我国优势矿产资源开采总量控制政策评估

李建武，李 颖，周艳晶，邱南平，夏 烨

(1.中国地质科学院矿产资源研究所，北京 100037；2.中国地质大学(北京)，北京 100083)

优势矿产一般指与其他国家相比，在数量、品质和开发利用条件等方面具有一定优势，可以对国际矿产品市场产生重要影响的矿产资源[1]。目前我国的优矿产非钨、锑和稀土莫属。我国政府历来高度重视优势矿产相关产业的健康、有序发展，先后出台了一系列相关政策措施，涉及资源的开发、生产、贸易、出口等诸多方面，其中开采总量控制便是针对开采阶段的一项重要政策[2-3]。

总量控制政策始于2002年，到目前已实施十余年，政策效果已然显现[4]，其间经济和社会环境发生了重大变化。在这种背景下，有必要对该政策进行系统评估，便于管理部门确定政策走向、对政策进行完善。

1 总量控制政策及其政策目标

开采总量控制政策即由国家确定全国矿山年度开采总量、各矿山按分配的生产指标安排生产的管理制度。我国的开采总量控制政策始于2002年，纳入总量控制管理的第一个矿种为钨矿；随后国土资源部于2006年和2009年分别将稀土矿和锑矿纳入实施总量控制的矿种之列；2010年又将萤石和高铝黏土纳入其中[5]。2012年3月，国土资源部颁布了《开采总量控制矿种指标管理暂行办法》，标志着这一政策进入一个更加规范化的阶段。

开采总量控制政策直接设定了全国的资源开采总量，同时还伴随暂停受理勘查许可证、采矿许可证申请的措施，实际上是从资源产业的上游开始对资源进行计划管理和保护，目标指向明确、直接。综合政策推出的背景以及我国优势资源产业所面临的问题进行分析[6]，可以发现该政策的目标主要有如下三个：一是保护优势矿产资源，防止过度开采；二是保障矿产资源可持续供应能力；三是调节市场供需形势，维护我国经济利益[7]。

2 总量控制政策评估标准、方法和指标

2.1 评估标准

公共政策评估是指公共政策评估主体根据一定的政策评估标准和程序，对政策系统、政策过程和政策结果的质量、效益、效果等方面进行评价或判断的一系列活动[8]。政策评估主要是要了解政策的结果[9]。根据公共政策评估的基本理论，结合具体的评估对象，我们认为开采总量控制政策的评估应按照以下三个标准进行，即政策目标标准、公平公正标准和效率标准[10-11]。

政策目标标准就是以政策目标的实现程度作为评估政策的依据。政策目标既是制定政策的起点，也是政策制定所要实现的终点。狭义的政策效果评估，实质是将政策实施后的实际结果与政策预期效果进行比较，判断预期效果的实现程度，分析未实现预期效果的原因，进行提出改进的建议。

公平公正是公共政策的一项基本要求，因而也是政策评估的一个重要标准。公共政策是政府对市场进行干预的手段。任何一项政策的出台都意味着对社会价值的重新分配，任何一项政策的有效实施都必然导致某种价值分配的最终实现[12]。政策在满足大多数人利益的同时，也可能导致一部分人的利益受到损害。为了实现帕累托最优，就要求通过利益的再分配或补偿等方式给予那些受损的合法利益以合理的补偿，从而体现和照顾最大数人的利益。

效率是指在一定的经济成本基础上所能获得的经济收益，常用收益与成本之比来衡量。由此引申，政策的效率标准是对比和衡量政策取得效果与所耗费资源，即分析政策效果与政策投入之间的比率和关系。

2.2 评估方法

政策评估方法有多种，包括前后对比分析法、成本效益法、抽样统计法、专家判断法和自我评价法等等[13]。根据评估内容，本文采取前后对比分析法作为主要评估方法。

所谓前后对比分析法，是指对比、分析政策实施前和实施后政策调节对象是否发生变化、变化的程度如何、是否实现了政策的目标。前后对比分析法又可细分三种：一是简单前后对比法，即直接对比某项指标在政策实施前与实施后的不同；二是“投射—实施后”对比法，即对比政策实施后的实际效果与按实施前所表现出的发展趋势所推导到的效果；三是“有-无政策”对比法，即对比指标在有政策和无政策情景下的差别。

在本文中，我们选取实施总量控制政策的钨、稀土和锑的数据作为实例进行政策前后对比分析，选取未实施总量控制的钼来模拟无政策的情景进行“有-无政策”对比。

2.3 评估指标

遵循科学性和实用性原则，我们选取了产量、资源储量、保障程度和经济效益4类共11个指标，这些指标主要用于评估开采总量控制政策目标实现程度，其含义及作用见表1。

3 评估结果

应用上述评估方法和指标，我们对总量控制政策的目标实现程度、公平公正性和政策效率分别进行了评估，其结果如下所示。

3.1 标实现程度评估结果

3.1.1 目标一：保护优势矿产资源，防止过度开采

从我国钨、稀土和锑产量类指标在政策实施前后的变化来看，开采总量控制政策的实施在一定程度上抑制了这些资源的过度开采局面，起到了保护优势矿产的作用。但由于执行力度、需求变化等因素的影响，开采总量的控制目标并未完全实现。

对比2002年前后我国钨矿产量变化轨迹(图1)发现，实施总量控制政策以后，矿山产量仍呈持续增长态势，甚至增速也在增长。这种简单对比似乎表明政策未发挥作用，但深入分析发现其中另有原因。2002年以后，我国进入高速工业化时期，包括钨矿在内的各类矿产品的消费量剧增。2002～2012年10年间，我国钨消费量年均增长率为7.8%，而此前从1980～2001年的20余年的时间里，年均增速仅为1.9%。在需求快速增长的激励下，降低产量几乎无法做到。

表1 开采总量控制政策评估指标表

图1 我国政策前、后钨矿精矿产量及生产指标对比数据来源：中国有色金属工业年鉴、国土资源部

总量控制政策的实施对我国稀土矿山生产产生重要影响。政策实施前，我国稀土矿山生产呈持续增长态势。1990～2005年的15年间，矿山产量年平均增长率高达14.1%。2006年实施总量控制政策以后，产量高速增长的趋势逐步得以扭转，在高位维持几年后，受政策和需求萎缩的共同影响，近年进入下降通道(图2)。

图2 我国政策前、后稀土矿山产量及生产指标对比数据来源：稀土信息、国土资源部

总量控制政策的实施使我国锑矿矿山生产大幅下降(图3)。1981～2007年，我国锑精矿产量年均增长率为7.4%，2007年超过16万t，创历史产量最高纪录。从2009年开始，我国对锑矿实行开采总量控制政策，锑精矿产量大幅下降，以后各年虽仍呈增长态势，但绝对量已低于以2004年以后的水平，而且近年的平均增长速度也比前期略低，为5.2%。

钼矿是我国的另一优势金属矿产，目前未实行开采总量控制政策，本文将其作为“无政策”情景的代表。与钼矿比较，钨、稀土和锑的矿山产量增长显然缓慢很多，特别是2006年以后这种差别更为明显(图4)，这也说明该政策确实产生了一定效果。

图3 我国政策前、后锑精矿产量及生产指标对比数据来源：中国有色金属工业年鉴、国土资源部

图4 我国钨、稀土、锑和钼矿矿山生产历史对比数据来源：中国有色金属工业年鉴、稀土信息

需要说明的是，三种矿产都存在超指标生产的现象。2002～2012年，我国钨精矿实际产量累计121.89万t，同期生产指标79.70万t，实际产量为生产指标的152.94%；2006～2012年稀土实际矿山产量累计为75.74万t，同期生产指标为64.80万t，实际产量为生产指标的122.68%；2009～2012年，锑矿山产量累计为48.48万t，同期生产指标为40.00万t，实际产量为生产指标的121.18%。超指标生产现象的普遍存在，一是由于总量控制政策执行力度不够，政策有时流于形式；二是近年我国矿产资源消费需求增长迅速，价格高涨，刺激企业超指标生产。超指标生产现象使政策削弱了政策效果。

3.1.2 目标二：保障矿产资源可持续供应能力

总量控制政策的实施，有效地改变了资源开采无序、过度增长的态势，开采量的减少或增速减缓无疑将对可持续供应产生正面影响。但由于评估指标的局限性，这一效果很难表达。

保有资源储量及其变化是反映矿产资源可持续供应能力的重要指标之一。保有资源储量是已查明的资源储量经开采等活动消耗之后剩余的资源储量，受勘查新增量和消耗量的双重影响。政策实施前后的对比表明，我国钨矿保有资源储量近年略有增长，稀土矿有大幅增加，而锑矿却呈下降趋势。同样实行总量控制政策的三个矿种保有资源储量变化呈分化趋势，表明除该政策之外，尚有其他因素在发挥作用。与大宗紧缺矿产相比，三个矿种保有资源储量增长缓慢，这主要是由于我国对这些矿产的勘查活动采取抑制措施所致。

储采比、储消比也是衡量矿产资源保障能力的重要指标。由于我国目前处于工业化阶段，资源消费需求快速增加，带动产量持续增长，同时勘查活动受到抑制，导致这两个指标持续下降，无法直接反映总量控制政策的效果。

3.1.3 目标3：调节市场供需形势，维护经济利益

通过控制矿山开采总量来控制市场供应，从而改变我国优势矿产市场供过于求、价格低迷的局面，维护国家经济利益是总量控制政策的一个重要目标。观察钨、稀土(以铕代表)和锑金属近年价格变化轨迹(图5)可以发现，三种矿产品的价格在实施总量控制政策后均有不同程度的上涨，特别是2009年我国加强政策执行力度后，效果更为明显。

图5 我国钨、铕、锑和钼金属价格历史变化轨迹数据来源：根据英国金属网数据整理

与未实行总量控制政策的钼矿相比，钨、稀土和锑的价格上涨趋势更为明显，表明总量控制政策起到了调节市场供需、从而使价格理性回归的作用。价格的理性回归，增强了我国矿业企业的盈利能力，维护了我国作为全球主要供应国的经济利益。

3.2 政策公平公正性评估结果

开采总量控制政策的实施，改变了市场原有的平衡，使价格、产量和消费量均发生变化，重新调整了生产方、需求方和社会整体利益。本文应用福利经济学中生产者剩余和消费者剩余的概念，分别代表生产方利益和消费方利益[14]。开采总量控制实质上设定了市场供应的上限，与无政策情景相比，在需求不变的条件下，无疑将使产量(供应量)下降，价格上升。其结果将使生产者剩余增加，消费者剩余减少，即增加了生产方的利益增加，减少了消费方的利益；同时，生产者剩余和消费者剩余之和——社会整体利益减少。由于我国是这些矿种全球主要的供应国，其产品中有相当比例供应国外消费者，因此这一利益调整有益于增加我国国家利益。

此外，开采总量控制政策的实施，在一定程度上一度混乱的开发秩序得到整治，维护了正常的矿业秩序，同时减少了对矿山生态环境的破坏，符合整个社会发展的需要，增加了全社会的利益。

在微观层面，政府对生产指标的分配也产生一个公平性问题。2012年国土资源部颁布的《总量控制矿种开采指标管理暂行办法》，进一步明确了控制指标确定和调整的原则和依据，公开了指标分配下达的程序，使总量控制政策在具体执行层面更加公正和公开[15]。

当然也需要看到，生产指标的分配实际上形成了生产的行政垄断，使现有生产者免受外来竞争压力，对于其他市场参与者而言，是一种不公平待遇，也不利于充分发挥市场在资源配置方面的作用。

3.3 政策效率评估结果

开采总量控制政策所取得的效果已在前文加以论述，本节着重分析政策的成本构成。

政策执行主要涉及生产指标的确定、分配和监督，这些工作是各级国土资源管理部门日常管理工作的一部分，无需过多的专门投入；对非法盗采的查处是总量控制政策得以实施的关键，但本身就是矿政管理的重要内容，并非总量控制政策专门成本。

总量控制政策有两项专门成本，一是企业的生产能力闲置成本，二是政策引起的市场波动给产业的健康发展造成的不利影响。由于生产指标具有一定程度的不确定性，企业的生产能力往往保持有一定的冗余，部分生产能力可能长期处于闲置状态，造成资本的浪费。政策执行力度的前后不一，以及其他相关政策作用的叠加，可能会引起市场的巨大波动，给矿业产业以及下游应用产业的健康发展造成不利影响，形成巨大社会成本。2011年前后稀土价格的暴涨暴跌便是一个实例。

4 结论和建议

第一，开采总量控制政策在保护资源、防止过度开采、保障资源可持续供应、调整市场供需、维护国家经济利益方面取得了显著成效，在一定程度上实现了政策的主要目标。

第二，开采总量控制政策的实施，使资源生产方的利益增加，需求方利益减少，总体上扩大了我国作为主要生产国的利益。有效的调整了市场供需关系，维护了国家经济利益。

第三，开采总量控制政策不会直接过多增加管理部门的管理成本，但却可能会造成企业生产能力闲置、市场大幅波动等负面影响。

第四，政策执行机制有待进一步完善，超指标生产现象普遍存在，政策效果因此受到很大影响。

由于我国采取的出口配额、出口关税等限制出口的政策近来被WTO初步裁定违反其规则，该政策未来走向不明。在此情况下，开采总量控制政策在我国优势矿产资源管理政策体系中的重要性和地位将进一步加强。为使这一政策进一步得以完善，我们提出如下建议。

第一，开展系统的需求预测研究，提高生产指标制定的科学性，使其更接近市场需求；编制总量控制计划，提高指标的可预期性，使生产企业和需求企业对市场有一定稳定的预期，减少市场波动。

第二，强化政策执行的监督管理。建立行政管理部门检查和企业相互监督两套监管体系，减少管理成本，提高管理效率。

第三，提高环境保护在生产指标分配影响因素中的重要性，激励企业的环保投入，使开采总量控制政策成为我国保护资源、保护环境的基本政策。

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