒介，训练“如何考虑环境”作出对环境资源保护有利的决定。

其次，河南省环境教育法律规范要将正规教育和非正规教育中的环境教育都纳入法律保障体系。在学校环境教育方面，可以将环境教育作为一种跨学科课程推行环境教育。为了使学生重视该课程，甚至可以将其作为考试课。考试的方式则应当灵活，试题类型及考试内容则应能体现环境保护意识、实践等环境教育目标。当然，这就需要具有多学科知识背景的教师以及教材、配套的考核机制。

此外，河南省环境教育的监督机制，不仅规定有权监督，更应切实赋予社会团体、民间组织和群众有效、通畅的监督途径和方式，并规定监督实施的保障措施，明确监督不力的情况下，有关责任主体应当承担的具体责任与承担方式。

［1］ 高见.我国环境教育的立法思考［J］.求索，2011(8):169－171.

［2］ 廖小平，孙欢.环境教育的国际经验与中国现实［J］.湘潭大学学报:哲学社会科学版，2012(3):156－160.

［3］ 姜明，蔡守秋.论可持续发展视野下的环境教育立法［J］.中州学刊，2009(7):82 －85.

［4］ 何向东.关于制定《中华人民共和国环境教育法》的思考［J］.西南大学学报:社会科学版，2007(7):104－108.