从“立法中心主义”到“执法中心主义”

傅达林

中共十八大以来，国家法治建设驶上“快车道”。从“全面推进依法治国”到“建设法治中国”，从法治“新十六字方针”到依法治国、依法执政、依法行政共同推进，执政党力行法治的思路清晰可见。今年10月召开的中共十八届四中全会“研究全面推进依法治国重大问题”，勾画出未来法治中国的新蓝图。在法律体系已经建成、法治设施逐渐完备的基础上，四中全会意味着中国进入一个新的“法治时刻”。如何经由形式法治实现实质法治？如何发挥法治在推进国家治理现代化中的主导作用？如何从法律大国转变为法治强国？中国又一次站在了法治转型的历史新起点。

法治构建的两种路径

无论是作为一种治国方略，还是作为一种生活方式，法治都是一个庞大的有机系统，刚开始构建需要有所侧重。不同国家基于不同的历史传统和现实状况，选取不同的方向作为法治的着力点，进而分化出不同的法治进路。

以英美为代表的海洋国家，主要采取的是一种“司法中心主义”路径，司法机关构成国家法治系统的枢纽，强调法院对法律的发展功能。英国具有深厚的普通法传统，主张法律是经由法官发现和表述的。他们将法律视为一系列惯例规则，由司法机关阐述与体系化，法院作为普通法固有价值的监护者而存在，并发挥出对法治传统捍卫的中流砥柱作用。美国更是以司法审查而著称，通过“马伯里诉麦迪逊案”等一系列判例，落实三权分立的宪法体制，将司法分支置于“宪法解释者”的地位，从而成功将立法机关和行政部门纳入司法控制的范围。在美国，法治很大程度上就体现为司法审查。

以德法为代表的大陆国家，走的更接近于一种“立法中心主义”路径，崇尚制定法的权威与效力，立法机关而非司法机关构成了法治大厦的“拱门石”。德国具有悠久的“法治国”思想，100多年前就颁布了民法典和商法典，强调行政与司法的合法性和可预测性，司法判决严格根据法律条文，反对法官造法。法国继承发扬罗马法的传统，立法被认为是普遍意志的表达和一般原则的体现，编纂法典构成法国法治的重要内容。早在19世纪初，拿破仑主持制定的民法、刑法、商法、民诉、刑诉五部法典，对世界许多国家的法律发展产生重大影响。立法所具有的权威使得司法判决处于次要地位，判例只是辅助性渊源，法官的职责是实施法律而不是创造法律。

从法治发生的角度看，两大法系国家的法治进路不同，但日益显现出相互借鉴融合趋势。英美越来越注重制定法的理性成果，德法也不断吸纳判例法的精要。无论是以经验主义为哲学基础的判例法，还是以理性主义为哲学基础的制定法，核心价值观都体现出对个人权利的尊重，共同点都在于通过法的实施限制公权、保障私权，实现形式法治与实质法治的辩证统一。

中国真正意义上的法治起步于改革开放，整体上采取的是一条“立法中心主义”路径。立法被视为党和人民意志的体现，构成了法治建设的首要和核心环节。通过经济、行政、社会领域的立法，最终形成了“中国特色社会主义法律体系”。30多年来，民众对法治的感知更直接来自对立法的观察与体验，但在目睹立法如潮的同时，社会上并没有相应增长对法律的信心和期望，甚至怀疑“法”的存在。制定出来的法律为何不能赢得人们的信仰？中国法律的实施究竟遭遇哪些瓶颈？思虑于此，全面推进依法治国不得不面对法律实施的困境，进入由形式法治到实质法治的转型阶段。

中国法治的困境

以立法为中心的法治进路，使中国快速进入“法律大国”。但是与德法的法治进路不同，我们在建立规则的同时忽略了实施，由此带来的矛盾是，庞大的法律体系缺乏普遍有效的贯彻执行，法律与社会之间存在极大鸿沟，正式规则在国家治理中的贡献率不高，良好的法治秩序难以形成。因此，法律实施与秩序构建成为当前中国法治建设最突出的问题。

一是执法不严带来公共秩序失范。法律实施的关键在于行政执法，政府是法治秩序构建的主体。分析我国社会秩序混乱和公共治理失效，背后无不暗含着行政执法的缺位。以公众最为关心的食品卫生、公共安全、环境污染为例，我国在上述方面制定了一系列法律法规，但并不能阻止事故案件的频发。这些年，大头娃娃、苏丹红、地沟油、瘦肉精、三聚氰胺、毒豆芽、反式脂肪酸、塑化剂、毒胶囊等不断曝光的食品安全事故，让食品安全法处于极度尴尬的境地。我国城市居民中有77.8%认为目前的食品安全状况比较或非常差，40.2%的人认为我国食品安全状况不会有好转，还有14.5%认为会越来越严重。（李培林等主编：《2014年中国社会形势分析与预测》，社会学科文献出版社2013年版，第166页）同样，矿难事故屡治不绝，安全生产和监管的法律法规形同虚设。尽管我国年度煤矿事故死亡人数呈逐年下降趋势，但事故死亡人数却占全世界煤矿死亡总人数的70%左右。光是2010年全国各类生产事故死亡79552人，平均每天事故死亡218人。遭遇执法疲软的还有环境污染，全国90%地下水遭受不同程度的污染，80%以上的河流受到不同程度的污染，（韩雪：《新移民报告：他们为什么“逃离”祖国》，《中国民商》2014年第6期）近年来的环境污染事故更是层出不穷。在更广的范围内，行政执法体制不科学、行为不规范、执法严而不密，甚至陷入运动式执法怪圈，各种选择性执法、通知式执法、钓鱼执法、暴力执法等，使得明文规则并不能对社会治理产生预期作用，法的稳定性、持续性功能不彰。

二是司法不公造成公平正义流失。司法承载着“矫正正义”的功能，不仅保障公民权利，更在于维护法治秩序。在理论上，任何法律实施的纠纷和冲突，最终都可以到司法那里去解决，以矫正执法偏失。但由于中国特殊的国情，司法分支在国家的政治结构中极为柔弱，不仅无法发挥出英美司法那样的政治功能，也难以在保障法律有效实施、捍卫社会公平正义上“名副其实”。在三大诉讼领域，都存在普遍的干扰审判现象，司法腐败与不公成为民众最难以容忍的问题。最为突出的莫过于行政审判，大量案件纠纷无法进入司法途径，行政诉讼陷入“立案难、审判难、执行难”困境，使得近年来的信访上访案件激增。由于司法难以成为社会正义的“最后一道防线”，政府管理出台的违背法治原則和精神的法规、规章和规范性文件，难以得到及时纠正，各种社会不公和权利受损，也无法获得有效的司法救济。

三是守法不均构成法治文化障碍。法律实施的状况，很大程度上还体现在民众的守法观念和水平上。但由于传统人治观根深蒂固，加之选择性执法和司法不公的存在，使得整个社会陷入守法不均的格局，遵守规则的老实人往往吃亏，不守规则的人则可能名利双收，各个领域普遍存在的特权现象、人情关系、潜规则等，都蚕食了法律实施的一体公平。孟德斯鸠说过：“人们遵守法律并不是由于恐惧或由于理智，而是由于热爱法律。”但现实往往相反。人人都希望法律能够得到严格一体遵循，但一旦自己突破法律而获得某种“优待”，立马兴奋不已。说到底，很多人只是想让别人遵守法律，而将自己置身于法治构建之外。这种利益考量下的守法不均，更加刺激了民众的畸形心理和失望心态，使得守法不是一种公民自觉和责任体现，而是变成一种逐利性的选择与投机。反过来，这又将影响人们对待法律的心理，甚至潜在地培育出一种反法治的大众文化形态。

不难看出，中国法治的困境固然很多，如立法不科学、不理性，传统文化的塑造与影响，社会结构失衡等；但最主要的问题还在于法律实施严重滞后于立法步伐。要实现由形式法治向实质法治的深度转型，使得法治真正成为我们的内心皈依，就必须构建以法律有效实施和具有极大权威为标志的法治体系，走出“有法而无法治”的困局。

法治路径的转型

习近平强调：“法律的生命在于实施。如果有了法律而不实施，或者实施不力，搞得有法不依、执法不严、违法不究，那制定再多的法律也无济于事。”当前，中国正处在全面深化改革“深水区”，各种复杂矛盾纠纷和利益冲突逐渐显现，权力失范与社会治理失效不断挑战社会公平，法治成为求根治本、推进国家治理现代化的良方。在这种背景下，全面推进依法治国，加强法治中国建设，就是要从以形式法治为主的“立法中心主义”，走向以实质法治为主的“执法中心主义”，促进良法得到良好的实施。

1.在法治体系中确立“大执法”的体制格局

法治体系与法律体系的最大区别，在于其包含了法律的实施过程及效果。而法律实施又是一个包含严格执法、公正司法、全民守法和法律监督在内不可分割的整体。其中，最为核心的环节就是行政执法与司法，应当在法治体系中凸显执法体系的重要地位，将司法包含在“大执法”之中，形成中国特色的“大执法”体系。

中国为什么不能走“司法中心主义”路徑呢？因为一方面，中国权力机关与立法机关合一的政治体制，决定了司法机关不可能获得高于立法机关的权力，更不可能以判例法取代立法机关创造发展法律。这种体制决定了司法机关乃是一种执法机关。另一方面，中国是一个行政化体制国家，客观上存在一个庞大的行政官僚系统，更多依赖行政权的纵向控制而非不同权力之间的横向控制，大量法律法规必须依赖行政机关而非司法机关贯彻执行。当前由于国家对社会控制力还比较弱，行政权因其高效、灵活、积极等特点，在处理复杂多变的社会事务方面具有天然优势。这些都决定了司法机关不可能取代行政机关履行日常执法职能。

可见，基于中国不同的政治体制，以法律实施为重心的法治转型，需要构建一种由司法与行政执法共同构成的“执法中心主义”进路，以推动良法得到良好实施，重塑法治权威与公信。中共十八届四中全会《决定》当中，特别强调了两方面的法治改革，一是行政执法体制改革，一是司法体制改革，两者共同指向法律的实施系统，凸显法治中国建设的重心所在。因此，我们不难理解在执政党的治国理政“总盘子”里，为何对行政体制改革持续倾注心力，为何将司法体制改革置于突出地位予以顶层设计。只有从司法和行政执法领域打通法律运送正义的两条“大动脉”，才能为整个法治肌体输送新鲜血液，维系政体和国家、社会肌体的健康。

2.实现行政执法法治化的新常态

在我国，“吃皇粮”的公职人员70%是行政机关公务员，80%的法律要由行政机关及其公务员执行，行政执法的实际效果直接决定着法律的实施效果。与此同时，行政权是最容易侵害公民和社会权益的积极性权力，需要“关进制度的笼子里”。但是当前我国行政执法恰恰存在很多问题，如体制不顺、权限不清、执法不规范、监督乏力等，整个行政执法因为疏漏或严而不密，很难发挥出长期的治理功效。由于缺乏常态化严密执法，不能持之以恒，很难培育和塑造出良好的守法习惯。

因此，应当着眼于推进行政执法新常态，不断加强法治政府建设水平。一是建立健全行政组织法，破解行政执法体制性障碍。以部门职能调整和执法权法定化为牵引，突破执法部门的利益壁垒，改变不合理的分段管理体制，形成相对科学、完整、顺畅的执法新体制，实现部门—权限—责任的一体化、清晰化、有序化。二是完善行政程序法，加强行政执法行为规范化建设。建立执法行为规范指引，全面推进行政执法公开，克服钓鱼执法、寻租性执法、非文明执法、限制性执法、选择性执法、运动式执法、疲软式执法、非法性执法、滞后性执法等，彻底纠正行政执法不严格、不常态、不平等的现象。三是健全行政执法问责法律制度，强化对行政执法的监督。将近年来积累的行政问责制经验及时上升为法律，力克实践中的问责疲软现象，形成内部监督、司法监督、舆论监督多方位的监督格局，倒逼行政执法迈向法治化新常态。

3.确保司法体制改革取得实效

推进司法体制改革，确保司法独立与公正，让每个人在司法个案中感受到公平正义，这是保障法律实施、全面推进依法治国的重中之重。当前，以去地方化和去行政化为导向的新一轮司法改革正在稳步推进，但由于前几轮司法改革的不尽如人意，社会上也存在一些忧虑与观望心态。立足于新的时代背景，司法体制改革的成败与否，很大程度上决定着法治中国建设的实际成效。

要保障司法体制改革顺利成功，首先必须从宪法层面和国家治理上，端正对司法功能的认知，凝聚对司法体制改革的共识。若以西方司法为参照系，便可能对司法体制改革发出失望声音；而如果过于强调中国的行政化体制传统，则又可能对进步的司法体制改革深感忧虑。因此，凝聚共识应当回归宪法，从中国的宪法体制上寻求司法的恰当功能定位，放弃动摇宪法根基的司法超越立法的那种奢望，又要在司法监督行政上争取更多的能动空间，充分发挥司法在促进国家治理、参与法律秩序建构中的功能。

法治转型的一个重点和难点，在于司法机构的独立化运作，保障司法独立与公正，无疑是司法体制改革的关键。目前，对于司法去地方化、去行政化，社会上都无异议，但对于具体操作中的隐形障碍和利益掣肘，人们则比较担心。例如，司法去地方化对地方究竟有什么好处？地方党政官员的真实心态是什么？在人情关系社会，省级法院、检察院人财物统管能否避免地方对司法的干扰？法官职业化改革如何破解既得利益群体的阻力？如何确保改革不走样？这些问题都需高度重视。某种程度上，设计优良的司改方案只需花费1分精力，落实司改方案则需花费9分精力。而司法体制改革的成功，则与行政执法新常态一起，共同激活法律实施的权威和公信力，最终促使中国从法律之治转型为良法善治，从法律大国转型为法治强国。

（作者单位：西安政治学院）