论公民参与政府治理的法律保障

许玉镇　杨冠一

摘 要：广泛而深刻的公民参与能够反映不同权益主体的利益和价值。然而，公民参与政府治理仅有政治上的认同还不够，作为法治国家还必须提供相应的法律保障。公民参与政府治理的法律保障包括，主体的法律保障、客体的法律保障和形式途径的法律保障，当下中国最为重要的是参与主体和形式的法律保障。因为没有对利益相关方和弱势群体参与权的法律保障，政府治理的公民参与只能是符号和口号。

关 键 词：公民参与；政府治理；法律保障

中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）03-0015-06

收稿日期：2013-11-05

作者简介：许玉镇（1973—），女，辽宁沈阳人，吉林大学行政学院副院长，教授，博士生导师，研究方向为行政法学；杨冠一（1986—），吉林大学行政学院博士研究生，研究方向为行政法学。

世界范围内的参与式民主理论的兴起为公民参与政府治理提供了雄厚的理论基础。20世纪60-70年代开始的公民参与政府治理逐渐成为现代民主制度的重要内容。时至今日，现代社会的治理已成为一个协调、施加影响并且平衡相关利益体的行为过程。①正如丹尼尔·勒纳所言：“传统社会是不允许参与的社会，而现代社会是允许参与的社会。”公众参与在我国的兴起有其社会政治发展的逻辑。当代中国正经历着社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，市场经济的改革和发展，公民财富和利益的日益增加等社会变革。独立、多元的利益主体的出现必然产生独立、多元的权利诉求，由此带来的一些深层次的矛盾和问题使得当代中国的公民参与已经成为社会发展的显性需要。当然，公众参与之所以在我国得到较快发展还因为它得到了政治上的认同。②

一、当代中国公民参与政府治理的意义

中国的公民参与主要存在以下三个层面：第一是立法决策层面，第二是政府治理层面，第三是基层自治层面。其中，涉及领域最广，发展最不平衡，老百姓最为关注，最易产生纠纷进而引发群体性事件的是政府治理层面。因而当代中国公民参与政府治理有如下意义：

第一，体现人民民主的宪法原则，保障公民政治权利。《中华人民共和国宪法》（2004年）明确提出建设社会主义政治文明，一国公民政治参与程度的高低是政治文明发展程度的重要标志，参与权作为一项基本人权是建设政治文明的重要内容。公众参与可以提高公民的民主意识和权利意识，扩大公众的公共空间，在参与中认知公共生活，培养公民的公共合作精神。当代中国公民参与是利益相关的公民作为政治参与权利的享有者，通过行使自己的政治权利，参与利益分配，让公共决策成为各利益相关方分配利益的舞台，公共决策成为利益分配的一个互相妥协、互相认可的场域。

第二，创新政府治理体制。传统的政府管理模式是单向度的，自上而下，公民缺少知情权、表达权、参与权和监督权；现代的政府治理是政府和公民通过上下互动、合作、协商达成共识，实现政府对社会公共事务的管理。当下中国公民参与政府治理的一个显著趋势是，越来越多的公民倾向于直接介入政府治理，以监督政府有关公民切身利益的政策和管理活动。正如柯恩所言：“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策。”①需要指出的是，现代民主法治是社会和市场健康发展以及与政府形成有效互动的必要制度保障，也是防止它们被强势集团控制的制度约束。②2007年6月厦门PX事件、2008年11月重庆处理出租车罢运事件的对话——协商——妥协的模式和2009年11月番禹垃圾焚烧厂事件的官民良性互动中，这种新型社会治理模式雏形开始出现。

第三，有效缓解社会矛盾和群体性冲突。“公民参与政府治理”意欲增加社会结构的开放、包容和弹性，消减社会结构的封闭、对立和刚性；增加社会成员诉求自由表达的机会，拓宽社会成员参与公共事务管理的渠道；整合国内各种互相冲突的利益群体，提倡社会成员间求同存异，和谐相处，构建起通过谈判、妥协消除社会成员间矛盾的机制。以“整合”为主导策略，公民参与对社会稳定的功效是显而易见的。

第四，提高政府部门决策的正确性、质量和执行效率。政府正面临世界范围内的技术和社会转型的挑战。面对这些挑战，为公民参与的方式所提供的透明化、公开化的程序，促进了公共政策的协商性和接受性，开启了辩论和对话的窗口，加强了公民的身份认同，推进了公民对政策制定核心过程的介入、促进了多方对价值和选择的认同，强化了政策制定者与政策调整对象间的共识，这些正成为对当代政府治理以及民主体制进行恰当性考量的重要方面。联合国全球治理委员会1995年发表的报告指出：“治理是各种公共的或私人组织放到了与政府平等的政治地位上，成为公共治理的直接主体。”可见，全球治理变革把公众参与提高到了一个更高的地位。更重要的是，民众所蕴含的民智民慧通过参与得以体现，有助于增强政府决策的质量；参与使民众对执政者的政策有所认识和理解，易于建立政府与公民之间的互信，又因政府决策是公共协商的结果，从而使公共政策执行的效率得到了保证。

二、公民参与政府治理法律保障的必要及其特征

当前，中国公民参与政府治理的需求越来越强烈，但如果没有相关的法律、法规对利益相关方参与政府治理的方式、程序、广度、深度进行规定，就可能无法保公民的有序参与，就会导致公民参与特别是群体性参与超出现有政治体系的承受能力，与我国现行政治体制机制运行出现矛盾，甚至引发社会冲突。特别是当前我国政治、经济、社会各个领域的改革都已进入攻坚阶段，引发利益冲突的风险增大，公民参与的法律规范的制定尤显迫切，为此必须为公民参与提供法律上的支持和保障。例如，在实践中，基于共同的利益诉求，以某项政府决策中众多直接和间接的利益关系人自发、自愿临时集结的公共参与活动，这些群体性公民参与是公众的一种参与方式和利益表达方式，本身不具有社会危害性，与群体性事件不同。如果对其加以正确引导，将其转为法律制度范围内的参与方式，就会发挥其促进社会进步的积极作用；但是如果引导不当就会引发对社会和当事人都不利的群体性事件。相对于政治保障，法律保障有其自身的不足，比如它可能不如政治保障灵活，不如政治保障可以直指实体正义，其执行力度可能也不如政治保障那样高效迅速。但是在一个法治国家，正确对待日益增多的公民参与政府治理（包括群体性公民参与），最根本的依据应该是法律规定，法律规定应该是政治决策的依据。法律既要有效保障人民群众广泛参与政府管理，保障人民群众的意见和建议得到充分表达，合理的诉求、合法的利益得到充分体现，又要严格限制街头暴力等群体性事件。

应该说，当代中国的公民参与在政治上已经获得了高度认可，但是这种在政治上的高度认可并没有带来实践上的高度执行，在一些地方的高调实施也是基于领导人的个人修养和素质而实施的，有时甚至是积累政绩的功利选择，这种高调实施往往随着个人的升迁调离而转淡甚至销声匿迹。在我国，是否采纳公民对政府治理的意见和建议，对于行政长官来说并不存在很大的政治压力。所以，我国的公民参与必须要有强有力的制度保障，而最强有力的制度保障应该是法律。 政治上的认可是法律明确规定公民参与的主体领域和方式途径的前提，但是一旦公民参与被全国人大立法通过，相关主体的一切活动就必须首先遵从于法律的规定，而不能随政治政策的变动而变动，不能以领导人注意力的转移而转移。一个法治国家，宪法和法律对政治权力的约束性是不容置疑的，公民参与恰恰是借助法律的强大力量，推进政治体制改革的。公民参与政府治理的法律保障有如下不可替代的优势与特征：

第一，公民参与政府治理的法律保障是以公民权利和义务的形式加以规定的保障。在法律上，公民参与既不是对政府的一项恩赐，也不是寻求政府正确决策的一种方法，而是公民的一项权利。法律是以权利、义务为核心展开的制度设计，是一种合法性的思维方式。这意味着公民要求参与一项政府决策，也许是没有效益的（即投入大于产出可能影响地方GDP的增长），甚或在道德伦理上被认为是追求个人利益的利己主义，但从法律看来均不能成为否定公民参与的正当性理由，因为法律考量一项公民的行为并不是从政治、经济、伦理的角度来考量的，或者说这些角度在立法的时候已经考量过了，所以，只要是合法的或者说是有权利的，那么就必须是被允许的。公民参与的政治保障更多的是一种自上而下的思维方式，是以集体、国家、国际为视角的，而法律保障是一种自下而上的思维，是以“每一个人就是整个世界”的思维为视角的，因而法律保障与政治保障是不同的。

第二，公民参与政府治理的法律保障是程序优先于实体的保障。法律保障具有确定性、强制性，法律追求的确定性首先是程序的确定性，它是通过程序正义而达到的实体正义。在公民参与中，法律不可能规定公民参与的具体程度、要达成的目标，政府在某一决策上具体要听从多少公民的意见，因为一旦如此，法治就成了强制，法律不可能具体规定每一个公民参与政府治理时要达到的具体程度，只能通过对制度程序的规定，通过追求制度正义来实现个体公民参与的正义。所以，法律关于公民参与的程序规定必须是“好”的，否则公民参与只会成为一个摆设，成为证明某项公共决策合法性的“遮羞布”。好的程序设计既可以吸收公民参与的智慧，保障公民参与的权利，防止政府错误决策的出台，又可以吸收公民的建议，促进公共决策的执行；而一项坏的公民参与程序设计则会成为愚弄大众的工具，使欺上瞒下成为一项为错误公共决策涂脂抹粉的工具，会招致公民的集体愤怒；而权力行使者如果自认为其决策是“合法”的，理直气壮地强力推行，就会形成公共权力与私人权利的直接对抗，引发群体性事件。如在城市拆迁的许多案例中，个别部门的公共决策貌似符合程序要求，形成所谓“合法”的强制拆迁，因而引发了不少恶性事件。程序优先于实体，简单而言就是因为法律正义是一种制度正义而非个案正义，是以对制度正义的追求取代个人正义追求的模式。程序正义、制度正义是可计量可预计的正义，实质正义则是可以因价值观的不同而不同的正义，所以，研究公民参与的法治保障，就是要思考并寻求一种科学的公民参与的程序与途径。

第三，法律保障公民参与政府治理是有救济措施的保障。“无救济即无权利”，法治保障视野下的公民参与的权利，意味着法律必须规定权利受到侵犯时的救济措施，即公民政治权利的法律保障。当然，公民参与的法律保障并不排除政治保障，不排除政府为有效地促进公民参与采取的一些方式，如市民评审团、政策效果展览会、政绩考核的公民参与、公共调查、公共辩论等等。但是它们与法律的保障是不同的，后者是一种权利义务的思维方式。法律应对政府部门违反公民参与程序作出明确罚则，如果政府机关没有为公民参与做出公正的努力，就必须承担相应的法律责任。如果缺乏这样的救济机制，政府部门不能得到有效监督和制约，公民参与就会形同虚设。

三、公民参与主体的法律保障

公民参与政府治理的法律保障总体而言包括三部分，主体的法律保障、客体的法律保障和形式的法律保障。就政治参与的主体而言，美国学者亨廷顿和纳尔逊都认为应是平民，即政治参与是“平民试图影响政府决策的活动”。政府治理实际上就是对相关主体的多元利益诉求及其冲突的一种平衡，也是对社会中不同利益群体的利益调整和平衡，体现各种利益主体博弈中的社会公平和正义。因此，在政府治理实践过程中，应该对利益相关者及其利益进行界定和细分，同时找到利益的平衡点，确保治理的顺利进行。公民参与政府治理不能仅仅是专家学者作为政府的智囊协助公共权力者完成治理任务；当代中国的政治参与必须是利益相关者的参与，以往的公民参与往往是公民作为被选出的政治代表的参与。多是政府机关遴选甚至指定某些人作为代表参与政府治理。如今，公民面对自己的利益问题，更愿意直接参与，或作为利益相关方的利益代表参与。公民参与总是流于形式，主要是因为公共权力挑选了公民参与而没有让真正的利益相关方参与决策。制度设计应该科学界定有关的利益相关者，区分其在该政策中的利益攸关性，明确其在政府治理中的利益诉求，保障参与政府治理的相对方具有广泛的代表性，科学确定相对方的利益代表人。

政府治理具体实践过程中的利益相关者因不同的因素影响（如经济地位、组织构成的不同等），各方的诉求也不尽相同，其中弱势利益相关方参与权利的保障是关键。约翰·克莱顿·托马斯认为：“被忽视、排斥的利益团体对公共决策造成的威胁也可能远远大于那些没有被忽视的非相关利益团体的威胁。”任何立法都将对不同的利益相关者产生不同的影响，或得到利益，或遭受损失。因此，在立法前，努力实现所有的利益相关者均能表达其利益诉求，使其积极参与政府治理和决策，将会大大减少立法失误、立法不足等问题所带来的不良后果。弱势群体往往不是集中的，非集中的弱势群体相关方，其弱势不仅体现在经济上，也体现在政治上。由于这一群体的利益表达能力较低，其在政府治理参与过程中很难有发言权，这就使得关系切身利益的政府治理参与成为了可望而不可及的事。由于弱势群体参与能力有限，加之参与成本过高等因素，便产生了“搭便车”的心理，由于这种心理的作用，使他们很少采取组团争取利益的行动，从而造成了弱势群体参与政府治理的资源和条件存在先天不足，最终成为了被遗忘的“忍气吞声群体”。通常我们只关注弱势群体的经济补助而忽视弱势群体的权利保障特别是政治权利的保障，因而应从参与权利上保护弱势群体，切实保障他们在政治权利上的参与。女性、儿童、老人、残疾人等往往是政府制定各种政策时考虑的因素，但却没有给予政策直接调整对象提出意见或充分听取他们意见的机会，这样出台的政策很容易出现问题，比如制定最低生活保障金的应具备的条件时，没有考虑到很多鳏寡孤独者出于情感寂寞而饲养小动物的问题，却直接将饲养宠物列为不能发放最低生活保障金的条件。①