人代会后看改革

葛艺豪

中国新一届领导人上任一年后，为重塑治理体系制定了一个明确而远大的计划，如今的经济、社会与外交政策十分明确而果断。去年11月，中共十八届三中全会公布的《决定》明确指出了全面改革治理体系的目标。其目的在于通过改善行政体制，明确市场与国家职能，赋予民间非政府组织更多职能，同时强化中央的领导。

在近日闭幕的全国人民代表大会上，中国政府宣布了更为详细的经济计划，这被认为是自20世纪90年代以来最为全面的结构性改革，也是自邓小平提出“改革开放”以来最全面的改革计划。

迄今为止的多数评论都聚焦于这项改革对市场的“决定性地位”的强调。的确，这一改变非常重要，但对于新一届领导集体来说，市场只是手段而非最终目标。新的经济改革计划不仅在于放宽管制，改善民营企业环境；更在于改善国有企业与财政体系。其结果，国家和市场需要明确各自职责，同时保持国家的主导地位。

本届政府的工作重心在于国有企业与财政制度重组，并保持实际GDP以现有7.5%的速度增长。以此看来，举债问题将会在几年内消失。

支持这一观点的人认为，国企与财政改革直接击中了信贷增长的根基。地方政府贷款是因为支出超过了所分配的税收，盲目建设大量城市基础设施，且未对投资收益负责。国企贷款是因为他们的资本收益急剧恶化。因此，提高国企资本收益，整顿地方政府财政，应该能大量减少无收益的信贷，从而矫正债务与经济增长。同时，债务将保持在允许实际GDP以7%左右速度增长的水平。

换句话说，政府认为举债增长只是一种症状，治愈办法要从疾病的根源入手。政府对现有债务情况安全性的认识间接依赖于国家审计局去年12月发布的报告，报告指出地方政府的债务情况虽不利但是在可控范围内。国家审计局估计，包含中央政府在内的整体公共债务约占GDP 的53%，远低于大部分经济合作与发展组织成员国的公共举债水平。这一乐观态度背后的依据还有中国社会科学院去年12月发布的国家资产负债分析。

如今国企改革计划十分明确。这就是专注于改善资本收益，而非扩大资产；私人资本将获得进入以往严格限制领域的许可；私人对国企与国家引导投资项目的直接投资也将得到鼓励；地方掌控的一系列非战略性国企如若效益不高，将很可能会被私有化或强制破产。

本质上，这是上世纪90年代晚期国企改革抓大放小战略的体现。主要表现为保持国家主导地位，提升少数大型战略企业的运作效率，例如铁道、航空、电信、能源与石油化工等行业，同时将大部分竞争性消费与服务行业的经济活动私有化。

由于前几年对国有部门的改革热情有所减退，并要求国企承担2009年全面刺激经济的责任，因而国企资本收益直线下降，不及民企平均收益一半，国企开始重新夺回曾放弃的行业——截至2011年，一半国企资产都来自非战略部门。

如今，改革家们计划重新完成抓大放小的目标。这并非要取消国有部门，或将经济制高点的核心国企私有化，却表明了放开非核心国企与资产以及利于民企的消费行业，并提升现有国企效益的决心。

国企改革是去年十八届三中全会的重头戏；财政改革则在近期人大会议上扮演主角。中国主要财政问题是地方政府无资金支持的强制政策，地方政府掌握的收益不足一半，却担负着政府85%支出的责任。理论上，这一空缺应由中央拨款填补，但实际拨款并不能满足地方的需求。因此，应对结构性赤字的办法就是诉诸一系列预算外的融资计划，其中大部分为高价买卖土地所得。

财政部部长楼继伟提出的改革战略的重心，在于再度集中支出责任并打造更灵活的财政转移系统，减少地方政府贪婪的动机。在人大会议有关预算的演讲中，他概括了详细的改革措施。综合这些措施，房地产与重工业市场的过度投资会得到抑制，财政政策会更加反周期且预算责任增加。

总体来说，改革计划强劲有力，其对中国经济病症的诊断引人注目，提出的治愈措施也似乎合理。尽管如此，我的担心是：首先，政府可能低估了债务飞速增长与快速变化中财政制度的金融风险；其次，改革可能遭到利益集团的阻扰，比如，过去提出的一些改革（如财产税）最终不了了之。最终，中国要防止的是依赖于高度集中型的体制，这样会不利于走向更加开放的发展道路。